CE-SECCION TERCERA-05001-23-33-000-2016-01982-01(62318)D-2019

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / INDEBIDA ESCOGENCIA

DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / JUICIO DE

LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE

CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / VALOR

PROBATORIO DE LA CONFESIÓN JUDICIAL / CADUCIDAD DEL MEDIO DE

CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

[A]l operador judicial le está vedado pronunciarse respecto de los argumentos formulados bajo la figura de la excepción denominada “indebida escogencia de la acción” y, por otra parte, le asiste el deber de interpretar la demanda y reformular las pretensiones al medio de control procedente con base en la voluntad del demandante y el fin perseguido con el escrito inicial. […] [E]s claro para la Subsección que lo procedente en el presente asunto era demandar la nulidad del acto administrativo mediante el cual se le negó la licencia de construcción a la demandante y allí hacer el reclamo indemnizatorio por las pérdidas que sufrió, frente a lo cual debió solicitar el respectivo restablecimiento del derecho y la reparación, dado que el daño que se reclama tiene como causa una decisión administrativa contenida en el acto aludido. […] El término de caducidad para interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es de 4 meses contados a partir del día siguiente a la notificación del correspondiente acto administrativo. […] En el sub lite obra el documento […], mediante el cual se notificó al demandante la Resolución […] empero, en ella no consta acuse de recibo, por lo que en principio no podría establecerse desde qué fecha se debe

contar el término de caducidad del medio de control. […] La confesión se encuentra enlistada como un medio probatorio en el artículo 165 del C.G.P. En este orden de ideas, se tiene que el término de caducidad del medio de control transcurrió entre el 17 de julio de 2014 y el 17 de noviembre de esa anualidad; no obstante, la demanda se presentó el 31 de agosto de 2016, cuando ya se encontraba caducado el medio de control pertinente. Así mismo, se advierte que incluso al momento de la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante el Ministerio Público, el 15 de julio de 2016, ya había caducado el medio de control.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 165

INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / EXCEPCIÓN PREVIA En virtud de lo previsto en el numeral 6 del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, en la audiencia inicial, el juez o magistrado ponente resolverá sobre las excepciones previas y respecto de las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. No obstante, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo guardó silencio sobre cuáles circunstancias configurarían excepciones previas, de manera que, para tal fin, en virtud de la remisión prevista por el artículo 306 ejusdem, se deberá acudir a la regulación que sobre el particular se encuentra contenida en el artículo 100 del Código General del Proceso. […] Asimismo, no

corresponde a alguna de las circunstancias que configuran excepciones previas en los términos del artículo 100 del Código General del Proceso, en la medida que: i) no se sustenta en la falta de jurisdicción o de competencia; ii) no pone de presente que exista compromiso o cláusula compromisoria; iii) no debate la existencia, capacidad o representación de alguna de las partes; iv) no aduce que exista pleito pendiente entre las partes sobre el mismo asunto; v) no cuestiona que la demanda no comprenda a todos los litisconsortes necesarios; vi) no alega que se hubiera ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar; o vii) que no se les hubiera notificado el auto admisorio.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 180 NUMERAL 6 / CÓDIGO

GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 100

EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA Igualmente, no da lugar a la inepta demanda, en la medida en que no guarda relación con la ausencia de requisitos formales o con una indebida acumulación de pretensiones, únicos supuestos que la configuran. Además, tampoco se enmarca en el supuesto de habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde, dado que el proceso ordinario es el mismo que se debe impartir a los medios de control de reparación directa y de nulidad y restablecimiento del derecho. Lo descrito obedece a la concepción procesal adoptada en la Ley 1437 de 2011, en cuanto eliminó la posibilidad de que se configurara lo que en vigor del Decreto 01 de 1984 se denominó como “indebida

escogencia de la acción”, lo que conllevaba a pronunciamientos inhibitorios por parte de las autoridades judiciales.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 / DECRETO 01 DE 1984

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 05001-23-33-000-2016-01982-01(62318)D

Actor: CONSTRUCTORA CONALCOL S.A.S.

Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: EXCEPCIONES PREVIAS Y MIXTAS – Son taxativas / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN – No es excepción / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - 4 meses desde el día siguiente a la notificación del acto administrativo / Confesión por medio de apoderado judicial.

