CE-SECCION TERCERA-05001-23-33-000-2018-00342-01(62009)-2019

AUTO DE UNIFICACIÓN / ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

SOCIEDAD COMERCIAL / SOCIEDAD ANÓNIMA / EMPRESA INDUSTRIAL Y

COMERCIAL DEL ESTADO / REGÍMENES DE LA EMPRESA INDUSTRIAL Y

COMERCIAL DEL ESTADO / CONTRATO ESTATAL REGIDO POR EL

DERECHO PRIVADO / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / PRINCIPIOS DE LA

FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / GESTIÓN FISCAL

[U]na Sociedad Comercial Anónima, (…) que conforme a lo dispuesto por el parágrafo 1º del artículo 38 de la ley 489 de 1998 se encuentra sometida al régimen previsto para las empresas industriales y comerciales del Estado. En cuanto desarrolla actividades comerciales en el marco de mercado regulado, según lo dispone el artículo 14 de la ley 1150 de 2007, se rige por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a sus actividades económicas y comerciales y sus contratos se rigen por las disposiciones del derecho privado previstas principalmente en los Códigos Civil y de Comercio y por las especiales que le sean aplicables, interpretadas a la luz de los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal contemplados en los artículos 209 y 267 de la Constitución Política.

FUENTE FORMAL: LEY 489 DE 1998 - ARTÍCULO 38 / LEY 1150 DE 2007ARTÍCULO 14 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULOS 209 Y 267

UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTEO DEL TÉRMINO

DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL

CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO

ESTATAL / TÉRMINO PARA LA LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO

ESTATAL / TÉRMINO PARA LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO

ESTATAL / PLAZO PARA LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL /

EFECTOS DE LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / ACTA DE LIQUIDACIÓN

BILATERAL DEL CONTRATO / PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD

[L]a Sala Plena de Sección Tercera unificará su postura en relación con el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales de contratos que han sido liquidados de manera extemporánea (…) [E]l artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 (en adelante, artículo 11), particularmente en su inciso tercero, (…) permite que la liquidación bilateral se acuerde después del vencimiento del término pactado en el contrato o previsto en los documentos antepuestos, o, del término supletorio que para la concertación de la liquidación establece la ley, e incluso, después de haber pasado los dos meses subsiguientes a dicho vencimiento sin que la administración lo hubiera liquidado unilateralmente, bajo condición de que el acuerdo liquidatorio se logre dentro del lapso de dos años contados a partir del vencimiento del término legalmente conocido para la liquidación unilateral, pues ese es el lapso que el ordenamiento ha fijado para el ejercicio oportuno de la acción. (…) [E]l artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 (…)

convirtió en ley lo que la jurisprudencia de esta Sección venía expresando de tiempo atrás, en respuesta a la preocupación por dejar el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales a la voluntad de las partes, manifestada en el momento en que estas liquiden el contrato público. (…) De este modo, cuando el artículo 11 advierte que la liquidación bilateral extemporánea puede practicarse “sin perjuicio” de los términos de caducidad de los medios de control contenidos en el artículo 164 del CPACA, supone la aplicación restrictiva de esta norma al supuesto de hecho que expresamente corresponde a ese evento, a saber, el del ap. iii. del literal j. (…) Por lo anterior, considerando las pautas de interpretación restrictiva de los términos de caducidad, y de favorabilidad bajo los principios pro homine, pro actione y pro damato, la Sala recoge parcialmente su jurisprudencia para establecer una forma unificada que: en el evento en que la liquidación bilateral del contrato se haya practicado luego de vencido el término pactado o supletorio (de 4 meses) para su adopción por mutuo acuerdo y del período (de 2 meses) en que la administración es habilitada para proferirla unilateralmente, pero dentro de los dos (2) años posteriores al vencimiento del plazo para la liquidación unilateral, el conteo del término de caducidad del medio de control de controversias contractuales debe iniciar a partir del día siguiente al de la firma del acta de liquidación de mutuo acuerdo del contrato, conforme al ap. iii del literal j. En este sentido, el apartado v) del literal j solo se deberá aplicar cuando al momento de interponerse la demanda, el operador judicial encuentre que no hubo liquidación contractual alguna.

