CE-SECCION TERCERA-05001-23-33-000-2016-02784-01(58957)-2018

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Auto que no avoca conocimiento y ordena devolver expediente a la Subsección de origen para que resuelva recurso de apelación / UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIAImprocedente frente al caso en estudio por existir otro proceso con el mismo propósito / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR DAÑOS CAUSADOS POR DELITOS DE LESA HUMANIDAD - Objeto de unificación jurisprudencial en otro proceso / COEXISTENCIA DE PETICIONES DE UNIFICACIÓN - Solo debe proferirse una decisión judicial que fije el precedente para los demás casos similares La Sala no avocará el conocimiento del sub lite, con fines de unificación de jurisprudencia, toda vez que ante la Sección se encuentra en trámite otro proceso con el mismo propósito, por manera que será con fundamento en este que se unifique la jurisprudencia, frente a la caducidad en los eventos en los que se reclame la reparación de los perjuicios causados por una conducta constitutiva de un delito de lesa humanidad. Una vez revisado el sistema de gestión de la Rama Judicial Justicia Siglo XXI, se tiene que la Sección Tercera, mediante providencia del 17 de mayo de 2018, decidió avocar el conocimiento en segunda instancia del proceso de reparación directa con radicado 85001 33 33 002 2014 00 144 00, el cual fue remitido por el Tribunal Administrativo de Casanare, a través de auto del 19 de diciembre de 2017. Como fundamento de la decisión, esta Sección advirtió que, en efecto, entre las Subsecciones no existe un criterio uniforme en torno a la

aplicación de la caducidad en estos temas, lo cual daba cuenta de una situación que ameritaba la expedición de una sentencia de unificación. Si bien la Ley 1437 de 2011 no contempla ninguna regulación frente a la coexistencia de peticiones de unificación de jurisprudencia sobre un mismo punto, ello no implica que se deban dictar tantas sentencias de unificación como peticiones se alleguen, porque eso desconocería la finalidad de este tipo de fallos, esto es, que a través de una decisión judicial se fije un precedente aplicable a casos similares (…) Así las cosas, como ya se indicó, esta Sección no avocará el conocimiento del presente asunto, por ya haberse seleccionado otro proceso con la misma finalidad, lo que torna innecesario asumir la competencia frente a otros procesos en los que se discuta el mismo tema y, en los sucesivo, tales peticiones serán resueltas por los respectivos ponentes, en aras de contribuir con la celeridad y economía procesal.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011

UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA A TRAVÉS DE AUTOS - Por parte de las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado De conformidad con lo señalado en los numerales 5 y 6 del artículo 37 de la Ley 270 de 1996 y en el artículo 241 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con las consideraciones precedentes, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado está facultada para unificar la jurisprudencia de la Corporación, entre otros, en los asuntos que le sean remitidos por las Secciones. En virtud de lo previsto por la Sala Plena del Consejo de Estado en los artículos 14A y 14B del

Reglamento de la Corporación -Acuerdo 58 de 1999-, a la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo le corresponde unificar, adoptar o modificar la jurisprudencia en relación con los asuntos que les sean remitidos por las distintas Subsecciones. (…) Lo anterior, ante la evidencia de que la preexistencia de un asunto seleccionado con fines de unificación o el hecho de que ya se hubiese sentado jurisprudencia al respecto, resulta suficiente para denegar las peticiones presentadas con el mismo propósito.

FUENTE FORMAL: LEY 270 DE 1996 - ARTÍCULO 37 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 241

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá D.C., doce (12) de julio de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 05001-23-33-000-2016-02784-01(58957)

Actor: MARÍA MERY TABORDA GALVIS Y OTROS

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA Y EJÉRCITO NACIONAL Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA (AUTO) La Sala se pronuncia respecto de la petición formulada por la parte demandante con el fin de que esta Sección avoque el conocimiento del asunto de la referencia.