La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la demandante en contra de la decisión por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia en la audiencia inicial del 14 de agosto de 2018, declaró probadas las excepciones de “indebida escogencia del medio de control” y caducidad del medio de control.

I. ANTECEDENTES

1. Demanda El 31 de agosto de 20161, la sociedad Constructora Conalcol S.A.S2., en ejercicio del medio de control de reparación directa presentó demanda contra el municipio

de Medellín – Departamento Administrativo de Gestión de Riesgos y Desastres y Departamento Administrativo de Planeación del Municipio, con el fin de que se le declare administrativa y patrimonialmente responsable por los perjuicios materiales supuestamente ocasionados por “la revocatoria de la licencia de reforzamiento estructural otorgada mediante resolución C4-1885 del 15 de mayo de 2014 expedida por la Curaduría Cuarta de Medellín”. Por lo anterior, la parte actora solicitó que se le reconociera por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente la suma de $251’571.660, por lucro cesante el equivalente a $2.016’000.000 y los cánones de arrendamiento dejados de percibir a partir de la fecha de la presentación de la demanda. 1.1. Como fundamento fáctico, la parte actora expuso los hechos que se sintetizan a continuación: 1.1.1. A través de acto administrativo C4-1954 de 2006, le fue otorgada a la Acción Fiduciaria S.A., como vocera del patrimonio autónomo “Fideicomiso Mantua”, licencia de construcción en la modalidad de obra nueva para el proyecto inmobiliario “Mantua”. 1.1.2. Mediante Resolución No C4-0747 del 2 de marzo de 2011, la Curaduría Urbana Cuarta de Medellín otorgó licencia de construcción en modalidad “de obra nueva y planos para propiedad horizontal” a la sociedad Constructora Conalcol S.A.S, en su calidad de fideicomitente del patrimonio autónomo, con el fin de que construyera viviendas de interés social prioritario en el lote “Mantua”.

1 Folios 1 a 14 del cuaderno de primera instancia. 2 El nombre de la sociedad es “Constructora Conalcol S.A.S.”. 1.1.3. El 31 de marzo de 2014, la Constructora solicitó licencia de construcción para “reforzamiento estructural” de esta misma edificación, cuya radicación se efectuó en legal y debida forma. 1.1.4. Una vez verificados los requisitos establecidos por la normativa, en especial después de la citación de vecinos y la instalación de la valla informativa no se hizo parte ningún tercero, por lo que la Curaduría expidió la Resolución C4-1885 del 15 de mayo de 2014, mediante la cual otorgó la licencia solicitada. 1.1.5. El 21 de mayo de 2014, el Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo y Desastres – DAGRD interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la anterior resolución. 1.1.6. A través de acto administrativo del 17 de junio de 2014, la Curaduría rechazó los recursos porque la entidad no se hizo parte dentro del proceso y, en todo caso, durante el mismo no se presentó observación u objeción alguna. 1.1.7. La demandante radicó ante el DAGRD los documentos necesarios para acatar sus recomendaciones respecto a la estructura de la edificación; sin embargo, el 4 de julio de 2014, el ente presentó recurso de queja ante el Departamento Administrativo de Planeación del municipio de Medellín, el cual fue resuelto a favor de la entidad, mediante Resolución No. 198 del 10 de julio de 2014. 1.1.8. Por lo anterior, el 11 de julio de 2014, el Departamento Administrativo de

Planeación de Medellín dictó la Resolución No 199, a través de la cual resolvió el recurso de apelación y, como consecuencia, fue revocada la mencionada licencia de reforzamiento estructural. 1.1.9. Finalmente, la actora señaló que la entidad no tenía competencia para revocar el acto por medio del cual se le adjudicó la licencia, lo cual solo era posible por decisión de una autoridad judicial, además, el proyecto inmobiliario se encontraba suspendido al no poderse adelantar los actos encaminados a la mitigación del riesgo.

2. Trámite impartido al proceso El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto del 12 de septiembre de 20163, inadmitió la demanda para que se adecuara al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que lo que busca la demandante es que se realice un juicio de legalidad del acto administrativo que revocó una licencia de construcción.

