CE-SECCION TERCERA-05001-23-33-000-2016-01671-01(59229)A-2018

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Recurso de queja / RECURSO DE QUEJA – Por rechazar apelación contra auto que admitió la demanda / RECURSO DE APELACIÓN – Negado por el a-quo por considerar que el auto que admite la demanda no es susceptible de este recurso Según el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el presente asunto, Gisaico S.A. plantea pretensiones tanto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho como de controversias contractuales. En este orden, el tribunal estudió separadamente el petitum y resolvió rechazar por caducidad las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho y, previa corrección de la demanda, proceder a su admisión en relación con las pretensiones restantes, es decir, aquellas concernientes al medio de control de controversias contractuales con el propósito de estudiar la nulidad absoluta del contrato. Presentada la apelación, el tribunal rechazó por improcedente el recurso, fundado en que la providencia que admite la demanda no es susceptible del mismo. El actor, por su parte, echa de menos una admisión integral. TEORÍA DE LOS ACTOS PREVIOS O SEPARABLES DEL CONTRATO – Naturaleza / ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL – Determina la procedencia de uno u otro medio de control, por la existencia o no de una relación contractual [C]uando se pretende demandar un acto administrativo proferido con ‘ocasión de la actividad contractual’, lo que determina la procedencia de uno u otro medio de control no es el momento en el que éste se profiriere -antes o después de la suscripción del contratosino que exista o no una relación contractual. En otras

palabras, puede ocurrir que el acto impugnado sea el de adjudicación y que el contrato no se haya suscrito, por lo que no tendría que demandarse con el fin de verificar su existencia o su validez, sino que la controversia tendría que ver con la nulidad y el restablecimiento del derecho desconocido. En cambio, si existe una relación contractual, una posible nulidad de ese mismo acto de adjudicación deberá discutirse en el marco del medio de controversias contractuales. (…) De modo que, establecida la relación contractual no queda sino acudir al medio de control determinado por la ley, con independencia de que la inconformidad se centre en un acto previo, como sería el de adjudicación. PRETENSIONES PROCESALES – Clasificación Según los supuestos de hecho y el efecto jurídico perseguido, las pretensiones procesales son clasificadas en tres grandes grupos, a saber: las declarativas, las condenatorias y las de ejecución. En las primeras, como su nombre lo indica, se pretende que la autoridad judicial se manifieste sobre la protección de un derecho o la asignación de una obligación originada en un hecho susceptible de reconvención legal. Por su parte, las segundas, emergen consecuencialmente a la decisión y tienen por propósito, en unos casos, proteger o restablecer el derecho vulnerado y, en otros, reparar el daño derivado del hecho o la omisión de un particular o del Estado. Finalmente, con las terceras se busca materializar los derechos contenidos en un título claro, expreso y exigible. MEDIOS DE CONTROL - Se diferencian dependiendo del efecto jurídico perseguido con la pretensión / MEDIO DE CONTROL - Debe tener una relación directa e indisoluble con la pretensión procesal

Dependiendo del efecto jurídico perseguido con la pretensión, nuestro ordenamiento diferencia varios tipos de medios de control. Cuando lo pretendido es la nulidad de un acto administrativo general, el medio de control será el de nulidad (art. 137 del C.P.A.C.A.); pero si lo que se pretende es la nulidad de un acto administrativo particular y el restablecimiento del derecho quebrantado, el medio procedente será el de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 138 ibídem). De ahí que, exista una relación directa e indisoluble entre la pretensión procesal y el medio de control.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 137

INESCINDIBILIDAD DE LA ACCIÓN - No puede confundirse el derecho de acción con las pretensiones procesales ni con los medios de control No puede confundirse la facultad que tiene todo ciudadano de acceder a la administración de justicia -derecho de accióncon las peticiones concretas que se formulan en una demanda -pretensiones procesalesy con los instrumentos jurídicos dispuestos para hacer efectivo lo pretendido -medios de control-. Son cosas completamente distintas. PRINCIPIO PRO ACTIONE - Aplicable en el trámite de admisión de la demanda por duda razonable sobre el acaecimiento de la caducidad del medio de control En el mismo sentido y con el propósito de garantizar el acceso a la administración de justicia (art. 229 del C.P.), esta Corporación ha desarrollado este principio, aplicable en el trámite de admisión de la demanda, en los casos en los que el juez tenga una duda razonable sobre el acaecimiento de la caducidad del medio de