I. A N T E C E D E N T E S

1. El 15 de diciembre de 20161 , los señores Antonio José Borja Arango, Rosa Nelly Taborda Galvis, Flor de María Galviz Franco2, Yamile Borja Taborda, Wilson

de Jesús Borja Taborda, María Mery Taborda Galvis, Jorge Eleázar Taborda Galvis, José Elisith Taborda Galvis, Leonardo Borja Arango y Eugenio Borja Borja, así como los menores María Catalina Borja Echavarría, Yeslin Vanesa Borja Goez3, Kelly Joana Borja Jiménez y Santiago Borja Jiménez4, por medio de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de reparación directa, presentaron demanda en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, con el fin de que se les indemnizaran los perjuicios ocasionados con la 1 Folio 133, cuaderno 1. 2 El segundo apellido de la demandante corresponde a “Galviz”, de conformidad con la constancia dejada en la diligencia de presentación personal (folio 52, cuaderno 1). 3 El segundo apellido de esta demandante es “Goez”, según lo consignado en la copia del registro civil de nacimiento obrante a folio 70 del cuaderno 1. 4 Los 4 menores comparecieron al proceso representados por el señor Wilson de Jesús Borja Taborda, de conformidad con el poder obrante a folio 54 del cuaderno 1, en concordancia con la copia de los registros civiles de nacimiento visibles de folios 69 a 72 del mismo cuaderno. muerte del menor Edinson Antonio Borja Taborda y el posterior desplazamiento de todo el grupo familiar. Para lo pertinente, se afirmó que el 4 de abril de 1991, el Ejército Nacional se desplazó hasta la vereda “La Amapolita” del municipio de Chigorodó y empezó a “disparar contra todo lo que se moviera”5, lo cual causó la muerte del menor de 11

años Edinson Antonio Borja Taborda, mientras dormía. El mismo día de los hechos, en el hospital María Auxiliadora de Chigorodó se practicó la necropsia al cadáver de la víctima, diligencia en la que la señora Rosa Nelly Taborda Galvis, en su condición de madre, le manifestó su inconformidad con lo sucedido a algunos miembros del Ejército Nacional que se encontraban en el centro médico, uno de los cuales “la amenazó y le advirtió que esa manera de proceder (…) iba a continuar y que por tanto se atuviera a las consecuencias, lo que generó en la familia pánico y luego (…) se desplazaron para el corregimiento de Bajirá (…) sin denunciar (…) por el temor (…) ante las amenazas del uniformado (…)”6.

2. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto del 7 de febrero de 2017, notificado el 10 de febrero siguiente, rechazó la demanda de la referencia por considerar ocurrida la caducidad, toda vez que esta no se presentó dentro de los 2 años siguientes a la muerte del menor7.

3. La parte demandante, mediante escrito del 15 de febrero de 2017, apeló la decisión del a quo, para lo cual explicó que en el presente asunto no resultaba exigible un término para demandar, por tratarse de la indemnización de los perjuicios derivados de una conducta constitutiva de un delito de lesa humanidad.

4. A través de providencia del 20 de febrero de 20178, el Tribunal concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora. El 22 de marzo de 2017, el expediente fue recibido por la Secretaría de esta Sección9, la cual, previo reparto,

lo ingresó al despacho de la ponente10. 5 Folio 8, cuaderno 1. 6 Íb. 7 Folio 139, cuaderno 1. 8 Folio 172, cuaderno 2. 9 Folio 174, cuaderno 2. 10 Lo que ocurrió el 4 de abril de 2017 (folio 176, cuaderno 2).

5. Por escrito del 12 de marzo de 201811, la parte demandante formuló una solicitud tendiente a que la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado avocara el conocimiento del presente asunto y unificara su jurisprudencia al respecto, para lo cual se señaló que existía una diversidad de criterios aplicados entre las Subsecciones sobre la caducidad en los casos que se demanda con fundamento en una conducta constitutiva de un delito de lesa humanidad.

II. CONSIDERACIONES

1. La facultad de unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado El artículo 270 de la Ley 1437 de 2011 precisa que “para los efectos de este Código” corresponden a providencias de unificación: i) los fallos proferidos por el Consejo de Estado por importancia jurídica, trascendencia económica o social, por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; ii) las sentencias mediante las cuales se deciden los recursos extraordinarios y iii) los proveídos que se dictan en virtud del mecanismo de revisión eventual de las acciones populares y de grupo, es decir, “las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso”12.