Como consecuencia, el 28 de septiembre de 20164, la actora allegó escrito en el que explicó que el daño alegado no proviene de la resolución sino de una serie de actuaciones y hechos irregulares en los que incurrió la Administración. Por lo anterior el a quo, profirió auto el 1 de diciembre de 20165, en el cual admitió el escrito inicial y ordenó las notificaciones de rigor.

3. Contestación de la demanda El municipio de Medellín se opuso a las pretensiones y propuso como excepciones previas “la indebida escogencia del medio de control” y la caducidad del medio de control6.

Al respecto, argumentó que el daño alegado provenía del acto administrativo que recovó la licencia de construcción, tal y como lo manifestó la parte actora en

distintos apartes del escrito inicial, por lo que el medio de control adecuado era el de nulidad y restablecimiento del derecho. La demandada indicó que, en caso de que se considerara que el medio de control idóneo era el de nulidad y restablecimiento del derecho, este habría caducado, ya que la demandante manifestó conocer la Resolución No 199 el 16 de julio de 2014, por lo que el término de caducidad habría comenzado a correr a partir del día siguiente y, por lo tanto, la demanda fue extemporánea. Por su parte, Axa Colpatria Seguros S.A., llamada en garantía, expuso que, en gracia de discusión, si se encontraba que el medio de control de reparación directa era el procedente este también caducó, puesto que se tuvo conocimiento del daño desde la fecha de expedición de la resolución hasta el 12 de julio de 2016 y, como consecuencia, la solicitud de conciliación extrajudicial se presentó fuera de término, porque se elevó solo hasta el 15 de julio de 20167. 3 Folios 51 y 52 del cuaderno principal de primera instancia. 4 Folios 54 a 56 del cuaderno principal de primera instancia. 5 Folio 60 del cuaderno principal de primera instancia. 6 Folios 74 a 90 del cuaderno principal de primera instancia. 7 Folios 64 a 91 del cuaderno de llamamiento en garantía.

4. Traslado de excepciones La Constructora Conalcol S.A.S. solicitó que se desestimaran las excepciones propuestas8.

A su juicio, el hecho generador del daño no proviene de la legalidad de la resolución, sino de las actuaciones arbitrarias que adelantó la demandada y que

terminaron en la expedición de la resolución que revocó la decisión de la Curaduría Cuarta de Medellín y, por ende, el medio de control para el presente caso es la reparación directa, el cual no ha caducado.

5. Decisión apelada El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante decisión adoptada en audiencia inicial del 14 de agosto de 20189, declaró probadas las excepciones planteadas por la demandada y la llamada en garantía10.

El a quo indicó que el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que, si bien la actora indicó que no busca controvertir la legalidad del acto administrativo mediante el cual le fue revocada una licencia, lo cierto es que en varios apartes de la demanda se evidencia que la fuente del daño que alega proviene de dicha decisión, donde incluso cuestionó la normativa que debió tener en cuenta la Administración para su expedición, por lo que el daño que se reclama se deriva de la Resolución No 199 del 11 de julio de 2014. En relación con la caducidad, el Tribunal precisó que el término debía contarse desde el 16 de julio de 2014, porque fue en esa fecha en la que se le notificó la decisión del 11 de julio de 2014, y al ser el origen del supuesto daño por el que se busca reparación, se tenía para demandar hasta el 17 de noviembre de 2014, de manera que la demanda fue extemporánea.

6. Recurso de apelación 8 Folios 348 a 350 del cuaderno principal de primera instancia. 9 Dictada en el trámite de la audiencia inicial, a la que se refiere el artículo 180 del Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 10 Folios 353 a 357 del cuaderno del Consejo de Estado. La Constructora Conalcol S.A.S. apeló la anterior decisión y reiteró, en síntesis, que no cuestiona la legalidad del acto que revocó la licencia de construcción sino las irregularidades y actos abusivos por parte de la Administración y que terminaron en la expedición de dicho acto, por lo que, a su juicio, el medio de control de reparación directa resulta procedente.