control ya sea porque (i) no tiene certeza sobre cuándo el momento en el que debe empezar a contarse el término o (ii) tiene dudas sobre su interrupción por la solicitud de conciliación extrajudicial. Cuando esto ocurre, el juez debe “seguir adelante la actuación contenciosa administrativa a fin de que sea al momento del fallo, cuando se tengan mayores elementos de juicio, que se podrá determinar con certeza si acaeció la caducidad del medio de control ejercida por los demandantes. NOTA DE RELATORÍA: Referente a la aplicación del principio pro actione, consultar auto de 23 de octubre de 2017, Exp. 59052, CP. Marta Nubia Velásquez Rico (E).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 229

PRINCIPIO PRO ACTIONE - Aplicado por el tribunal administrativo ante la falta de certeza de fecha de inicio de cómputo de término de caducidad / AUTO ADMISORIO DE LA DEMANDA - No es susceptible del recurso de alzada / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO ADMISORIO DE LA DEMANDA - Bien denegado [E]l despacho advierte que en el presente caso la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no es manifiesta ni ostensiblemente evidente, tanto así que la diferencia entre la postura del tribunal y la de la parte demandante es apenas de tres días. Por tal motivo y en virtud del principio pro actione y en aras de privilegiar el acceso efectivo a la administración de Justicia, el Tribunal Administrativo de Antioquia debió admitir en su integralidad la demanda presentada en el asunto de la referencia sin perjuicio que al emitir una sentencia

se pronuncie al respecto. Por lo anterior y teniendo en cuenta que, de acuerdo con el 243 del C.P.A.C.A., el auto que admite una demanda no es susceptible de apelación, el despacho declarará bien denegado el recurso de apelación propuesto contra el auto que admitió la demanda de la referencia bajo el entendido que ésta, en virtud del principio pro actione, fue admitida en su integralidad.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 243

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO

Bogotá, D.C., quince (15) de marzo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 05001-23-33-000-2016-01671-01(59229)A

Actor: GISAICO S.A

Demandado: FONDO DE VALORIZACIÓN DE MEDELLÍN Y PAVIMENTAR S.A.

Referencia: RECURSO DE QUEJA - MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Descripción: Inescindibilidad de la acción. No puede confundirse la facultad que tiene todo ciudadano de acceder a la administración de justicia -derecho de accióncon las peticiones concretas que se formulan en una demandapretensiones procesalesy con los instrumentos jurídicos dispuestos para hacer efectivo lo pretendido -medios de control-. La acción, entendida como derecho público y subjetivo, es una sola, es decir, inclasificable e indivisible.

El despacho resuelve el recurso de queja interpuesto por el apoderado de la parte

demandante, contra la decisión de la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia que rechazó por improcedente el recurso de apelación propuesto contra el auto que admitió la demanda1. El recurso se funda en los siguientes supuestos fácticos:

I. ANTECEDENTES 1 El recurso se encuentra visible en el folio 74 (siempre que se haga referencia a un folio se entenderá que corresponde al cuaderno principal, salvo que se diga otra cosa). Se admitieron las pretensiones propias del medio de control de controversias contractuales. 1.1. La empresa Gisaico S.A. participó como oferente en la licitación pública adelantada por el Fondo de Valorización de Medellín (en adelante Fonvalmed) para la construcción de obras viales en la ciudad. El 17 de diciembre de 2015, el referido fondo profirió la resolución de adjudicación No. 30176 a favor de la empresa Pavimentar S.A. por lo que, posteriormente, suscribieron el contrato de obra N° 2015-00458. 1.2. Por considerar que su propuesta se ajustó en mayor grado a los criterios de evaluación de la licitación pública, Gisaico S.A., como tercero con interés directo y a través de apoderado, presentó demanda contra Fonvalmed y Pavimentar S.A. pretendiendo que (i) se privilegie su oferta en el proceso de licitación pública y, en consecuencia, (ii) se declare la nulidad absoluta de la resolución que adjudicó la licitación pública y del contrato de obra suscrito entre las entidades demandadas.