A su vez, en relación con la primera categoría de providencias de unificación, el

artículo 271 ejusdem13 precisa que son las dictadas por el Consejo de Estado, a través de sus distintas Secciones, “[p]or razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia”, de oficio, por solicitud de parte, a petición del Ministerio Público o por remisión de las respectivas Subsecciones. La norma citada se refiere a las sentencias de unificación dictadas en los procesos ordinarios y no hace alusión a los autos proferidos con la misma finalidad, lo que 11 Folios 1-83, cuaderno 1. 12 Al respecto, el artículo 273 de la Ley 1437 de 2011 prevé: “La revisión eventual procederá, a petición de parte o del Ministerio Público, contra las sentencias o providencias que determinen la finalización o archivo de los procesos promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de daños causados a un grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos, que no sean susceptibles del recurso de apelación ante el Consejo de Estado (…)” (se destaca). 13 “Artículo 271. Decisiones por importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia. Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo, de oficio o a solicitud de parte, o por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales, o a petición del Ministerio Público (…)” (se destaca).

no es óbice para concluir que la Corporación también puede dictar este tipo de providencias, dado que su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo le permite proceder en tales términos, sin que para el efecto pueda tenerse como limitante las definiciones consagradas en los artículos 270 y 271 de la Ley 1437 de 2011, como se explicará. En efecto, la facultad de unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado tiene como fundamento la condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo que la Constitución Política le otorga, tal como lo ha considerado la Sala de Consulta y Servicio Civil, la cual ha sostenido: “Es importante resaltar entonces que la función de unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado no nace con la Ley 1437 de 2011 ni depende exclusivamente de ella, pues como ha quedado señalado aquélla es inherente a la condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo que le reconoce a la Corporación el artículo 237-1 de la Constitución Política (…). “En lo que respecta a esta consulta, (…) en el concepto de sentencias de unificación jurisprudencial quedaron incluidas no sólo las que se empezaron a expedir con posterioridad a la ley, sino también las que antes de la misma fueron proferidas con esa finalidad (….), en el sentido de que la labor de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado no nace con la ley 1437 de 2001, en la medida en que es connatural a la condición de Tribunal Supremo que le otorga el artículo 237 de la Constitución Política” 14. A su vez, respecto de la función de unificación de jurisprudencia de los órganos

jurisdiccionales de cierre, la Corte Constitucional en la sentencia C-816 de 201115 señaló: “La fuerza vinculante de las decisiones de las denominadas altas cortes surge de su definición constitucional como órganos jurisdiccionales de cierre, condición que les impone el deber de unificación jurisprudencial en sus respectivas jurisdicciones. El mandato de unificación jurisprudencial, únicamente dirigido a las cortes jurisdiccionales de cierre, se erige en una orden específica del Constituyente para brindar cierta uniformidad a la interpretación y aplicación judicial del derecho en desarrollo del deber de igualdad de trato debido a las personas, mediante la fuerza vinculante de sus decisiones judiciales superiores”. En los mismos términos, la Corte se pronunció en la sentencia C-176 de 200916, en la que precisó: 14 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicado: 2177, concepto del 10 de diciembre de 2013, M.P. William Zambrano Cetina. 15 M.P. Mauricio González Cuervo. 16 M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez. “Ante la multiplicidad de operadores y de jueces que pueden llegar a un entendimiento distinto de las normas jurídicas, tanto por su ambigüedad y vaguedad, como por los problemas derivados de la necesidad de lograr su armonización en un caso concreto, es imperioso que los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones cumplan una función de unificación jurisprudencial, la cual se encuentra prevista en los artículos 86, 235, 237 y 241 del Texto Superior, para brindar a la sociedad un ‘cierto nivel de certeza

respecto de los comportamientos aceptados dentro de la comunidad’ y garantizar que las decisiones que se adopten por la administración de justicia, y general por todas las autoridades públicas, ‘se funden en una interpretación uniforme y consistente del ordenamiento jurídico’. “En este orden de ideas, la función de unificación jurisprudencial la cumplen en sus diferentes especialidades y en su condición de órganos de cierre, según el Texto Superior, (i) la Corte Constitucional en materia de derechos fundamentales y de examen de validez constitucional de las reformas a la Carta como de las normas con fuerza de ley (CP arts. 86 y 241); (ii) el Consejo de Estado en relación con su rol de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativos (CP arts. 236 y 237); y (iii) la Corte Suprema de Justicia en su calidad de tribunal de casación y máxima autoridad de la jurisdicción ordinaria (CP art. 235). “(…). “Desde sus primeros pronunciamientos, este Tribunal ha admitido la importancia de esta función, como una vía para garantizar la unidad en el ordenamiento jurídico y preservar el derecho a la igualdad. En efecto, si bien la función judicial parte de la base la autonomía de los jueces, también se exige una predictibilidad razonable en sus fallos, particularmente con miras a realizar el mandato de igualdad de trato y los principios de buena fe y confianza legítima” (se destaca). Así las cosas, la competencia del Consejo de Estado para unificar su jurisprudencia no se deriva de la ley, sino, se reitera, de la Constitución Política, por manera que el hecho de que la norma superior no la hubiese limitado a la