7. Oposición al recurso La demandada manifestó que, en el sub lite se presentó una incongruencia entre el escrito de la demanda y lo expuesto en el recurso de apelación, ya que el daño que se alegó fue la revocatoria de la licencia otorgada por la Curaduría Cuarta Urbana de Medellín, lo cual se concretó en el acto administrativo que expidió el Departamento Administrativo de Planeación el 11 de julio de 2014.

II. CONSIDERACIONES

1. Normativa aplicable Al sub júdice le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación la demanda -30 de enero de 2017-, las cuales corresponden a las contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo11 -Ley 1437 de 2011-, así como a las disposiciones del Código General del Proceso12, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de los estatutos mencionados.

2. Competencia 11 En virtud de lo dispuesto en su artículo 308, que prevé: “Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de

julio del año 2012. “Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a [su] vigencia (…)”. 12 Conviene aclarar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto del 25 de junio de 2014, radicación 49.299, M.P. Enrique Gil Botero, unificó su jurisprudencia, en relación con la vigencia de la Ley 1564 de 2012, contentiva del Código General del Proceso, para los asuntos de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y para la jurisdicción arbitral. La Sala Plena Contenciosa, en virtud del principio del efecto útil de las normas, indicó que el Código General del Proceso entró a regir a partir del 1º de enero de 2014, “salvo las situaciones que se gobiernen por la norma de transición (…) las cuales se resolverán con la norma vigente al momento en que inició el respectivo trámite (…)”. Lo anterior, ante la evidencia de que en esta jurisdicción, desde la expedición de la Ley 1437 de 2011, se implementó un sistema principalmente oral, razón por la cual, dada la existencia de las condiciones físicas y logísticas requeridas para ello, resultaría carente de fundamento la inaplicación del Código General del Proceso. Esta Sección del Consejo de Estado, de conformidad con los artículos 125, 150 y 243-1 de la Ley 1437 de 2011 y la jurisprudencia reiterada de la Sala13, en principio, es competente para conocer del presente asunto, dado que lo que se

discute es la procedencia del medio de control de reparación directa para obtener la indemnización de los supuestos perjuicios causados por la “revocatoria de la licencia de reforzamiento estructural”, en virtud de un procedimiento administrativo para el otorgamiento de una licencia de construcción. Lo anterior, con arreglo a las reglas de distribución de trabajo entre las Secciones de la Corporación establecidas en el reglamento interno –Acuerdo 80 de 2019-, en virtud de las cuales a esta Sección le corresponde el trámite de las controversias relativas a las pretensiones de reparación directa14. En lo referente a la autoridad judicial que debe decidir el recurso –sala y/o ponente–, se advierte que, según el artículo 12515, en concordancia con el artículo 243 ejusdem16, le corresponde a la Sala, toda vez que se pondrá fin al proceso.

3. Procedencia, oportunidad y sustentación En el sub lite, en la audiencia del 14 de agosto de 2018, el Tribunal Administrativo de Antioquia decidió sobre las excepciones de “indebida escogencia del medio de control” y caducidad del medio de control, en el sentido de declararlas probadas, determinación en contra de la cual la parte demandante interpuso recurso de apelación. 13 En este sentido la Sección Tercera del Consejo de Estado ha proferido las siguientes providencias: i) auto del 25 de mayo de 2011, expediente 44.481, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; ii) auto del 31 de mayo de 2013, expediente 44.481, C.P. Danilo Rojas Betancourth y iii) auto del 10 de febrero del 2016, expediente 55.127, C.P: Carlos Alberto Zambrano Barrera, entre

otras. 14 “Artículo 13.- DISTRIBUCIÓN DE LOS NEGOCIOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: “(…) “Sección Tercera “(…) “5. Los procesos de reparación directa por hechos, omisiones u operaciones administrativas a que se refieren el artículo 86 del C. C. A., y el inciso 3 del artículo 35 de la Ley 30 de 1988.(…)”. 15 “Artículo 125. De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia (…)”. 16 “Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: “1. El que rechace la demanda. “2. (…). “3. El que ponga fin al proceso (…)”. Así las cosas, el recurso interpuesto en el sub judice resulta procedente, de conformidad con lo señalado en el numeral 6 del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011. Por otra parte, al revisar el registro de audio y video de la audiencia adelantada el

14 de agosto de 2018, se advierte que el recurso de apelación de la sociedad Constructora Conalcol S.A.S. se propuso tan pronto como la Sala notificó la decisión por medio de la cual declaró probadas las excepciones, lo cual da cuenta de la oportunidad de la apelación. Asimismo, el recurso se sustentó, pues al momento de su interposición se indicaron las razones por las cuales la demandante disiente de la decisión adoptada. Entonces, al resultar procedente, haber sido sustentado y presentado en oportunidad, la Sala resolverá sobre el recurso de apelación interpuesto por la actora.

