CE-SECCION TERCERA-05001-23-33-000-2016-02264-01(60726)-2018

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN - Noción. Definición. Concepto / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Excepciones / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARÁCION DIRECTA - En casos de delitos de lesa humanidad La caducidad es un fenómeno temporal y perentorio, cuyo objetivo es principalmente garantizar los principios de seguridad jurídica y de acceso a la administración de justicia y, en ese sentido, busca evitar que situaciones frente a las cuales existe controversia permanezcan en el tiempo sin que sean definidas por un juez con competencia para ello, es decir, la falta de diligencia en el ejercicio oportuno del derecho de acción genera para su titular la pérdida de la oportunidad de reclamar, por las vías judiciales, los derechos que se consideren vulnerados. (…) en los casos en los que se adviertan posibles delitos de lesa humanidad la jurisprudencia de esta Corporación ha fijado algunas excepciones al fenómeno de la caducidad , para lo cual ha sostenido que la aplicación de dicho fenómeno procesal debe ser analizada conjuntamente con los parámetros establecidos en el bloque de constitucionalidad y los principios constitucionales, en la medida en que el juez de lo contencioso administrativo no es un mero ejecutor formal de las normas legales sino que, por razón del rol que desempeña en un Estado Social de Derecho, está llamado a garantizar la correcta y constitucional interpretación y aplicación de las normas legales, ello con fundamento en la fuerza vinculante de los tratados de derechos humanos y su doctrina , elementos pertenecientes al jus cogens o derecho internacional de los derechos humanos. (…) en los eventos en los que se encuentren configurados los elementos del acto de lesa

humanidad habrá lugar a hacer una excepción en la aplicación del fenómeno de la caducidad de la acción de reparación directa, sin que dicha decisión pueda ser tenida como prejuzgamiento. En ese sentido, se tiene que, cuando se decida sobre la admisión de una demanda o en el desarrollo de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, debe el juez valorar prudentemente si encuentra elementos preliminares que le permitan aseverar, prima facie, la configuración de este tipo de conductas, caso en el cual hará prevalecer el derecho de acción y ordenará la continuación de la actuación judicial NOTA DE RELATORÍA: Sobre el efecto de los actos constitutivos de delitos de lesa humanidad en la caducidad de la acción de reparación directa, consultar sentencia de la Sección Tercera, exp. 35413 del 3 de diciembre de 2014

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 180

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO - Muerte de miembro de la unión patriótica / PERSECUSION Y DESAPARICIÓN DE MIEMBROS DE LA UNION PATRIOTICAGrave violación a derechos humanos / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN - Aplicación de excepción [L]a eventual configuración del delito de lesa humanidad radica en la ejecución de asesinatos sistemáticos y selectivos contra diversos miembros de la Unión Patriótica, sobre los cuales la Corte Constitucional ha señalado que las cifras de muertes y desapariciones de militantes o simpatizantes de esa organización, durante los años 1985 a 1992, constituyen prueba de la presunta persecución política adelantada por

varios años en contra de sus miembros. En estas circunstancias, se considera que se está ante una presunta grave violación a los derechos humanos que puede encajar en un delito de lesa humanidad, cuyo juzgamiento en materia de reparación no está sometido a la regla general de la caducidad, pues existe una norma del ius cogens según la cual el paso del tiempo no impide el acceso a la administración de justicia para solicitar la reparación integral de los daños generados por tales actos. (…) el daño producido a la parte actora consiste en la posible falla en el servicio de seguridad que tuvo como consecuencia el homicidio de un familiar de los demandantes y el desplazamiento forzado al que, en consecuencia, éstos se vieron avocados, con ocasión de las actuaciones desplegadas por las denominadas Autodefensas Unidas de Colombia –AUC– contra los miembros de la UP, situación que, conforme a lo expuesto atrás, encuadra como un asunto de grave violación de derechos humanos, puesto que reúne los elementos que caracterizan a los actos de lesa humanidad, esto es: i) fueron dirigidos contra la población civil y ii) fueron ejecutados de forma generalizada. En consecuencia, resulta necesario, ante la posible configuración de un acto de lesa humanidad, no aplicar (al menos no por ahora) las reglas atinentes al fenómeno de la caducidad en el presente caso, de modo que se impone continuar con el trámite procesal respectivo, en la medida en que, al parecer, se está ante la ocurrencia de un hecho constitutivo de una figura especial protegida por los organismos internacionales y la jurisprudencia nacional

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 05001-23-33-000-2016-02264-01(60726)

Actor: CRISTIAN DANILO BALSEIRO RUIZ Y OTROS

Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – EJÉRCITO NACIONAL Y

OTROS.

