CE-SECCION TERCERA-05001-23-33-000-2018-00301-01(62070)-2018

APELACIÓN DE AUTO / RECHAZO DE DEMANDA / POR CADUCIDAD – Confirma auto SINTESIS DEL CASO: Se resuelve, vía apelación, el recurso interpuesto contra el auto que declara rechaza la demanda por caducidad del medio de control, como quiera que la demanda se interpuso por fuera de los dos años siguientes a la fecha de perfeccionamiento del contrato estatalCADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL– Noción. Definición. Concepto “Desde este punto de vista, la caducidad se institucionaliza como un concepto temporal, perentorio y preclusívo de orden, estabilidad, interés general y seguridad jurídica para los asociados y la administración desde la perspectiva procesal, generando certidumbre en cuanto a los tiempos de las personas para hacer valer sus derechos ante las autoridades judiciales. En este sentido, las consecuencias del acaecimiento de la condición temporal que es manifiesta en toda caducidad implica la pérdida de oportunidad para reclamar por la vía judicial los derechos que se consideren vulnerados por causa de la actividad de la administración pública.” CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Computo y forma de contabilizarse “De manera concreta, en relación con la caducidad del medio de control de controversias contractuales dispone el artículo 164.2 literal j) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que ‘Cuando se pretenda la nulidad absoluta o relativa del contrato, el término para demandar será de dos (2) años que se empezarán a contar desde el día siguiente al de su perfeccionamiento. En todo caso, podrá demandarse la nulidad absoluta del

contrato mientras este se encuentre vigente’.” FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164.2 SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD - Trámite de conciliación extrajudicial “[L]a Sala considera necesario precisar en materia contencioso administrativa, conforme lo dispuesto en la Ley, la presentación de la demanda no interrumpe ni suspende la caducidad de la acción. No obstante, existe un evento en el cual esto ocurre, esto es, cuando se presenta solicitud de conciliación extrajudicial “ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable.” FUENTE FORMAL: LEY 640 DE 2001 – ARTÍCULO 21 CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Su ocurrencia se configura por interponerse la demanda por fuera del término de dos años “(…) [L]a parte demandante interpuso la solicitud de conciliación extrajudicial el 10 de octubre de 2014, cuando ya había operado el fenómeno de la caducidad (…), esta circunstancia no suspendió el término para la presentación de la acción, motivo por el cual esta situación no tuvo incidencia en el caso concreto.”

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Bogotá D.C., primero (01) de octubre del dosmil dieciocho (2018) Radicación número: 05001-23-33-000-2018-00301-01(62070)

Actor: BEDOUT EDITORES S.A. EN LIQUIDACIÓN

Demandado: UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES ASUNTO: APELACIÓN DE AUTO QUE RECHAZA DEMANDA – Caducidad del medio de control de controversias contractuales.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante1 contra el auto del 18 de junio de 2018, proferido por la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, en el que resolvió rechazar la demanda por haber operado la caducidad del medio de control.

ANTECEDENTES

1En escrito del 29 de enero de 20182 la sociedad Bedout Editores S.A. en Liquidación, mediante apoderado, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, solicitando que se declare que: 1. El señor Hernando Londoño Arango se extralimitó en sus funciones como liquidador de la sociedad accionante, 2. La limitación a las funciones del liquidador de la sociedad es oponible a la Universidad de Antioquia, y 3. La nulidad relativa del contrato de compraventa contenido en la escritura pública No. 12.338 del 11 de septiembre de 1 Fls.197 a 201 C.P

2 Fls.4 a 35 C.1 2014, debido a la incapacidad relativa del liquidador, por no tener facultades para celebrar el mencionado contrato. 2En auto del 18 de junio de 20183 el Tribunal Administrativo de Antioquia rechazó la demanda por cuanto consideró: “Ahora, de acuerdo a lo establecido en el citado artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en donde se determina que el término para computar la caducidad se iniciará una vez cumplido el término de 2 años contados a partir del perfeccionamiento del contrato; se tiene entonces que este plazo de 2 años contados a partir del 19 de septiembre de 2014 fenecería el 19 de septiembre de 2016; así las cosas, la parte actora tenia plazo para presentar la demanda hasta el 19 de septiembre de 2016. Los elementos de perfeccionamiento del contrato se observan satisfechos en la promesa de compraventa núm. 12.338 de 2014 y en el registro de la misma en la oficina de instrumentos públicos. En consecuencia, al quedar acreditado que el contrato de promesa de compraventa, quedó perfeccionado el 19 de septiembre de 2014, es perfectamente lógico que se tomara dicha fecha, y no otra, para efectos de contabilizar del (sic) término de caducidad establecido por la ley procesal en materia contencioso administrativa. Téngase en cuenta que si bien la parte demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial de que trata el numeral 1º del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, como se aprecia en la constancia de la Procuraduría

Judicial, visible de folios 284, la solicitud ante el Procurador se presentó el día 10 de octubre de 2017; sin embargo, no tuvo la virtualidad de suspender la caducidad, pues para esta fecha había operado este fenómeno jurídico, para el ejercicio del medio de control. (…) En ese orden de ideas para concluir, es claro que en el presente caso se presentó y operó el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control de controversias contractuales, toda vez que no se ejerció la demanda dentro de los dos (2) años con que se contaba para demandar conforme lo establecido en el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, conforme lo expuesto en esta providencia”. 4En contra de la anterior decisión, se alzó la parte demandante por considerar: “(…) No obstante, al hacer el análisis de la caducidad se incurre en un primer yerro al indicar que el perfeccionamiento del contrato de compraventa entre la sociedad Bedout Editores S.A. en Liquidación y la Universidad de Antioquia acaeció con el registro de la escritura pública en el folio de matrícula inmobiliaria, dejando de lado que, si bien es cierto que en la venta de bienes inmuebles se requiere del título y del modo para cumplir 3 Fls.189 a 194 C.P con la tradición del dominio, en la medida en que es menester elevar el contrato a escritura pública y realizar la inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, estos dos momentos no deben confundirse. En el caso concreto, el título es el contrato de compraventa, el cual se perfeccionó con el acuerdo de voluntades plasmado en la

escritura pública No. 12.338 del 11 de septiembre de 2014 y el modo es la inscripción del título en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. Por lo anterior, la fecha a partir de la cual se debe contar el término de 2 años para la presentación de la demanda corresponde al día 12 de septiembre de 2014. Comete la Sala un segundo yerro al afirmar que la caducidad operó a partir del 19 de septiembre de 2016, toda vez que omitió los periodos de suspensión e interrupción del término. El término de caducidad de la acción debe comenzar a contarse desde el día 12 de septiembre de 2014 y debe obedecer a lo siguiente:

HECHO FECHA DE TRANSCURSO DEL

OCURRENCIA DEL TÉRMINO HECHO Perfeccionamiento del 11 de septiembre de Dese el 12 de contrato 2014 septiembre de 2014 – Hasta el 17 de marzo de 2016 (transcurrió un año, seis meses y cuatro días) Radicación de la 18 de marzo de 2016 Interrupción del término demanda de caducidad Terminación 09 de agosto de 2017 Desde el 10 de agosto del proceso de 2017 – Hasta el 09 de octubre de 2017 (transcurrió un mes y 29 días) Presentación de la 10 de octubre de 2017 Suspensión del término nueva solicitud de de caducidad. Desde el conciliación 11 de octubre de 2017 – Hasta el 07 de diciembre de 2017 (transcurrió un mes y 26 días). Radicación de la 29 de enero de 2018 Interrupción del término demanda de caducidad.

Del cuadro anterior puede entenderse que ha transcurrido 3 meses y 20 días, restando 1 año, 8 meses y 10 días para la ocurrencia de la caducidad. Es decir, solo hasta el día 09 de octubre de 2019 operaria este fenómeno.” CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Corporación es competente para conocer del presente asunto de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que le atribuye al Consejo de Estado la competencia para resolver los recursos de apelación contra los autos dictados en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Igualmente, el presente proceso tiene vocación de doble instancia en razón a la cuantía, pues la pretensión mayor individualmente considerada asciende a la suma de $9.200.000.000 equivalente a 11.776,12 salarios mínimos mensuales de 2018, año de presentación de la demanda, a razón de $781.242.oo el salario mínimo legal mensual, al tenor de lo dispuesto en los artículos 152.6 y 157 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.-Corresponde a la Sala entonces, determinar si ha operado la caducidad del medio de control de controversias contractuales en el presente caso. 3.- Caducidad del medio de control de controversias contractuales. Al respecto es menester anotar que al tenor del literal j) del numeral 2 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el medio de control de controversias contractuales se indica que “en las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se

contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento. Cuando se pretenda la nulidad absoluta o relativa del contrato, el término para demandar será de dos (2) años que se empezarán a contar desde el día siguiente al de su perfeccionamiento. En todo caso, podrá demandarse la nulidad absoluta del contrato mientras este se encuentre vigente”. 3.1.- La caducidad de esta pretensión contenciosa administrativa como instituto procesal obtiene soporte y fundamento en el artículo 228 de la Constitución Política. Dicho fundamento constitucional determina la aplicación de los términos procesales en el ordenamiento jurídico, buscando ante todo la protección material de los derechos y la resolución definitiva de los conflictos que surgen a diario en el complejo tejido social4 5. 3.2.- Conforme a la estructuración conceptual de nuestra legislación, la figura de la caducidad de la acción es de estricto orden público y de obligatorio cumplimiento, innegociable e irrenunciable en cuanto implica el reconocimiento normativo de un lapso habilitador para el ejercicio de ciertas pretensiones judiciales6. En esta perspectiva el legislador ha considerado que la no materialización del término límite establecido para la correspondiente caducidad constituye otro de los presupuestos para el debido ejercicio de los medios de control contencioso administrativos que estuvieren condicionados para estos efectos por el elemento temporal7. 3.3.- Desde este punto de vista, la caducidad se institucionaliza como un concepto temporal, perentorio y preclusivo de orden, estabilidad, interés general y seguridad jurídica para los asociados y la administración desde la perspectiva procesal,

generando certidumbre en cuanto a los tiempos de las personas para hacer valer sus derechos ante las autoridades judiciales8. En este sentido, las consecuencias 4 Corte Constitucional, SC-165 de 1993. “Desde esta perspectiva, es claro que la justicia, entendida como la resultante de la efectiva y recta mediación y resolución con carácter definitivo de los conflictos surgidos en el transcurso del devenir social, se mide en términos del referente social y no de uno de sus miembros”. 5 Corte Constitucional, SC-351 de 1994. “El derecho de acceso a la administración de justicia, sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como lo desean los demandantes, este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia. Implícitamente supondría además la exoneración del individuo de toda ética de compromiso con la buena marcha de la justicia, y con su prestación recta y eficaz. Y, en fín (sic), el sacrificio de la colectividad, al prevalecer el interés particular sobre el general. En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y conduciría a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la Carta”. 6Corte Constitucional. Sentencia C-832 del 8 de agosto de 2001, M. P.: Rodrigo Escobar Gil: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través del cual el legislador, en uso de su potestad de configuración

normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público, lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia”. 7 Corte Constitucional, SC-351 de 1994. “Para nadie es desconocido que la sociedad entera tiene interés en que los procesos y controversias se cierren definitivamente, y que atendiendo ese propósito, se adoptan instituciones y mecanismos que pongan término a la posibilidad de realizar intemporal o indefinidamente actuaciones ante la administración de justicia, para que las partes actuen (sic) dentro de ciertos plazos y condiciones, desde luego, con observancia plena de las garantías constitucionales que aseguren amplias y plenas oportunidades de defensa y de contradicción del derecho en litigio”. 8Corte Constitucional. Sentencia C-781 del 13 de octubre de 1999, M. P.: Carlos Gaviria Díaz: “De otro lado, resulta necesario dotar de firmeza a las determinaciones oficiales estableciendo un momento a partir del cual ya no es posible controvertir algunas actuaciones. De lo contrario, el sistema jurídico se vería avocado a un

estado de permanente latencia en donde la incertidumbre e imprecisión que rodearían el quehacer estatal entorpecerían el desarrollo de las funciones públicas. Ha dicho la Corte: ‘La caducidad es la extinción del derecho a la acción por cualquier causa, como el transcurso del tiempo, de manera que si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusas algunas para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto del acaecimiento de la condición temporal que es manifiesta en toda caducidad implica la pérdida de oportunidad para reclamar por la vía judicial los derechos que se consideren vulnerados por causa de la actividad de la administración pública9. 3.4.- De manera concreta, en relación con la caducidad del medio de control de controversias contractuales dispone el artículo 164.2 literal j) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que “Cuando se pretenda la nulidad absoluta o relativa del contrato, el término para demandar será de dos (2) años que se empezarán a contar desde el día siguiente al de su perfeccionamiento. En todo caso, podrá demandarse la nulidad absoluta del contrato mientras este se encuentre vigente.” 4.- Caso concreto En el sub lite, el actor pretende la nulidad relativa del contrato de compraventa

contenido en la escritura pública No. 12.338 del 11 de septiembre de 2014, debido a la incapacidad relativa del liquidador, por no tener facultades para celebrar el mencionado contrato. En ese sentido, se observa que conforme lo dispuesto en el numeral 2 literal j del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, en tratándose de la solicitud de nulidad relativa de un contrato, el término de caducidad debe empezar a contabilizarse a partir del momento en que este quedó perfeccionado entre las partes. que quien dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado’. Ahora bien: los términos de caducidad no pueden interpretarse como una forma de negar el acceso a la justicia, precisamente porque la limitación de plazo para impugnar ciertos actos –y es algo en lo que se debe insistir– está sustentada en el principio de seguridad jurídica y crea una carga proporcionada en cabeza de los ciudadanos para que se interesen y participen prontamente en el control de actos que vulneran el ordenamiento jurídico. Ha añadido la Corte: ‘El derecho de acceso a la administración de justicia sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como lo desean los demandantes, éste pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia. Implícitamente supondría además la exoneración del individuo de toda ética de compromiso con la buena marcha de la justicia, y con su prestación recta y eficaz. Y, en fin, el sacrificio de

la colectividad, al prevalecer el interés particular sobre el general. En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y conduciría a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la Carta’”. 9Corte Constitucional. Sentencia C-115 de 1998, M. P.: Hernando Herrera Vergara: “La ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas (art. 136 CCA), de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad. Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado. Dichos plazos constituyen entonces una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”. Así las cosas, conforme las pruebas aportadas al plenario se tiene acreditado que entre la Universidad de Antioquia y el representante legal de la Sociedad Bedout Editores S.A. en Liquidación se firmó una promesa de compraventa el día 24 de julio de 2014, cuyo objeto era transferir a título de compraventa un “lote de terreno más o menos rectangular, situado en la calle 61 (Moore) con carrera 51 (Bolívar)

de este municipio de Medellín”10. Igualmente, se tiene probado que por medio de escritura pública No. 12.338 de fecha 11 de septiembre de 201411, el representante legal de la Sociedad Bedout Editores S.A. le transfirió la propiedad de un “lote de terreno más o menos rectangular, situado en la calle 61 (Moore) con carrera 51 (Bolívar) de este municipio de Medellín” a la Universidad de Antioquia. Documento que fue registrado en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble el día 18 de septiembre de 2014, como consta en el certificado de tradición y libertad del predio. En consecuencia, de conformidad con lo anteriormente establecido, se tiene que el término de los dos (2) años previstos en el artículo 164.2 literal j) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para interponer el presente medio de control, corrió desde el 18 de septiembre de 2014 (cuando quedó perfeccionada la venta) y venció el 18 de septiembre de 2016. En este orden de ideas y siendo la presente demanda interpuesta el día 29 de enero de 201812, se observa que el medio de control – controversias contractuales, se encuentra caducado por cuanto la oportunidad procesal para presentarlo venció el día 19 de septiembre de 2016. Precisado lo anterior, procede la Sala a establecer si le asiste razón a la parte actora cuando afirma que la caducidad estuvo interrumpida y/o suspendida entre 18 de marzo de 2016 y el 29 de enero de 2018. Para el efecto, la Sala considera necesario precisar en materia contencioso

administrativa, conforme lo dispuesto en la Ley, la presentación de la demanda no interrumpe ni suspende la caducidad de la acción. No obstante, existe un evento en el cual esto ocurre, esto es, cuando se presenta solicitud de conciliación 10 Fls.218 a 223 C.1 11 Fls.224 a 229 C.1 12 Fls.4 a 35 C.1 extrajudicial “ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable”13. Así las cosas, como la parte demandante interpuso la solicitud de conciliación extrajudicial el 10 de octubre de 201414, cuando ya había operado el fenómeno de la caducidad (19 de septiembre de 2016), esta circunstancia no suspendió el término para la presentación de la acción, motivo por el cual esta situación no tuvo incidencia en el caso concreto. Por lo antes expuesto, se procede a confirmar el auto proferido el 18 de junio de 2018 por el Tribunal Administrativo de Antioquia. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, RESUELVE PRIMERO: CONFIRMAR la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de

Antioquia en el auto del 18 de junio de 2018, mediante el cual se resolvió rechazar la demanda interpuesta por la sociedad Bedout Editores S.A. en Liquidación en ejercicio del medio de control – controversias contractuales, por las razones antes expuestas.

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE 13 Artículo 21 Ley 640 de 2001.

14 Fl.284 C.1

JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Consejero Ponente

GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Consejero

JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Consejero