NOTA DE RELATORÍA: En relación con las diferentes posturas de la Sección Tercera, referentes al conteo del término de caducidad de la acción de controversias contractuales, cuando se trata de contratos sometidos a liquidación, ver sentencia de 13 de junio de 2013 Exp. 25439, de 24 de julio de 2013, Exp. 42002, auto del 9 de septiembre de 2013, Exp. 47610, auto del 15 de septiembre de 2011, Exp. 41154, sentencia de 7 de noviembre de 2012, Exp. 25915, auto del 23 de junio de 2017, Exp. 57287, sentencia del 29 de enero de 1988, Exp. 3615, sentencia del 16 de noviembre de 1989, Exp. 3265 y 3461, auto del 19 de febrero de 2004, Exp. 24427.

FUENTE FORMAL: LEY 1150 DE 2007 - ARTÍCULO 11 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 164

INTERPRETACIÓN JUDICIAL / PRINCIPIOS DEL DERECHO PROCESAL /

PRINCIPIO PRO ACTIONE / PRINCIPIO PRO HOMINE / PRESUPUESTOS DEL

PRINCIPIO PRO HOMINE / OPORTUNIDAD PARA LA PRESENTACIÓN DE LA

DEMANDA / CARGAS PROCESALES / CARGA DE LA PRUEBA

[E]sta Corporación, en todas sus secciones y en relación con buena parte de los medios de control, ha aplicado los principios pro actione, pro damato y pro homine como criterios ilustradores de la interpretación judicial más adecuada en el análisis de la presentación oportuna de la demanda. Son estos los criterios para

atemperar la aplicación inmediata de los términos de caducidad, sobre todo en etapas tempranas del proceso (v.gr. admisión de la demanda). Vale decir que estas pautas de interpretación desarrollan supuestos diferenciados. El principio pro homine es un criterio hermenéutico propio de los sistemas de protección y garantía de eficacia de los derechos humanos y, como tal, constituye un parámetro para la aplicación de normas procesales, entendidas como vías de amparo a los derechos inalienables de la persona, lo que justifica el empleo de una interpretación más favorable a su materialización. (…) El principio pro actione o pro proceso es un criterio de interpretación favorable al acceso a la administración de justicia y expresa el principio de primacía de la realidad sobre las formas. Bajo esta fórmula, si en el caso concreto existe duda u oscuridad en la aplicación de normas adjetivas deberá prevalecer aquella que posibilite la discusión judicial del asunto. Mientras que el principio pro damato pertenece al ámbito de los procesos encaminados a la reparación de daños, auxilia a quienes acuden al trámite judicial en calidad de víctimas de estos (…) En esa dirección, el CPACA, en su artículo 103, (…) resalta el deber de cumplir con las cargas procesales y probatorias por parte de quienes acuden a la jurisdicción, dentro de las primeras, por supuesto, se encuentra la de atender los términos procesales contenidos primordialmente en las normas adjetivas.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 103

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SALA PLENA

Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Bogotá, D.C., primero (1) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 05001-23-33-000-2018-00342-01(62009)

Actor: CONSORCIO ESTACIÓN 2013

Demandado: METROPLUS S.A.

Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Temas: Unificación jurisprudencial caducidad del medio de control de controversias contractuales en Ley 1437 de 2011 Contabilización del término en casos de liquidación extemporánea del contrato.

AUTO SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto del 16 de marzo de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que rechazó la demanda por caducidad del medio de control de controversias contractuales.

I. ANTECEDENTES 1.1. La demanda El 5 de febrero de 2018 (f. 852, c.4), el Consorcio Estación 2013 (en adelante, el Consorcio), en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, formuló demanda (f. 1153-1179, c.5) contra Metroplus S.A. (en adelante, Metroplus), para solicitar de esta jurisdicción que declare que en el contrato de obra Nº 125 de 2012 se quebró el equilibrio económico del contrato, y disponga su consecuente restablecimiento.

El consorcio demandante, antes de presentar esa demanda, el 1º de diciembre de 2017, solicitó ante la Procuraduría la realización de la audiencia de conciliación a la que aluden los artículos 35 y 38 de la ley 640 de 2001, audiencia que se llevó a efecto pero que resultó fallida por falta de ánimo conciliatorio. Tal circunstancia se certificó el 23 de enero de 2018 por la Procuraduría Judicial II para Asuntos Administrativos de Medellín (f. 1150, c. 5). 1.2. El auto recurrido La demanda fue rechazada por el Tribunal Administrativo de Antioquia por cuanto este encontró que al momento de su presentación ya había operado la caducidad del medio de control de controversias contractuales. En esta providencia (f. 11811186, c.1), el Tribunal consideró que: “En este caso, el acta de recibo a satisfacción se suscribió el 20 de marzo de 2015, por lo que, el plazo para liquidar bilateralmente, es decir, los 4 meses, comenzaron a correr desde el 21 de marzo de 2015 y culminaron el 21 de julio de 2015, sin que se lograra la liquidación bilateral, por lo que, comenzó a correr el término para la liquidación unilateral hasta el 22 de septiembre de 2015 y, a partir de allí, se inició el término de 2 años, del que trata la Ley 1437 de 2011 para que operara la caducidad, de tal suerte que, hasta el 22 de septiembre de 2017 podía presentarse la demanda. Esta consideración, implica que, para el momento en que se hizo la solicitud de conciliación prejudicial, ya la demanda hubiera

caducado”. A la anterior conclusión llegó el Tribunal con base en los lineamientos trazados en una sentencia de la Subsección C de esta Sección1. 1.3. El recurso de apelación En el memorial que presentó para sustentar el recurso de apelación que interpuso contra la anterior providencia, la parte demandante sostuvo que: (i) la interpretación que de la normativa rectora del término de caducidad hizo la Subsección C en la sentencia citada en el auto objeto de impugnación no era aplicable al presente asunto, porque los aspectos sustanciales de este caso son, a su juicio, “totalmente diversos” a los decididos en dicha ocasión; (ii) como se expuso en los hechos de la demanda, la liquidación no se llevó a cabo antes, no por descuido de su parte o desacuerdo con la otra, sino porque “era necesario esperar el trámite de las reclamaciones, para que sus consecuencias quedaran consignadas en el acta de liquidación del contrato”; (iii) la liquidación bilateral “se puso a disposición del contratista no el 4 de diciembre de 2015, como se expresa en el auto que se apela, sino el 14 de diciembre de 2015, como se describe en la hoja donde se encuentran las salvedades plasmadas” por el Consorcio contratista; y (iv) la norma aplicable al caso, en materia de caducidad, no es, a su juicio, el ordinal iii) sino el v) del literal j) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, que dispone el inicio del conteo bienal a partir del día siguiente a la firma de la liquidación contractual efectuada de común acuerdo entre las partes, ya que así se infiere de los supuestos fácticos de la disposición, y, porque así entendida, ella

brinda la posibilidad de controlar la actividad de entidades públicas como la contratante.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión adoptada en Sesión de fecha 21 de febrero de 2019, avocó conocimiento para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la decisión proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que rechazó la demanda por caducidad del medio de control de controversias contractuales, conforme con lo dispuesto en los artículos 125 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), y con fines de unificación de jurisprudencia conforme a lo prescrito en el artículo 271 ibidem y en el inciso 3º del artículo 35 del Código General del Proceso que es del 1 Subsección C. Sentencia del 15 de mayo de 2017. Rad. 25000-23-26-000-2006-00076-01(40797). siguiente tenor literal: ”A solicitud del magistrado sustanciador, la sala plena especializada o única podrá decidir los recursos de apelación interpuestos contra autos o sentencias, cuando se trate de asuntos de trascendencia nacional, o se requiera unificar la jurisprudencia o establecer un precedente judicial.” 2.2. Problema jurídico En los casos en que la liquidación del contrato se haya producido después del vencimiento del término convencional y/o legalmente dispuesto para el efecto, pero dentro de los dos años siguientes a este vencimiento, ¿el conteo del término de caducidad del medio de control de controversias contractuales debe operar a partir de la suscripción de la liquidación efectiva de aquel?

2.3. Régimen jurídico del contrato METROPLUS es una Sociedad Comercial Anónima (fl. 01135 c. 5), constituida entre el Municipio de Medellín, el Municipio de Envigado, el Municipio de Itagüí, el Metro de Medellín LTDA., Terminales de Transporte de Medellín S.A., y el Instituto para el Desarrollo de Antioquia –IDEA-2, que conforme a lo dispuesto por el parágrafo 1º del artículo 38 de la ley 489 de 1998 se encuentra sometida al régimen previsto para las empresas industriales y comerciales del Estado. En cuanto desarrolla actividades comerciales en el marco de mercado regulado, según lo dispone el artículo 14 de la ley 1150 de 2007, se rige por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a sus actividades económicas y comerciales y sus contratos se rigen por las disposiciones del derecho privado previstas principalmente en los Códigos Civil y de Comercio y por las especiales que le sean aplicables, interpretadas a la luz de los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal contemplados en los artículos 209 y 267 de la Constitución Política. Sin perjuicio de lo anterior, como una manifestación de autonomía privada, en el contrato, para los efectos de la liquidación del contrato, las partes se acogieron a la preceptiva del artículo 60 de la Ley 80 de 1993 y del artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. Para los efectos que atañen a la Sala, el examen del caso se hará bajo la consideración del régimen jurídico propio del contrato. Sin embargo, Para los fines de la unificación, como se verá, el régimen jurídico del contrato viene irrelevante

en razón del sentido que tiene el criterio que adopta la Sala, puesto que el objeto de esta unificación radica en el entendimiento que en lo sucesivo ha de darse al término de caducidad fijado en el apartado iii del literal j. del numeral 2 del artículo 64 del CPACA respecto del hito inicial de su conteo, y conforme al criterio unificado que acoge la Sala resulta innecesario establecer si la liquidación ocurrió unilateral o bilateralmente. 2.4. Aspectos fácticos relevantes Los medios de prueba allegados al plenario, puestos en relación con los siguientes hechos relevantes para la decisión que aquí concierne tomar, revelan lo siguiente: 2 Así consta en el Estatuto Interno de Contratación disponible en el sitio WEB https://metroplus.gov.co/wpcontent/uploads/2018/08/Manual-de-Contrataci%C3%B3n.pdf 2.3.1. El 28 de noviembre de 2012, el Consorcio, de una parte, y Metroplus, de la otra, celebraron el contrato de obra Nº 125 (f.1120-1129, c.5) que tuvo por objeto

la “CONSTRUCCIÓN DE LA CONEXIÓN ENTRE LA CALLE 30, LA AV.

FERROCARRIL – FASE II Y LA ESTACIÓN DE INDUSTRIALES DE LA TRONCAL MEDELLÍN DEL SISTEMA METROPLUS”, bajo el sistema de precios unitarios, regido por las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007, con un precio fijado en treinta y cinco mil ochocientos noventa y un millones quinientos veintinueve mil cuarenta y nueve pesos ($ 35.891’529.049). Las cláusulas, sexta y vigésimo sexta del texto contractual fijaron el plazo inicial

del contrato y las reglas de la liquidación del contrato, de la siguiente manera: “CLÁUSULA SEXTA: PLAZO DEL CONTRATO. El plazo del presente contrato será de DIECIOCHO (18) MESES, contados a partir de la suscripción del acta de inicio, previa aprobación de la Garantía Única de Cumplimiento por parte de la Dirección Jurídica. […] CLÁUSULA VIGÉSIMA SEXTA: LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO. La liquidación del contrato se hará de común acuerdo entre el CONTRATISTA y METROPLUS S.A., dentro de los [c]uatro (4) meses siguientes a la fecha de recibo a entera satisfacción por parte del Interventor, visto bueno del [c]oordinador del [p]royecto designado, de la Dirección de Infraestructura, encargado de la ejecución de éste y de la Dirección Jurídica. Dentro de este plazo, las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar, de los cuales quedará constancia en el [a]cta de [l]iquidación, de conformidad con el [a]rtículo 60 de la Ley 80 de 1993 y el [a]rtículo 11 de la Ley 1150 de 2007. Si es del caso, para la liquidación se exigirá al CONTRATISTA la ampliación de la vigencia de las garantías de estabilidad de los trabajos, el pago de los salarios, prestaciones e indemnizaciones, responsabilidad civil, para avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a la extinción del plazo contractual Si el CONTRATISTA no concurre a la liquidación del contrato, o las partes no llegan a un acuerdo sobre el contenido de la misma, METROPLUS S.A. lo

liquidará unilateralmente dentro de los [d]os (2) meses siguientes al vencimiento de los [c]uatro (4) meses previstos para la liquidación bilateral, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos (2) años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los párrafos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente sin perjuicio de lo establecido en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 2.3.2. Las partes acordaron fecha de inicio del contrato para el 10 de enero de 2013 (f.1119-1120, c.5). 2.3.3. El contrato fue modificado en diez (10) ocasiones, y en razón de lo acordado en algunas de ellas, el plazo de ejecución contractual se reformó en las siguientes oportunidades: Modificación nº Fecha de modificación Ampliación del plazo Vencimiento 4 (f. 1106-1110, c. 5) 10/jul/14 tres (3) meses y tres (3) días 20/oct/14 6 (f. 1097-1101, c.5) 20/oct/14 8 días calendario 28/oct/14 7 (f. 1093 - 1097 27/oct/14 10 días calendario 7/nov/14 reverso, c.5) 8 (f. 1087-1092, c.5) 7/nov/14 20 días calendario 27/nov/14

9 (f. 1081-1087 26/nov/14 30 días calendario 27/dic/14 reverso, c.5) 2.3.4. El 29 de diciembre de 2014, el Consorcio y Metroplus suscribieron el acta de terminación del contrato (f.1071-1073, c.5). 2.3.5. Las partes suscribieron el acta de recibo a satisfacción de las obras objeto del contrato, el 20 de marzo de 2015 (f.1069-1070, c.5). 2.3.6. El acta de liquidación bilateral del contrato nº 125 de 2012 (f.1052-1068, c.5) tiene fecha del 4 de diciembre de 2015. En la hoja final del documento que la contiene (f.1052, c.5) consta la firma de la suplente de la Gerente General de Metroplus, mientras que en el espacio destinado a la firma del Consorcio dice: “El contratista firma en el reverso del acta, luego de la constancia”. 2.3.7. El Consorcio contratista, consecuente con la advertencia que estampó en el lugar dispuesto para la firma del acta, escribió, al reverso del acta de liquidación (f.1052 reverso, c.5), el siguiente texto antecedido de la fecha 14 de diciembre de 2015: «El contratista en ejercicio de sus derechos, deja las siguientes dentro del acta de liquidación de forma previa a su firma.

1. Que el acta de liquidación tanto en sus considerandos como en sus acuerdos fue redactada exclusivamente por la sociedad METROPLUS S.A. en calidad de contratante y que éste no fue llamado a su redacción.

2. Que el contratista solicitó eliminación del numeral SEXTO paz y salvo para

proceder a la firma del acta de liquidación a lo cual no accedió METROPLUS S.A. en su calidad de contratante.

3. Que a la fecha el [sic] contratista le es adeudado una suma equivalente [a] CUATRO MIL TRESCIENTOS SETENTA Y TRES SEISCIENTOS TREINTA Y NUEVE MIL OCHOCIENTOS TRES [sic] ($ 4 373 639 803), por concepto de retención en garantía, por lo cual acepta firmar el acta en las condiciones fijadas por la entidad pues requiere con urgencia el pago de dichos recursos.

4. Adicional a lo anterior, se adeudan los valores reconocidos en la etapa de liquidación por concepto de “OBRA EJECUTADA A INCLUIR EN LA

LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO” y “RECONOCIMIENTO RECLAMACIÓN CONTRATISTA DE OBRA MEDIANTE RESOLUCIÓN 201540111 DEL 24 DE AGOSTO DE 2015…”, de acuerdo al texto del acta de liquidación.

5. Que el contratista presentó sendas reclamaciones las cuales fueron debidamente analizadas por METROPLUS y no fueron negadas por condiciones de oportunidad en su presentación, por lo cual deja constancia que presentar excepción en dicho sentido en sede judicial seria [sic] atentar contra los actos propios y la buena fe contractual.

6. El contratista no declara a paz y salvo a METROPLUS S.A., por los siguientes conceptos: 6.1. Imprevistos presentados durante la ejecución del contrato y la pérdida ocasionada por ellos de acuerdo a la teoría del desequilibrio económico del contrato. 6.2. Mayores cantidades de obra ejecutada.

7. El contratista presentará en ejercicio del medio de control de controversias

contractuales demanda contra la sociedad METROPLUS S.A., por los hechos descritos en el numeral 6 del presente.». A continuación de este texto obra la firma del representante del consorcio. 2.4. Análisis de la Sala 2.4.1. Antecedentes legislativos del conteo del término de caducidad del medio de control de controversias contractuales tomando en consideración la fecha en la que se suscribió el acto de liquidación del contrato. 2.4.1.1. Antes del Decreto 01 de 1984 Los litigios contractuales contencioso administrativos fueron de conocimiento de la jurisdicción ordinaria hasta la expedición del Decreto 528 de 1964. Hasta ese entonces, esa jurisdicción tomó como fuente formal de derecho, para determinar la oportunidad del ejercicio del derecho de acción en la materia, al artículo 2536 del Código Civil. El Decreto 528 de 1964 atribuyó a la jurisdicción contencioso-administrativa el conocimiento de estas controversias y esta jurisdicción mantuvo la línea trazada por la jurisdicción ordinaria en el punto de la extinción del derecho de acción en materia contractual hasta 1984. 2.4.1.2. Bajo la vigencia del texto original del Decreto 01 de 1984 El Decreto 01 de 1984, con el que se adoptó el Código Contencioso Administrativo, prescribió, en el inciso primero de su artículo 136, lo siguiente: “Las [acciones] relativas a contratos caducarán a los dos (2) años de expedidos los actos u ocurridos los hechos que den lugar a ella”. Desde entonces, el asunto se resolvió bajo esta preceptiva, que mantuvo su

contenido esencial en la reforma que al Código Contencioso Administrativo hizo con el Decreto 2304 de 1989, y dijo, así, la jurisprudencia que el término de caducidad de la acción contractual comenzaba a correr “…a partir de la expedición de un acto administrativo contractual (declaratoria de caducidad o terminación unilateral, modificación, imposición de multas, etc., etc.) o de la ocurrencia de un hecho causal del litigio (incumplimiento del convenio, variación imprevista del equilibrio contractual, razones de orden público)…”3 Sin embargo, con el tiempo, advirtió la jurisdicción que la relación contractual, en especial la de tracto sucesivo, podía dar lugar a múltiples y sucesivas controversias, que vistas desde la perspectiva literal del artículo 136 del C.C.A., suponían para el contratista inconforme la carga irrazonable del conteo sucesivo del término de caducidad, una a una, en la medida en que los conflictos se suscitaran, sin consideración a la unidad de la relación contractual4. 3 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 3 de marzo de 1989, exp. 5.453. 4 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 8 de junio de 1995, exp. 10684. Por esa razón, y en consideración a la drasticidad de los efectos de la caducidad de la acción, la jurisdicción estimó necesaria la fijación de un hito inicial para el conteo del término de caducidad que respondiera en mejor forma a una concepción integral de la relación contractual. De este modo tomó como referente,

para esos efectos, el momento de la terminación del contrato, si este no requería de liquidación, y el de acaecimiento de esta última en caso contrario5. 2.4.1.3. Bajo la vigencia de la ley 446 de 1998 En 1998 se expidió la Ley 446 cuyo objeto se extendió a la modificación y expedición de algunas normas del Código Contencioso Administrativo, entre ellas, de su artículo 136, y el legislador, en esa ocasión, acogió el criterio establecido uniformemente por la jurisprudencia, en relación con el conteo de la caducidad de la acción contractual, desde 1995. El tenor literal que se dio a ese artículo, en relación con la caducidad de las acciones contractuales en casos diferentes a los de nulidad absoluta o relativa del contrato, fue el siguiente: “Artículo 136. Caducidad de las acciones. 1 (…) (…)

10. En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.

En los siguientes contratos, el término de caducidad se contará así: a) En los de ejecución instantánea, a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato; b) En los que no requieran de liquidación, a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes, contados desde la terminación del contrato por cualquier causa; c) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada de común acuerdo por las partes, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados

desde la firma del acta; 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección tercera, sentencia del 22 de junio de 1995, exp. 9965. Como antecedente reciente de esta sentencia, ha de recordarse que el 8 de junio de 1995, la Sección Tercera revocó, mediante auto de la fecha, una decisión que declaraba caduca la acción de controversias contractuales instaurada con ocasión de un contrato de compraventa en el que se pactó el pago del precio a plazos. La reclamación versaba sobre el pago tardío de la primera cuota que, para el juzgador de primera instancia, constituía el fundamento de hecho de la demanda y el momento a partir del cual se empezaban a contar los dos años de caducidad. La Sección, por su parte, consideró que los pagos realizados por la administración no podían considerarse hechos aislados y afirmó que, en los contratos en los que se requiere la liquidación, el término de caducidad de dos (2) años comienza a contraste desde el momento en el que sea liquidado o cuando el término para liquidarlo, de manera bilateral o unilateral, concluya sin que se hubiera efectuado. La Sección ratificó el anterior criterio en providencia del 8 de abril de 1999, con la que improbó un acuerdo conciliatorio sobre un asunto contractual en el que había transcurrido el bienio sin que se produjera la liquidación bilateral o unilateral del negocio jurídico. Entonces la Sala precisó, como lo hace el literal d) del artículo 136.10 del CCA, modificado por la Ley 446 de 1998, que la parte interesada debe solicitar la liquidación judicial dentro de los dos (2) años siguientes al fracaso de las etapas de liquidación bilateral y

unilateral. d) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe. Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar; (…) En relación con hechos ocurridos antes de la entrada en rigor de esta ley, la Sección Tercera, en sentencia del 1º de agosto de 2000[6],reiteró que los hechos que daban causa a controversias contractuales no podían ser valorados separadamente y puntualizó que, en relación con los contratos que requerían de liquidación, el cómputo de los dos años que la ley fijaba para el ejercicio oportuno de la acción, debía iniciar desde la suscripción del acta bilateral, la ejecutoria del acto administrativo de liquidación unilateral o, en defecto de los anteriores, desde el vencimiento del plazo para efectuarla7. El mismo año, en sentencia del 13 de julio8, la Sala agregó que, en aquellos casos en los que el contratista no hubiera incoado demanda contencioso-administrativa, la Administración podría liquidar el contrato dentro del término de vigencia de la acción, al tanto que, en los que