Referencia: REPARACIÓN DIRECTA.

Decide el Despacho el recurso de apelación interpuesto por las demandadas contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en audiencia inicial del 30 de noviembre de 2017, mediante el cual se declaró no probada la caducidad de la acción.

I. ANTECEDENTES:

1. La demanda.

El 7 de octubre de 2016, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa, los señores Cristian Danilo Balseiro Ruiz, Marta Cecilia Ruiz Acosta y Luz Mery Balseiro Ruiz interpusieron demanda contra la Nación – Presidencia de la República, Ministerio del Interior, Ministerio de Defensa – Ejército Nacional y Policía Nacional, con el fin de que se le declare patrimonialmente responsable por los daños y perjuicios causados con ocasión de “la muerte del señor José Dolores Guerra y el desplazamiento forzado subsiguiente que les ha tocado soportar a los demandantes”1.

2. Providencia impugnada.

Mediante auto del 30 de noviembre de 2017, producido en la audiencia inicial,

el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró no probada la caducidad de la acción. Para llegar a tal conclusión, indicó que, “(…) existen dudas respecto de si el supuesto hecho generador del daño sería objeto de definirlo como una factible conducta de lesa humanidad. Y este Despacho, (…) ha considerado, tal como lo ha manifestado la mayoría del Consejo de Estado, que no debe aplicarse el fenómeno de la caducidad de las acciones tratándose de hechos que podrían calificarse como de lesa humanidad ”2 (se transcribe literal).

3. Recurso de apelación.

El Ejército Nacional formuló recurso de apelación3, en el que señaló que los demandantes tuvieron conocimiento de la muerte del señor José Dolores Guerra el mismo día de su ocurrencia, es decir, el 29 de junio de 1996, año en que se dio también el desplazamiento forzado de los accionantes, por lo que, al momento de presentar la demanda, la acción se encontraba caducada. La apoderada del Ejército hizo referencia a las providencias del Consejo de Estado, donde se diferencian la imprescriptibilidad de los delitos y la caducidad de las acciones, para concluir que en los casos de desplazamiento forzado sí opera la caducidad de la acción. 1 Fls. 1-61 C. 1. 2 ? Fls. 1054-1057 C. Ppal. 3 Fls. 1057 y CD fl 1072 C. Ppal. Los apoderados de la Presidencia de la República, la Policía Nacional y el Ministerio del Interior manifestaron adherirse al recurso presentado por el Ejército Nacional.

CONSIDERACIONES:

1. Competencia para decidir la apelación.

El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra el auto del 30 de noviembre de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, comoquiera que la providencia objeto de impugnación es apelable en los términos del numeral 6 del artículo 180 del C.P.A.C.A.4 y el proceso dentro del cual fue emitida ostenta vocación de doble instancia, de conformidad con el artículo 152 ibídem5.

2. Caducidad de la acción de reparación directa: excepciones. 4 ARTÍCULO 180. AUDIENCIA INICIAL. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: “6. Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. “(…) “El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso”. 5 Artículo 152 del C.P.A.C.A.: Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes

asuntos: “(…) “6. De los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes”.

En la demanda se pretende que se declare patrimonialmente responsable a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional por los perjuicios irrogados a los demandantes, con ocasión del desplazamiento forzado que sufrieron los demandantes, los cuales se cuantificaron en una suma superior a 900 SMLMV, por cada uno, conforme se indicó en la demanda (fls. 35 a 43 C.1). Dicha monto supera los 500 salarios mínimos exigidos por el numeral 6 del artículo 152 del C.P.A.C.A., motivo por el cual el presente proceso ostenta vocación de doble instancia. La caducidad es un fenómeno temporal y perentorio, cuyo objetivo es principalmente garantizar los principios de seguridad jurídica y de acceso a la administración de justicia y, en ese sentido, busca evitar que situaciones frente a las cuales existe controversia permanezcan en el tiempo sin que sean definidas por un juez con competencia para ello, es decir, la falta de diligencia en el ejercicio oportuno del derecho de acción genera para su titular la pérdida de la oportunidad de reclamar, por las vías judiciales, los derechos que se consideren vulnerados. Así, es la propia ley la que asigna una carga a las personas para que, ante la materialización de un determinado hecho, actúen con prontitud en cuanto a la reclamación efectiva y oportuna de los derechos consagrados en las disposiciones jurídicas; así, la caducidad no puede ser objeto de desconocimiento, modificación o alteración por las partes, dada su naturaleza de orden público, derivada del artículo 228 constitucional. No obstante lo anterior, en los casos en los que se adviertan posibles delitos de lesa humanidad6 la jurisprudencia de esta Corporación ha fijado algunas