4. Excepciones en la Ley 1437 de 2011 y la “indebida escogencia de la acción” En virtud de lo previsto en el numeral 6 del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, en la audiencia inicial, el juez o magistrado ponente resolverá sobre las excepciones previas y respecto de las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.

No obstante, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo guardó silencio sobre cuáles circunstancias configurarían excepciones previas, de manera que, para tal fin, en virtud de la remisión prevista por el artículo 306 ejusdem, se deberá acudir a la regulación que sobre el particular se encuentra contenida en el artículo 10017 del Código General del Proceso. Como consecuencia, encuentra la Sala que la “indebida escogencia de la acción” no se encuentra dentro de las excepciones mixtas que el artículo 180 del CPACA dispone que deben resolverse en la audiencia inicial.

Asimismo, no corresponde a alguna de las circunstancias que configuran excepciones previas en los términos del artículo 100 del Código General del Proceso, en la medida que: i) no se sustenta en la falta de jurisdicción o de competencia; ii) no pone de presente que exista compromiso o cláusula compromisoria; iii) no debate la existencia, capacidad o representación de alguna de las partes; iv) no aduce que exista pleito pendiente entre las partes sobre el mismo asunto; v) no cuestiona que la demanda no comprenda a todos los litisconsortes necesarios; vi) no alega que se hubiera ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar; o vii) que no se les hubiera notificado el auto admisorio. Igualmente, no da lugar a la inepta demanda, en la medida en que no guarda relación con la ausencia de requisitos formales o con una indebida acumulación de pretensiones, únicos supuestos que la configuran. Además, tampoco se enmarca en el supuesto de habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde, dado que el proceso ordinario es el mismo que se debe impartir a los medios de control de reparación directa y de nulidad y restablecimiento del derecho. Lo descrito obedece a la concepción procesal adoptada en la Ley 1437 de 2011, en cuanto eliminó la posibilidad de que se configurara lo que en vigor del Decreto 17 “Articulo 100. Excepciones previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: “1. Falta de jurisdicción o de competencia. “2. Compromiso o cláusula compromisoria.

“3. Inexistencia del demandante o del demandado. “4. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado. “5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. “6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar. “7. Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde. “8. Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto. “9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios. “10. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar. “11. Haberse notificado el auto admisorio de la demanda a persona distinta de la que fue demandada”. 01 de 1984 se denominó como “indebida escogencia de la acción”, lo que conllevaba a pronunciamientos inhibitorios por parte de las autoridades judiciales. En vigencia del Decreto 01 de 1984 se predicaba que existían múltiples acciones contencioso administrativas para controlar la actividad de la Administración, esquema estructurado desde la Ley 167 de 1941, a partir del tipo de actuación que generaba el daño y el tipo de daño que se causaba18. Por otra parte, si bien en el Código Contencioso Administrativo se aludía a “medios de control”19, lo cierto es que regulaba una diversidad de acciones20 atendiendo a las diferentes causas de los daños, circunstancia que implicaba la

imposibilidad de acumularlas, por cuanto dicha figura procesal únicamente resultaba procedente respecto de las pretensiones. Lo anterior, tal como lo evidenció la Comisión para la Reforma del Código Contencioso Administrativo, no era procesalmente acertado, en cuanto desconocía que el derecho de acción es uno solo; además, generaba, entre otras consecuencias, que la jurisdicción no resolviera de fondo las controversias que se presentaban cuando el demandante no ejercía la acción adecuada para atacar un acto administrativo, hecho administrativo, operación administrativa u omisión administrativa, en cuanto se aducía que se configuraba una inepta demanda por indebida escogencia de la acción, situación que llevaba a pronunciamientos inhibitorios. En tal medida, para la mencionada Comisión resultaba imperioso que la nueva codificación se refiriera a pretensiones, para simplificar las acciones y los recursos de control judicial de la actividad administrativa, así como garantizar el derecho fundamental de acceso a la justicia. En efecto, en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se acogió la referida propuesta y sobre el particular, en la exposición de motivos del correspondiente proyecto de ley, se indicó: “(…) 4. Unificación de procesos y redefinición de los medios de control judicial 18 La propuesta de la Comisión de Reforma sobre las acciones contencioso-administrativas. Enrique José Arboleda Perdomo, en Memorias Misión de Cooperación Técnica en Colombia del Consejo de Estado Francés, seminario franco-colombiano sobre la Reforma a la jurisdicción contencioso Administrativa, 2008, páginas 117 y ss.

19 Título XI del Decreto 01 de 1984: “MEDIOS DE CONTROL”. 20 Tal como se establecía en los artículos 84 y siguientes del Decreto 01 de 1984: acción de nulidad, acción de nulidad y restablecimiento del derecho, acción de reparación directa, etc. “El proyecto propone cambiar el actual sistema que parte de la existencia de una pluralidad de acciones, por considerar que el derecho a accionar es uno y único, como una de las manifestaciones del Derecho Fundamental de Acceso a la Justicia, de manera que su unificación en un solo esquema procesal evita que se haga nugatorio el acceso a la justicia por equivocaciones, por parte de los usuarios, en la selección del medio de control adecuado para acceder a la Jurisdicción. “Con este propósito, el Título III de la Parte Segunda integra, además de los medios de control que actualmente se definen en el Código como acciones de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa, controversias contractuales y nulidad electoral, otro tipo de pretensiones como la nulidad por inconstitucionalidad prevista en el artículo 237 numeral 2 de la Constitución Política; el control inmediato de legalidad conforme al artículo 20 de la Ley 137 de 1994; la repetición de acuerdo con el artículo 2 de la Ley 678 de 2001; la pérdida de investidura prevista en la Ley 144 de 1994; la protección de intereses y derechos colectivos y la reparación del daño causado a un grupo previstas en la Ley 472 de 1998; y el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos prevista en la

Ley 393 de 1996 (…)”21. Así, en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al regular los diferentes medios de control judicial de la actividad de la Administración, en lugar de varias acciones se optó por consagrar una multiplicidad de pretensiones y la posibilidad de acumularlas, siempre que sean conexas y cumplan con los requisitos establecidos para tal fin. La concepción procesal acogida en la Ley 1437 de 2011 no solamente precisó los conceptos de acción y de pretensión, sino que descartó la configuración de la “indebida escogencia de la acción” como una de las circunstancias que daban lugar a la inepta demanda y, por ende, a un fallo inhibitorio. En conclusión, al operador judicial le está vedado pronunciarse respecto de los argumentos formulados bajo la figura de la excepción denominada “indebida escogencia de la acción” y, por otra parte, le asiste el deber de interpretar la demanda y reformular las pretensiones al medio de control procedente con base en la voluntad del demandante y el fin perseguido con el escrito inicial.

5. Caso concreto 5.1. Hechos probados 21 Exposición de motivos Proyecto de Ley 198 de 2009 Senado por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Gaceta del Congreso 1173 del 17 de noviembre de 2009.

En el presente asunto, la Sala, previa valoración de los documentos allegados con la demanda y su contestación, encuentra probados los siguientes hechos: 5.1.1. A través de acto administrativo C4-1954-2006, le fue otorgada a la Acción Fiduciaria S.A., “Fideicomiso Lote Mantua”, licencia de construcción de obra nueva

en el predio ubicado en la Carrea 30 No. 10 C-160 del municipio de Medellín22. 5.1.2. El 25 de febrero de 2014, el Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Desastres –DAGRDrealizó un informe técnico sobre el edificio “Mantua”, en el cual concluyó que era necesario tomar medidas de seguridad y reforzamiento estructural para mitigar los riesgos que presentaba el proyecto23. 5.1.3. En informe de visita del 18 de marzo de 2014, el DAGRD recomendó a la sociedad Con