adopción de decisiones mediante sentencias resulta suficiente para concluir que la Corporación también puede dictar autos de unificación, con el fin de lograr la unidad del ordenamiento jurídico y evitar la inestabilidad e inseguridad jurídica. Además, repárese que el legislador, al regular la revisión eventual en las acciones populares y de grupo, precisó que son decisiones de unificación las que adopta la Corporación tanto en las sentencias como en los autos que versan sobre la finalización o archivo del proceso. El constituyente no restringió los asuntos en los que el Consejo de Estado actúa como órgano de cierre de la jurisdicción, por manera que, tratándose de autos, no existe fundamento para restringirla a solo los proferidos en relación con dichas acciones constitucionales. Los artículos 270 y 271 de la Ley 1437 de 2011 se deben interpretar en el sentido de asumir que los mismos no limitan las providencias a través de las cuales el Consejo de Estado puede unificar su jurisprudencia, sino que establecen las decisiones de unificación susceptibles de los siguientes mecanismos: i) solicitudes y trámite de extensión de jurisprudencia –artículos 102 y 269–; ii) “recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia” –artículo 256– y iii) “revisión eventual en las acciones populares y de grupo” –artículo 272– . En las condiciones analizadas, se concluye que el Consejo de Estado puede unificar su jurisprudencia a través de autos y de sentencias, facultad que, tratándose del primer tipo de providencias, ha ejercido en diversas oportunidades. En efecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, a través de auto del 25 de junio de 2014, proferido dentro del expediente 49.29917,

precisó, “con fines de unificación jurisprudencial”, la fecha de entrada en vigencia del Código General del Proceso para los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción. A su vez, la Sala Plena de la Sección Tercera, mediante auto del 25 de mayo de 2016, expediente 40.07718, unificó su jurisprudencia en relación con las cargas procesales de las personas que se hacen parte en los procesos ordinarios, en calidad de demandantes, en virtud de la reforma a la demanda.

2. Unificación de jurisprudencia a través de autos por parte de las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado De conformidad con lo señalado en los numerales 5 y 6 del artículo 37 de la Ley 270 de 199619 y en el artículo 241 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con las consideraciones precedentes, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo

17 M.P. Enrique Gil Botero. 18 Danilo Rojas Betancourth. 19 “Artículo 37. De la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. “La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo tendrá las siguientes funciones especiales: “(…). “5. Resolver los asuntos que le remitan las Secciones, por su importancia jurídica o trascendencia social, si por estimar fundado el motivo resuelve asumir competencia; “6. Conocer de los procesos que le remitan las Secciones para cambiar o reformar la jurisprudencia de la Corporación (…)”. del Consejo de Estado está facultada para unificar la jurisprudencia de la Corporación, entre otros, en los asuntos que le sean remitidos por las Secciones. En virtud de lo previsto por la Sala Plena del Consejo de Estado20 en los artículos

14A21 y 14B22 del Reglamento de la Corporación -Acuerdo 58 de 199923-, a la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo le corresponde unificar, adoptar o modificar la jurisprudencia en relación con los asuntos que les sean remitidos por las distintas Subsecciones. Así las cosas, la facultad para avocar o no el conocimiento de los distintos asuntos con fines de unificación de jurisprudencia radica, según el caso, en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación y en sus Salas Plenas de Sección, las cuales deben verificar si el punto objeto de discusión amerita o no una providencia de unificación, análisis que, por inoficioso, no debe adelantarse en aquellos eventos en los que ya se ha seleccionado otro expediente con el mismo propósito o en los que ya se ha unificado el criterio, salvo que se pretenda su modificación. Lo anterior, ante la evidencia de que la preexistencia de un asunto seleccionado con fines de unificación o el hecho de que ya se hubiese sentado jurisprudencia al respecto, resulta suficiente para denegar las peticiones presentadas con el mismo propósito.