Finalmente, (iii) que se ordene el pago de la indemnización por los perjuicios

causados representados en las utilidades dejadas de percibir. 1.3. En el auto del 23 de septiembre de 20162, la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia advirtió que la demanda contiene pretensiones correspondientes a dos medios diferentes, en cuanto, de una parte, se aboga por la nulidad del acto administrativo que adjudicó el contrato y, de otra, por la nulidad absoluta del contrato. Siendo así, consideró necesario verificar tanto los presupuestos de que trata el artículo 165 del C.P.A.C.A. para la procedencia de la acumulación de pretensiones, como la oportunidad para entablar uno y otro medio de control. Respecto a la pretensión de nulidad del acto administrativo de adjudicación, propia del medio de control de nulidad y restablecimiento, señaló que la resolución se profirió en audiencia pública del 17 de diciembre de 2015 y se notificó en la misma fecha, como lo dispone el artículo 9° de la Ley 1150 de 2007. Así, a juicio del tribunal, era menester rechazar el medio de control por caducidad; para el efecto sostuvo que (i) el término de los cuatro meses comenzó a contarse a partir del 18 de diciembre de 2015 y finalizó, en principio, el 18 de abril de 2016; (ii) que la solicitud de conciliación se presentó el mismo día en el que vencía el término para demandar que se extendió por 3 meses, acorde con el literal C del artículo 3° del 2 Visible desde el folio 1 al 4. Decreto 1716 de 20093, esto es, hasta el 18 de julio de 2016 y (iii) la demanda se

presentó el 21 del mismo mes y año. Ahora, amén de que rechazó las pretensiones ‘propias’ del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, inadmitió la demanda en lo relativo a las pretensiones restantes, esto porque echó de menos el certificado de existencia y representación de la sociedad demandante y la manifestación sobre la inscripción de su representante legal en el registro mercantil. 1.4. Presentado el escrito de corrección4, mediante auto del 28 de noviembre de 20165, se admitió la demanda “en relación con las pretensiones, tercera, sexta, séptima y octava del libelo petitorio”, en la medida que, según se advirtió, las demás pretensiones fueron rechazadas, mediante la providencia ya referida. Decisión que fue notificada el 1 de diciembre del mismo año6. 1.5. Mediante escrito radicado el 6 de diciembre siguiente7, el apoderado de la parte demandante presentó recurso de apelación contra la anterior decisión. Adujo que la demanda debió haberse admitido o rechazado íntegramente, al margen de las pretensiones. No hacerlo, implicaría desconocer el libre ejercicio del derecho de acción. Por otra parte, señaló que la pretensión principal de la demanda “no es otra que la nulidad de un contrato [derivada] de la nulidad de los actos [que sirvieron como fundamento para su celebración], para obtener, como consecuencia, un restablecimiento del derecho”. Agregó que en los eventos en los que la audiencia de conciliación se haya celebrado antes del cumplimiento de los 3 meses siguientes a la presentación de la solicitud, el término de caducidad se

interrumpirá hasta que se expidan las constancias, para lo cual, la procuraduría tiene un plazo de tres días contados a partir del día siguiente de la celebración de la audiencia, de acuerdo con el artículo 2° de la Ley 640 de 20018. 3 El literal C del artículo 3° del Decreto 1716 de 2009 señala: “Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta: […] C. Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero.”. 4 El escrito se presentó el 13 de octubre de 2016 y está visible desde el folio 5 al 46. 5 Visible en los folios 47 y 48. 6 Debajo de la firma del magistrado del referido auto, aparece un sello del tribunal que hace constar que la decisión se notificó el 1° de diciembre de 2016. Ver folio 48. 7 Visible desde el folio 49 al 6. 8 El artículo 2° de la Ley 640 de 2001 señala: “Constancias. El conciliador expedirá constancia al interesado en la que se indicará la fecha de presentación de la solicitud y la

2. Providencia objeto del recurso Mediante el auto del 20 de enero de 2017, la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia rechazó por improcedente el recurso de apelación.

Sostuvo que, de acuerdo con el artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el auto que admite una

demanda no es susceptible de ser apelado y que sí lo pretendido era controvertir la decisión que rechazó de las pretensiones propias del medio de control de nulidad y restablecimiento, lo que correspondía era apelar la decisión del 23 de septiembre de 2016 en el término legal establecido para el efecto.

3. Recurso de reposición y en subsidio de queja 3.1. El 31 de enero de 2017, la parte demandante interpuso recurso de reposición y al tiempo solicitó copias para acudir en queja. Señaló que en los eventos en los que la demanda pretenda acumular pretensiones de diferentes medios de control y alguno de estos se encuentre caducado, el juez, según el numeral 3° del artículo 90 del C.G.P.9, debe inadmitir la demanda en su integralidad y no parcialmente como procedió el tribunal. 3.2. Mediante auto del 24 de marzo del 2017, la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió no reponer la decisión y dispuso la expedición de copias, a costa de la parte demandante, para que se surtiera el recurso de queja.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia fecha en que se celebró la audiencia o debió celebrarse, y se expresará sucintamente el asunto objeto de conciliación, en cualquiera de los siguientes eventos: […] 2. Cuando las partes o una de ellas no comparezca a la audiencia. En este evento deberán indicarse expresamente las excusas presentadas por la inasistencia si las hubiere. […]”. 9 El numeral 3° del artículo 90 del C.G.P. señala: “ADMISIÓN, INADMISIÓN Y RECHAZO DE LA

DEMANDA. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos de ley, y le dará el trámite que legalmente le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada. […] || El juez rechazará la demanda cuando carezca de jurisdicción o de competencia o cuando esté vencido el término de caducidad para instaurarla. […].” De conformidad con los artículos 12510 y 15011 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el despacho deberá resolver el recurso de queja interpuesto por la parte demandante.

2. Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico 2.1. Según el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el presente asunto, Gisaico S.A. plantea pretensiones tanto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho como de controversias contractuales12. En este orden, el tribunal estudió separadamente el petitum y resolvió rechazar por caducidad las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho y, previa corrección de la demanda, proceder a su admisión en relación con las pretensiones restantes, es decir, aquellas concernientes al medio de control de controversias contractuales con el propósito de estudiar la nulidad absoluta del contrato.

Presentada la apelación, el tribunal rechazó por improcedente el recurso, fundado en que la providencia que admite la demanda no es susceptible del mismo. El actor, por su parte, echa de menos una admisión integral. 2.2. Interpuesta el recurso de reposición y sustentado en tiempo el de queja, debe el despacho resolver sí el auto, proferido el 28 de noviembre de 2016 por la Sala

Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, es susceptible del recurso de apelación. Para tal fin y en atención a las particularidades del caso, resulta necesario estudiar la teoría de los actos previos o separables del contrato, la inescindibilidad de la acción y el principio pro actione.

3. Teoría de los actos previos o separables del contrato 10 El artículo 125 del C.P.A.C.A. señala: “Será competencia del juez o magistrado ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1,2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la Sala, excepto en los procesos de única instancia. […]”. 11 El artículo 150 del C.P.A.C.A. señala: “El Consejo de Estado, en la Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de los autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. […]”. 12 La empresa demandante pretende que se declare la nulidad del acto administrativo de adjudicación de la licitación pública en la que participaba como oferente y, consecuentemente, del contrato de obra celebrado entre la empresa Pavimentar S.A. y el Fondo de Valorización de Medellín. 3.1. Legal y jurisprudencialmente se ha desarrollado la teoría de los actos previos

o separables del contrato para definir su naturaleza y el medio de control procedente para controvertirlos, conjunta o separadamente, teniendo como punto determinante la suscripción o la celebración del contrato. Así, se han distinguido dos tipos de actos: los previos o precontractuales y los contractuales. 3.2. La versión original del artículo 87 del Decreto 01 de 1984 señaló que los actos propiamente contractuales, aquellos suscritos con posterioridad a la firma del contrato, serían impugnables a través del medio de control de controversias contractuales y que los “actos separables del contrato [serían] controlables por medio de las otras acciones”. Por su parte, el inciso final del artículo 136 estableció como condición para controvertir jurisdiccionalmente los actos previos, distintos al de adjudicación, que el contrato estuviera liquidado o terminado13. 3.3. El artículo 77 de la Ley 80 de 199314, por su parte, dispuso que aquellos actos administrativos que se produjeran con motivo u ocasión de la actividad contractual solo serían susceptibles del ejercicio de la acción prevista para el caso, con excepción del acto (i) de calificación o clasificación de proponentes y (ii) de adjudicación, o declaratorio de desierta la licitación; pues estos, en cuanto separables, podían impugnarse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho15. 3.4. Sin embargo, la reforma no fijó con precisión el contenido y alcance de la expresión “con motivo u ocasión de la actividad contractual”, lo que permitió diversas interpretaciones. Inicialmente, predominó la tesis que sostenía que el

artículo 77 comprendía los actos proferidos en el contexto de una licitación pública “bajo una denominación única, […] tanto los previos al contrato como los posteriores a su celebración y los [sometía] a una sola acción contenciosa: la contractual, [salvo las excepciones previstas por la ley]”16. 13 Posteriormente, el Decreto 2304 de 1989 modificó las anteriores disposiciones normativas dado que omitió la expresión “actos separables” y suprimió la condición para instaurar la acción judicial permitiendo que la misma se presentara una vez se notificara, publicara o expidiera el acto administrativo. 14 Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. 15 El artículo 77 de la Ley 80 de 1993 señala: “[…] Los actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual sólo serán susceptibles de recurso de reposición y del ejercicio de la acción contractual, de acuerdo con las reglas del Código Contencioso Administrativo. Parágrafo 1°. El acto de adjudicación no tendrá recursos por la vía gubernativa. Este podrá impugnarse mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. […]” 16 Auto del 10 de marzo de 1994, proferido por la Sección Tercera del Consejo de Estado (M.P. Juan de Dios Montes) dentro del expediente No. 9118. Más adelante17, se amplió el margen de actos de trámite que podían ser impugnados a través de medios de control diferentes al de controversias contractuales. Esto, teniendo en consideración que actos como el de apertura de licitación podrían “restringir indebida o ilegalmente [la] participación [de los

oferentes] y convertirse en un obstáculo para su selección, [justificando así] la procedencia de la acción de nulidad simple”18. Poco después, esta Sección cambió radicalmente su línea. Señaló que “el concepto de actividad contractual tiene un alcance restrictivo [ya] que comprende sólo los actos expedidos con posterioridad a la celebración del contrato”19, los cuales serían impugnables mediante la acción de controversias contractuales, mientras que los expedidos con anterioridad lo serían a través de las acciones de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho. 3.5. Mediante el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, el legislador pretendió unificar las diferentes interpretaciones jurisprudenciales. Esta norma señalaba que los actos proferidos antes de la celebración del contrato; empero con ocasión de la actividad contractual, serían demandables por medio de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho. Además, precisó que “una vez celebrado [el contrato], la ilegalidad de los actos previos solamente [podía] invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato”. 3.6. Finalmente, el artículo 141 del C.P.A.C.A., norma vigente, dispone que cualquiera de las partes de un contrato puede pretender, por vía jurisdiccional, que se (i) declare su existencia o su nulidad, (ii) ordene su revisión o (iii) declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, entre otros. Asimismo, señala que “los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, [pueden] demandarse en los términos de los artículos 137 y

138”, referentes a los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho. 3.7. Entonces, cuando se pretende demandar un acto administrativo proferido con ‘ocasión de la actividad contractual’, lo que determina la procedencia de uno u otro 17 Ver el auto del 6 de agosto de 1997, proferido por la Sección Tercera del Consejo de Estado dentro del expediente No. 13945. 18 Ibídem. 19 Ver auto del 18 de septiembre de 1997, proferido por la Sección Tercera del Consejo de Estado (M.P. Ricardo Hoyos Duque) dentro del expediente No. 9118. medio de control no es el momento en el que éste se profiriere -antes o después de la suscripción del contratosino que exista o no una relación contractual. En otras palabras, puede ocurrir que el acto impugnado sea el de adjudicación y que el contrato no se haya suscrito, por lo que no tendría que demandarse con el fin de verificar su existencia o su validez, sino que la controversia tendría que ver con la nulidad y el restablecimiento del derecho desconocido. En cambio, si existe una relación contractual, una posible nulidad de ese mismo acto de adjudicación deberá discutirse en el marco del medio de controversias contractuales. A propósito, la Subsección ‘C’ de la Sección Tercera de esta Corporación señaló: “[C]uando el acto de adjudicación se involucra dentro de una controversia de nulidad absoluta del contrato, la acción es la [de controversias contractuales] pero en las pretensiones de la demanda debe solicitarse la nulidad del acto de adjudicación […], porque de no removerse el acto de adjudicación que continúa

produciendo la plenitud de sus efectos en el ordenamiento jurídico y que además se encuentra amparado por la presunción de legalidad, la nulidad absoluta del contrato no podrá tener consecuencias restablecedoras.”20 3.7. De modo que, establecida la relación contractual no queda sino acudir al medio de control determinado por la ley, con independencia de que la inconformidad se centre en un acto previo, como sería el de adjudicación. En consecuencia, se hace necesario distinguir entre el derecho de acción, la pretensión procesal y el medio de control.

4. Inescindibilidad de la acción en estricto sentido procesal 4.1. El artículo 229 de la Constitución Política, fundamento constitucional del derecho de acción, señala que toda persona podrá acceder a la administración de justicia, entendida ésta como la función pública a cargo del Estado que consiste en 20 Ver sentencia del 7 de septiembre de 2000 de la Sección Tercera del Consejo de Estado, expediente No. 12856. Esta posición ha sido reiterada en diferentes sentencias proferidas por la Subsección ‘C’ de la Sección Tercera del Consejo de Estado, entre las que se encuentran: sentencia del 15 de febrero de 2012 (M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa), proferida dentro del expediente No. 19880; sentencia del 14 de mayo de 2014

(M.P. Olga Mélida Valle de De la Hoz), proferida dentro del expediente No. 25975 y sentencia del 10 de septiembre de 2014 (M.P. Olga Mélida Valle de De la Hoz), proferida dentro del expediente No. 27203; entre otras. “hacer efectivos los derechos, obligaciones, garantías y libertades consagrados en

[la constitución y las leyes], con el fin de realizar la convivencia social y lograr y mantener la concordia nacional”21. 4.2. El medio que materializa este derecho y lo sustrae de la abstracción es la demanda. En ella se plantea el pleito y se enuncian las peticiones concretas relacionadas con la protección del derecho presuntamente vulnerado. En tal sentido, la pretensión procesal no puede entenderse como un derecho sino como un acto declarativo de voluntad de la parte demandante22. 4.3. Según los supuestos de hecho y el efecto jurídico perseguido, las pretensiones procesales son clasificadas en tres grandes grupos, a saber: las declarativas, las condenatorias y las de ejecución. En las primeras, como su nombre lo indica, se pretende que la autoridad judicial se manifieste sobre la protección de un derecho o la asignación de una obligación originada en un hecho susceptible de reconvención legal. Por su parte, las segundas, emergen consecuencialmente a la decisión y tienen por propósito, en unos casos, proteger o restablecer el derecho vulnerado y, en otros, reparar el daño derivado del hecho o la omisión de un particular o del Estado. Finalmente, con las terceras se busca materializar los derechos contenidos en un título claro, expreso y exigible. 4.4. Dependiendo del efecto jurídico perseguido con la pretensión, nuestro ordenamiento diferencia varios tipos de medios de control. Cuando lo pretendido es la nulidad de un acto administrativo general, el medio de control será el de nulidad (art. 137 del C.P.A.C.A.); pero si lo que se pretende es la nulidad de un

acto administrativo particular y el restablecimiento del derecho quebrantado, el medio procedente será el de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 138 ibídem). De ahí que, exista una relación directa e indisoluble entre la pretensión procesal y el medio de control. 21 Artículo 1° de la Ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia. 22 A propósito, Juan Gabriel Rojas López, en su artículo jurídico titulado examen a la denominación de las llamadas acciones contenciosas en derecho procesal administrativo colombiano, señala: “A diferencia de la acción, la pretensión procesal es un acto, no un derecho. Se concibe como un acto de declaración de voluntad, un acto jurídico procesal, entendiendo que toda pretensión procesal se inspira en los postulados que entienden esta figura como una reclamación concreta de un derecho de una persona frente a otra ante los órganos jurisdiccionales […] una cosa es el derecho de pedir al Estado (acción); otra totalmente diferente la petición concreta que se formula (pretensión), y otro el medio por el cual se busca la efectividad de la pretensión (proceso)”. 4.5. No puede confundirse la facultad que tiene todo ciudadano de acceder a la administración de justicia -derecho de accióncon las peticiones concretas que se formulan en una demanda -pretensiones procesalesy con los instrumentos jurídicos dispuestos para hacer efectivo lo pretendido -medios de control-23. Son cosas completamente distintas. Una demanda puede contener pretensiones con efectos jurídicos diversos pero esto no implica que, a su vez, exista una multiplicidad de ‘acciones’. Lo anterior,

teniendo en