excepciones al fenómeno de la caducidad7, para lo cual ha sostenido que la aplicación de dicho fenómeno procesal debe ser analizada conjuntamente con los parámetros establecidos en el bloque de constitucionalidad y los principios constitucionales, en la medida en que el juez de lo contencioso administrativo no es un mero ejecutor formal de las normas legales sino que, por razón del rol que desempeña en un Estado Social de Derecho, está llamado a garantizar la correcta y constitucional interpretación y aplicación de las normas legales, ello con fundamento en la fuerza vinculante de los tratados de 6 Vale la pena aclarar que el desplazamiento forzado es considerado grave violación a derechos humanos y de igual forma identificado como crimen de lesa humanidad. Lo anterior bajo el entendido que el concepto de violación a derechos humanos es visto en el sentido amplio como género, mientras que el crimen de lesa humanidad encuadra como especie de los primeros. 7 Esta Corporación se ha pronunciado sobre los actos constitutivos de lesa humanidad, sus elementos y las consecuencias que generan en el fenómeno de la caducidad de la acción de reparación directa; al respecto, ver auto del 17 de septiembre de 2013 (exp. 45092) y sentencia del 3 de diciembre de 2014 (exp. 35413). derechos humanos y su doctrina8, elementos pertenecientes al jus cogens o derecho internacional de los derechos humanos9. La anterior conclusión encuentra armonía con la ratio decidendi de la sentencia SU – 254 de 2013, en la cual la Corte Constitucional hizo referencia a

“… los (i) instrumentos internacionales, (ii) tribunales internacionales; (ii) el sistema interamericano y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, (iii) los informes de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, y (iv) el contexto europeo, en el reconocimiento y protección de los derechos de las víctimas a la justicia, a la verdad, a la reparación y a la no repetición”. En esa sentencia, la Corte sostuvo: “(…) los derechos de las víctimas de delitos, especialmente de graves violaciones a los derechos humanos como el desplazamiento forzado, se encuentran reconocidos por el derecho internacional, lo cual tiene una evidente relevancia constitucional (i) de conformidad con el artículo 93 superior, por tratarse de tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen derechos humanos, prohíben su limitación en los estados de excepción y prevalecen en el orden interno, (ii) por cuanto los derechos constitucionales deben ser interpretados de conformidad con los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia, y (iii) esta Corporación ha reconocido el carácter prevalente de las normas de Derecho Internacional Humanitario y del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, y los derechos fundamentales de la población desplazada”. 8 De conformidad con la Constitución Política de 1991 (artículo 93), los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción prevalecen en el orden interno, al tiempo que los derechos y deberes consagrados en la Constitución se interpretan de conformidad con

los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia. Según la Corte Interamericana de Derechos Humanos, “El Poder Judicial debe ejercer una especie de ‘control de convencionalidad’ entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana” (sentencia del 26 de septiembre de 2006, que resolvió el caso Almonacid Arellano y otros vs Chile). 9 La Corte Interamericana de Derechos Humanos “considera que la imprescriptibilidad de los crímenes de lesa humanidad surge como categoría de norma de Derecho Internacional General (ius cogens), que no nace con tal Convención (Americana de Derechos Humanos) sino que está reconocida en ella” (ibídem). Ahora, siguiendo el derrotero jurisprudencial del Consejo de Estado, el carácter de lesa humanidad10 de un acto, en lo que concierne a la responsabilidad extracontractual del Estado, se deduce de la identificación de dos elementos: i) que se ejecute en contra de la población civil y ii) que se lleve a cabo en el marco de un ataque generalizado o sistemático11. Dado que la Constitución de 1991 no brinda un concepto de población civil, se requiere acudir al bloque de constitucionalidad, en este caso, a lo dispuesto en el artículo 50 del protocolo I adicional a los Convenios de Ginebra12 que, atendiendo a una descripción por negación, considera como población civil a aquellas personas que no se encuadren en las categorías de miembros de

fuerzas armadas o prisioneros de guerra13; de otro lado, por generalizado se entiende un ataque que causa gran cantidad de víctimas o que se dirige contra múltiples personas y, por sistemático, la existencia de una planificación previa de las conductas ejecutadas14, de conformidad con lo establecido por la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas15. 10 “(…) aquellos actos ominosos que niegan la existencia y vigencia imperativa de los Derechos Humanos en la sociedad al atentar contra la dignidad humana por medio de acciones que llevan a la degradación de la condición de las personas, generando así no sólo una afectación a quienes físicamente han padecido tales actos sino que agrediendo (sic) a la conciencia de toda la humanidad” (auto del 17 de septiembre de 2013, proferido por la Sección Tercera de esta Corporación dentro del proceso 45092). 11 Ibídem. 12 “1. Es persona civil cualquiera que no pertenezca a una de las categorías de personas a que se refieren el artículo 4, A. 1), 2), 3), y 6), del III Convenio, y el artículo 43 del presente Protocolo. En caso de duda acerca de la condición de una persona, se la considerará como civil”. 13 Dicha categoría debe ser complementada, además, con las consideraciones que hizo el Tribunal Penal Internacional para la antigua Yugoslavia, según el cual la población civil no solo enmarca un supuesto individual sino uno colectivo, en la medida en que “el acento no es puesto en la víctima individual, sino, ante todo, en la colectiva. La victimización del individuo no

deriva de sus características personales, sino de su pertenencia a un determinado grupo de población civil que es tomada como blanco” (sentencia del 7 de mayo de 1997, caso Fiscal vs Dusco Tadic) (http://www.icty.org/x/cases/tadic/tjug/fr/tad-tj970507f.pdf, consultado el 3 de abril de 2017). 14 Tribunal Penal Internacional para la antigua Yugoslavia “648. Por lo tanto, el deseo de excluir los actos aislados o aleatorios de la noción de crímenes contra la humanidad dio lugar a la inclusión de la exigencia de que los actos deben ser dirigidos contra una población civil y una conclusión es que es de carácter general, cuando se refiere al número de víctimas, o es sistemático, cuando indique un sistema o plan metódico” (Ibídem). 15 Anuario de la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas, 1996, V.II, Segunda Parte, Informe de la Comisión a la Asamblea General sobre la labor realizada en su cuadragésimo octavo período de sesiones, pág. 51. La caducidad no puede enervar la acción judicial cuando se trate de violaciones a derechos humanos, toda vez que el carácter de imprescriptible de la investigación, juzgamiento y sanción, así como el imperativo de reparar integralmente a las víctimas prevalecen en esos casos concretos, en cuanto se refiere a la posibilidad de acudir al aparato jurisdiccional para reclamar la indemnización y la adopción de medidas necesarias para el restablecimiento del daño antijurídico y el cumplimiento de las obligaciones internacionales contraídas por el Estado colombiano, en materia de derechos humanos.

En consecuencia, en los eventos en los que se encuentren configurados los elementos del acto de lesa humanidad habrá lugar a hacer una excepción en la aplicación del fenómeno de la caducidad de la acción de reparación directa, sin que dicha decisión pueda ser tenida como prejuzgamiento. En ese sentido, se tiene que, cuando se decida sobre la admisión de una demanda o en el desarrollo de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, debe el juez valorar prudentemente si encuentra elementos preliminares que le permitan aseverar, prima facie, la configuración de este tipo de conductas, caso en el cual hará prevalecer el derecho de acción y ordenará la continuación de la actuación judicial, pues en torno a la existencia o no de certeza objetiva sobre los elementos fácticos y jurídicos de la litis se debe decidir en la sentencia.

3. Caso concreto.

En el sub examine, el extremo activo de esta litis pretende que se declare la responsabilidad de la Nación – Presidencia de la República, Ministerio del Interior, Ministerio de Defensa – Ejército Nacional y Policía Nacional, por la muerte del señor José Dolores Guerra, en hechos ocurridos el 29 de junio de 1996 en Chigorodó, Antioquia, y el consiguiente desplazamiento forzado del que fueron objeto los demandantes. En documento obrante a folios 174 a 218 del cuaderno 1 se encuentra una certificación de la Dirección Nacional de Análisis y Contextos de la Fiscalía 33 Especializada de Bogotá, donde consta que “las conductas tendientes a la

victimización a nivel nacional de miembros y simpatizantes de la organización política Unión Patriótica (UP), partiendo de los 34 casos ilustrativos priorizados, de acuerdo con la Directiva No. 001 de 2012 proferida por el señor Fiscal General de la Nación”, son catalogadas como delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra, en la categoría de crímenes de sistema. Allí mismo se señala como víctimas a varias personas, entre quienes se enlista al señor José Dolores Guerra. En la demanda se indicó que asesinato del señor Guerra ocurrió en el marco de persecución y exterminio que se ejecutó en contra de la Unión Patriótica del cual es supuestamente responsable el Estado tanto por su acción como por su omisión. Los argumentos de la demanda están encaminados a sostener un daño derivado de un presunto patrón sistemático de asesinatos dirigidos de manera específica contra miembros de la Unión Patriótica, práctica de persecución política que implicaría una grave violación a los derechos humanos, en tanto podría encajar en el crimen de lesa humanidad denominado “persecución de un grupo o colectividad” por motivos políticos -artículo 7.1, literal h del Estatuto de Roma-, cuyo juzgamiento es imprescriptible conforme a los lineamientos internacionales de ius cogens. De ese modo, cabe precisar que la eventual configuración del delito de lesa humanidad radica en la ejecución de asesinatos sistemáticos y selectivos contra diversos miembros de la Unión Patriótica, sobre los cuales la Corte Constitucional16 ha señalado que las cifras de muertes y desapariciones de militantes o simpatizantes de esa organización, durante los años 1985 a 1992,

constituyen prueba de la presunta persecución política adelantada por varios años en contra de sus miembros. En estas circunstancias, se considera que se está ante una presunta grave violación a los derechos humanos que puede encajar en un delito de lesa humanidad, cuyo juzgamiento en materia de reparación no está sometido a la regla general de la caducidad, pues existe una norma del ius cogens según 16 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, sentencia T-439 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. la cual el paso del tiempo no impide el acceso a la administración de justicia para solicitar la reparación integral de los daños generados por tales actos17. Por otro lado, la calidad de desplazados de los accionantes al parecer encuentra soporte en la certificación expedida por el INCODER, visible a folio 221 del cuaderno 1 (si lo tiene o no, se debe decidir en la sentencia). De lo anterior es posible concluir que el daño producido a la parte actora consiste en la posible falla en el servicio de seguridad que tuvo como consecuencia el homicidio de un familiar de los demandantes y el desplazamiento forzado al que, en consecuencia, éstos se vieron avocados, con ocasión de las actuaciones desplegadas por las denominadas Autodefensas Unidas de Colombia –AUC– contra los miembros de la UP, situación que, conforme a lo expuesto atrás, encuadra como un asunto de grave violación de derechos humanos, puesto que reúne los elementos que caracterizan a los actos de lesa humanidad, esto es: i) fueron dirigidos contra la población civil y ii) fueron ejecutados de forma generalizada.

En consecuencia, resulta necesario, ante la posible configuración de un acto de lesa humanidad, no aplicar (al menos no por ahora) las reglas atinentes al fenómeno de la caducidad en el presente caso, de modo que se impone continuar con el trámite procesal respectivo, en la medida en que, al parecer, se está ante la ocurrencia de un hecho constitutivo de una figura especial protegida por los organismos internacionales y la jurisprudencia nacional, que indica que hay que dar un tratamiento diferenciado a los casos en que se produzcan graves violaciones a derechos humanos. En mérito de lo expuesto, se R E S U E L V E 17 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección, sentencia del 17 de septiembre de 2013, exp. n.° 45092, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

PRIMERO: CONFÍRMASE el auto del 30 de noviembre de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en cuanto declaró no probada la caducidad de la acción.

SEGUNDO: En firme esta providencia DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

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