3. Caso concreto 20 “Artículo 35. Atribuciones de la Sala Plena. La Sala Plena del Consejo de Estado tendrá las

siguientes atribuciones administrativas: “(…). “5. Distribuir, mediante Acuerdo, las funciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo que no deban ser ejercidas en pleno, entre las Secciones que la constituyen, con base en un criterio de especialización y de volumen de trabajo”. 21 “Artículo 14A. División y funcionamiento de la Sección Tercera. Artículo adicionado por el artículo 1 del Acuerdo 140 de 2010. El nuevo texto es el siguiente: La Sección Tercera se dividirá en tres

(3) Subsecciones, que se denominarán A, B y C (…)”. 22 “Artículo 14B. Competencia de cada Subsección. Artículo adicionado por el artículo 1 del Acuerdo 140 de 2010. Cada Subsección decidirá los procesos a su cargo en forma autónoma. Sin embargo, las Subsecciones sesionarán conjuntamente: “(…). “3. Para unificar, adoptar o modificar la jurisprudencia de la Sección, con el fin de evitar decisiones contradictorias sobre el mismo punto de derecho, cuando así lo decida la Sección a petición de cualquiera de sus miembros. “4. Para decidir un asunto, a través de auto o sentencia, cuando así lo decida la Sección por solicitud de cualquiera de sus miembros (se destaca). 23Acuerdo 58 de 1999, dictado por la Sala Plena del Consejo de Estado y modificado por los siguientes Acuerdos: i) 45 del 2000; ii) 35 de 2001; iii) 55 de 2003; iv) 117 de 2010; v) 140 de 2010; vi) 15 de 2011; vii) 148 de 2014; viii) 110 de 2015; ix) 306 de 2015 y x) 269 A de 2017. La Sala no avocará el conocimiento del sub lite, con fines de unificación de jurisprudencia, toda vez que ante la Sección se encuentra en trámite otro proceso con el mismo propósito, por manera que será con fundamento en este que se unifique la jurisprudencia, frente a la caducidad en los eventos en los que se reclame la reparación de los perjuicios causados por una conducta constitutiva de un delito de lesa humanidad.

Una vez revisado el sistema de gestión de la Rama Judicial Justicia Siglo XXI, se tiene que la Sección Tercera, mediante providencia del 17 de mayo de 2018, decidió avocar el conocimiento en segunda instancia del proceso de reparación directa con radicado 85001 33 33 002 2014 00 144 0024, el cual fue remitido por el Tribunal Administrativo de Casanare, a través de auto del 19 de diciembre de 2017. Como fundamento de la decisión, esta Sección advirtió que, en efecto, entre las Subsecciones no existe un criterio uniforme en torno a la aplicación de la caducidad en estos temas, lo cual daba cuenta de una situación que ameritaba la expedición de una sentencia de unificación. Si bien la Ley 1437 de 2011 no contempla ninguna regulación frente a la coexistencia de peticiones de unificación de jurisprudencia sobre un mismo punto, ello no implica que se deban dictar tantas sentencias de unificación como peticiones se alleguen, porque eso desconocería la finalidad de este tipo de fallos, esto es, que a través de una decisión judicial se fije un precedente aplicable a casos similares, tan es así que, a juicio de la Corte Constitucional, las “sentencias de unificación cumplen la función especial y específica de ordenar y clarificar el precedente aplicable”25. De este modo, para unificar la jurisprudencia basta con seleccionar un solo asunto y la decisión que se adopte al respecto será la que sirva de precedente para los demás casos. Así las cosas, como ya se indicó, esta Sección no avocará el conocimiento del presente asunto, por ya haberse seleccionado otro proceso con la misma finalidad,

24 Este proceso se encuentra en trámite ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, Sección Tercera, y se radicó bajo el número interno 61.033. 25 Corte Constitucional, sentencia C-588 del 25 de julio de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo. lo que torna innecesario asumir la competencia frente a otros procesos en los que se discuta el mismo tema y, en los sucesivo, tales peticiones serán resueltas por los respectivos ponentes, en aras de contribuir con la celeridad y economía procesal. Como consecuencia, se RESUELVE: PRIMERO: No AVOCAR el conocimiento del proceso de la referencia.

SEGUNDO: En firme la presente providencia, DEVOLVER el expediente a la Subsección de origen, para que a través de esta se decida el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra del auto del 7 de febrero de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Presidenta de la Sala

STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO MARÍA ADRIANA MARÍN

RAMIRO PAZOS GUERRERO JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA