CE-SECCION TERCERA-08001-23-31-000-2000-01530-01(37819)

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO / ENTIDAD PÚBLICA / ENTIDAD ESTATAL La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, en este caso por una acción que se imputa a una entidad estatal (art. 90 CN, art. 86 CCA y arts. 2341 y ss. CC).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 90 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 86 / CÓDIGO CIVIL –

ARTÍCULO 2341

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, exp. 7303 [fundamentos jurídicos 10 y 11], C.P. Carlos Betancur Jaramillo y sentencia del 8 de marzo de 2007, exp. 16421 [fundamento jurídico 3], C.P. Ruth Stella Correa, ver también en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747

REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO /

PROCEDENCIA DE LA VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE

DOCUMENTO / RECONOCIMIENTO DE LA VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta Corporación, en fallo de unificación, consideró que tenían mérito probatorio.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, exp. 25022 [fundamento jurídico 1], C.P. Enrique Gil Botero. El Magistrado Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo, lo respeta y acoge. Los argumentos de la inconformidad se encuentran consignados en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, exp. 26984, C.P. Guillermo Sánchez Luque. Estas providencias se pueden consultar también en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017, Sección Tercera, Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 363, 364 y 365

RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO / ELEMENTOS DE

LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO / ELEMENTOS

PARA LA CONFIGURACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD

EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO / DAÑO ANTIJURÍDICO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / CONCEPTO DE DAÑO En los procesos de responsabilidad extracontractual del Estado, el primer elemento que debe quedar demostrado es el daño, el cual debe tener la connotación de antijurídico. La jurisprudencia ha definido el daño como la afectación de un derecho o interés tutelado por el ordenamiento jurídico y se

caracteriza por ser cierto, personal y directo.

NOTA DE RELATORÍA: Atinente al tema, ver, Corte Suprema de Justicia, Sala de Negocios Generales, sentencia del 29 de agosto de 1960 [fundamento jurídico V],

M.P. Gustavo Fajardo Pinzón

ACTO ADMINISTRATIVO / CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO /

FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO /

PRINCIPIO DE LEGALIDAD / ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / DERECHO ADMINISTRATIVO / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRIVILEGIO DE LO PREVIO / AGOTAMIENTO DE LA VÍA GUBERNATIVA / VÍA

GUBERNATIVA / CONCEPTO DE VÍA GUBERNATIVA / RECURSO JUDICIAL /

DAÑO ANTIJURÍDICO / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA El acto administrativo es esa declaración unilateral que se expide en ejercicio de una función administrativa y que produce efectos jurídicos por sí misma sobre un asunto y, por lo mismo, es vinculante. Al efecto, la primera parte del CCA (hoy CPACA) y algunas disposiciones especiales regulan el procedimiento administrativo, es decir, aquellas reglas que deben cumplir las autoridades al ejercer sus competencias y producir sus decisiones. Por regla general, este procedimiento puede entenderse en tres fases: el inicio de la actuación, el trámite propiamente dicho y la adopción de la decisión. Las formalidades previstas por el ordenamiento jurídico para la formación del acto administrativo buscan garantizar la legalidad y corrección en la actividad administrativa. El deber de sujetarse a la

ley pretende, pues, que no se cause lesión a derechos e intereses legalmente protegidos (contenido de la función administrativa) e impedir, de esa forma, que se tomen decisiones irreflexivas y precipitadas. El derecho administrativo en últimas es el derecho de las relaciones entre la Administración y las personas, estas protegidas por el (…) [principio de legalidad] (arts. 6, 121 y 123 CN). Con la expedición del acto administrativo respectivo, surge para el ciudadano la posibilidad de cuestionar esa decisión ante la propia Administración. La autoridad judicial, entonces, sólo podrá ejercer control del acto cuando la Administración haya adoptado una decisión que esté ejecutoriada, a esto se le denomina “privilegio de lo previo”. Este concepto está relacionado con la exigencia del agotamiento de la vía administrativa o vía gubernativa, que más que una prerrogativa a favor de la Administración debe ser entendida como un mecanismo a favor del ciudadano, pues está concebida para evitar en lo posible la controversia judicial, al permitir a la Administración considerar de nuevo la decisión que se controvierte. De ahí, la exigencia del agotamiento de los recursos administrativos (artículo 135 CCA, que retoma el artículo 161.2 CPACA). En caso de negativa o ante el silencio de la Administración, la persona podrá acudir a la jurisdicción a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el artículo 85 CCA hoy artículo 138 CPACA. Como la ley brinda un mecanismo para que el ciudadano pueda controvertir los actos administrativos ante la Administración antes de que tengan carácter ejecutivo y

ejecutorio que constituye un amparo al interés tutelado de aquél, las determinaciones tomadas en el procedimiento administrativo, previas a la adopción de la decisión definitiva, no pueden, por sí solas, ocasionar un daño antijurídico.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 121 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 123 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 85 / C.P.A.C.A – ARTÍCULO 138 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 135 / C.P.A.C.A – ARTÍCULO 161 NUMERAL 2

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 5 de julio de 2006, exp. 21051, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, [fundamento jurídico 4], ver también en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017, Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 748 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 12 de abril de 1978, exp. 355, C.P.

Carlos Portocarrero Mutis, [fundamento jurídico párr. 23-24].

SISTEMA ESPECIAL DE EXPORTACIÓN / SISTEMA ESPECIAL DE

IMPORTACIÓN / CONTRATO / GOBIERNO / PERSONA JURÍDICA / PERSONA

NATURAL / PRODUCTOR / RÉGIMEN DE CAMBIO INTERNACIONAL /

COMERCIO EXTERIOR / MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR /

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / TERMINACIÓN UNILATERAL DEL

CONTRATO / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

ACTO ADMINISTRATIVO / REVOCATORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

RECURSO DE REPOSICIÓN / DAÑO ANTIJURÍDICO / FALTA DE

ACREDITACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / INEXISTENCIA DE DAÑO ANTIJURÍDICO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA Los sistemas especiales de importación - exportación son contratos que puede celebrar el Gobierno con personas jurídicas o naturales, que tengan el carácter de empresarios productores o de empresas exportadoras, para que estos puedan introducir, exentos de depósito previo, de licencia y derechos consulares y aduaneros, las materias primas y demás insumos que se utilicen en la producción de artículos exclusivamente destinados a su venta en el extranjero, de conformidad con el artículo 172 del Decreto Ley 444 de 1967, sobre régimen de cambios internacionales y comercio exterior.(…) Según la demanda, la NaciónMinisterio de Comercio Exterior y el Incomex son responsables por los perjuicios sufridos por un procedimiento administrativo donde se declaró la terminación unilateral de unos programas de sistemas especiales de importación-exportación contra Trefilados de la Costa Ltda. (…) La actuación del Incomex correspondió a un procedimiento administrativo que adelantó de conformidad con los presupuestos previstos en el ordenamiento legal (presunción de legalidad del acto) y, posteriormente, revocó el acto administrativo al resolver un recurso de reposición y ordenó el cierre definitivo de la investigación. De modo que, no se

configuró un daño antijurídico. (…) Aunque la parte demandante formuló cargos de ilegalidad frente a la Resolución n°. 0484, que terminó los programas de sistemas especiales de importación-exportación MP-210 y BR-902 con Trefilados de la Costa Ltda., la Sala se abstendrá de estudiarlos, pues, se reitera, dicho acto administrativo fue revocado por la Administración.

FUENTE FORMAL: DECRETO 631 DE 1985 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 631 DE 1985 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 631 DE 1985 – ARTÍCULO 17 / DECRETO 631

DE 1985 – ARTÍCULO 19 / DECRETO 444 DE 1967 – ARTÍCULO 172

MINISTRO / RESPONSABILIDAD DEL MINISTRO / ENTIDAD PÚBLICA /

REPRESENTACIÓN JUDICIAL DE LA NACIÓN / GOBIERNO NACIONAL /

FUNCIONARIO PÚBLICO / MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR / MEDIOS DE COMUNICACIÓN / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA Responsabilidad por declaraciones de ministros. Los ministros tienen la representación judicial de la Nación (art. 149 CCA, retomado por el artículo 159 CPACA). Sin embargo, en el escenario judicial, no pueden confesar o comprometer los intereses de la entidad que representan (art. 199 CPC, retomado por el artículo 195 CGP). Con todo, debido a su alta investidura por ser la máxima autoridad en su respectivo ramo y representar al Gobierno Nacional-, los ministros son responsables por sus declaraciones y afirmaciones en ejercicio del cargo. Dicha responsabilidad no solo se puede presentar en el ámbito político, sino que

también puede configurar la responsabilidad civil de la Administración y la del mismo funcionario, en la medida en que con esas manifestaciones se infrinja el orden constitucional o legal. (…) Según la demanda, las demandadas eran responsables por unas declaraciones del ministro de Comercio Exterior contra Trefilados de la Costa Ltda. que fueron divulgadas en medios de comunicación.

FUENTE FORMAL: LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 38 NUMERAL 1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 208 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 115 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 6 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 149 / C.P.A.C.A – ARTÍCULO 159 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 199 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 195

NOTA DE RELATORÍA: Atinente al tema, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de marzo de 2010, exp. 35726, C.P. Ruth Stella Correa,

[fundamento jurídico 3]; sentencia del 10 de marzo de 2011, exp. 13857 [fundamento jurídico 4], C.P. Ruth Stella Correa; Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 27 de octubre de 2011, exp. 34144, C.P. Ruth Stella Correa, [fundamentos jurídicos 4, 5 y 6], ver también en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo A, Bogotá,

Imprenta Nacional, 2018, pp. 743-744. DICTAMEN PERICIAL / VALORACIÓN DEL DICTAMEN PERICIAL / EFICACIA PROBATORIA DEL DICTAMEN PERICIAL / JUEZ / FACULTADES DEL JUEZ / CONDUCENCIA DE LA PRUEBA / ACLARACIÓN DEL DICTAMEN PERICIAL / PERITO / GOOD WILL / IRREGULARIDAD EN EL DICTAMEN PERICIAL / EFICACIA PROBATORIA DEL DICTAMEN PERICIAL / INEFICACIA DEL DICTAMEN PERICIAL Las conclusiones del dictamen deben tener justificación no solo en la opinión del experto, sino en soportes que ofrezcan respaldo a su labor. Estos soportes brindan firmeza al dictamen y el perito puede acudir a exámenes o investigaciones que le permitan elaborar un concepto preciso y detallado, tal como lo prevé el artículo 237.6 CPC. En armonía, el artículo 241 CPC ordena que el juez deberá analizar la conducencia en relación con el hecho que se pretende probar y la competencia del perito. De modo que, es preciso verificar que (i) sea un experto en la materia técnica analizada; (ii) no haya motivos para dudar de su imparcialidad; (iii) no se acredite objeción por error grave; (iv) esté debidamente fundamentado, con conclusiones claras y precisas; (v) se haya permitido su contradicción y (vi) otras pruebas no lo desvirtúen. (…) En el proceso se practicó un dictamen pericial (…) que fue objeto de aclaración por parte de los peritos (…) Los peritos (…) conceptuaron que Trefilados de la Costa Ltda. sufrió un daño al good will por valor de $22.590.735.422. Los peritos compararon los estados

financieros de los períodos fiscales de 1995 a 1999 y dictaminaron, (…) el monto del detrimento. La Sala advierte que la experticia no tiene fundamento, ni soportes. Los peritos no sustentaron sus conclusiones sobre la afectación al good will en exámenes o investigaciones que respaldaran su dicho (…) La Sala no acoge el dictamen pericial porque su fundamento carece de firmeza y precisión y no tiene eficacia probatoria según los artículos 233, 237 y 241 CPC.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 233 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 237 NUMERAL 6 / CÓDIGO

DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 241

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / NEXO DE CAUSALIDAD / DAÑO / ELEMENTOS DE LA

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD

PATRIMONIAL DEL ESTADO / IMPUTACIÓN / MEDIOS DE COMUNICACIÓN / MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR / FALTA DE CERTEZA DE LA OCURRENCIA DEL DAÑO / REMISIÓN DE LA NORMA / CARGA DE LA

PRUEBA / CARGAS PROCESALES / FALTA DE LA PRUEBA /

INCUMPLIMIENTO DE LA CARGA DE LA PRUEBA / INCUMPLIMIENTO DE

LAS CARGAS PROCESALES / INEXISTENCIA DE NEXO DE CAUSALIDAD /

INEXISTENCIA DE PRUEBA DEL NEXO DE CAUSALIDAD / PRUEBA DEL

NEXO DE CAUSALIDAD / INEXISTENCIA DE DAÑO / PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA /

AUSENCIA DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / INEXISTENCIA DE LA

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / FALTA DE CONFIGURACIÓN DE LA

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / INEXISTENCIA DE LA

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD DEL MINISTRO / MEDIOS DE COMUNICACIÓN / DIFUSIÓN DE INFORMACIÓN / MINISTRO / ACTOS DEL MINISTRO / COMERCIO EXTERIOR / ACTO DE INFORMACIÓN El juicio de responsabilidad supone el estudio del nexo causal entre la conducta del demandado y el efecto adverso que de ella se deriva para el demandante, de ahí que la acción o la omisión de las autoridades debe ser la causa del daño que se reclama en la demanda para imputar responsabilidad al Estado. Este presupuesto de la responsabilidad debe estar debidamente acreditado en el proceso, porque el ordenamiento jurídico no ha establecido presunciones legales frente al nexo de causalidad. Por ello, para que la pretensión de responsabilidad prospere es necesario que el demandante acredite que la conducta que se le imputa al demandado fue la causa directa y adecuada del daño. O lo que es igual, debe demostrar la relación de causalidad entre el hecho ilícito y el perjuicio alegado. Según lo probado, medios de comunicación transmitieron y publicaron una noticia sobre Trefilados de la Costa Ltda. relacionada con irregularidades en materia de importación y exportación de bienes, con fundamento en las declaraciones del ministro de Comercio Exterior. Por la divulgación de esa noticia, a Trefilados de la Costa Ltda. le anularon pedidos y entidades financieras tomaron

medidas adversas. Los medios de comunicación -que no fueron demandados en el procesopublicaron su interpretación sobre los hechos y algunos fragmentos de la declaración del ministro de Comercio Exterior, que no permitieron al público conocer la totalidad y el contexto de esas declaraciones. Las informaciones difundidas en ellos, además, no dan certeza sobre los hechos en ellos contenidos, sino de la existencia de la noticia. De modo que, conforme a lo probado, no es posible atribuir a las demandadas las consecuencias ocasionadas a la parte demandante por la interpretación de los hechos objeto de la controversia que hicieron los medios de comunicación al difundir la información. Tampoco se demostró que los demandantes sufrieron perjuicios por las declaraciones del ministro de Comercio Exterior. Según el artículo 177 CPC, aplicable por remisión expresa de los artículos 168 y 267 CCA, las partes deben probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que persiguen. En concordancia, el artículo 1757 CC prevé que incumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega aquéllas o ésta. De modo que, el acreedor debe demostrar el surgimiento de la obligación con la prueba del hecho jurídico generador de la misma o el deudor si excepciona debe probar su extinción (carga de la prueba). Al demandante, pues, es a quien le corresponde probar hechos que sirvan de fundamento a las pretensiones. Como no obra prueba que acredite con certeza que la causa del daño fue ocasionada por las entidades demandadas, no se probó el nexo de causalidad entre el daño y la acción endilgada a los demandados. (…)

Así las cosas, como no hubo daño por el procedimiento administrativo que el Incomex adelantó contra Trefilados de la Costa Ltda. y no obra prueba de que las declaraciones del ministro de Comercio Exterior hubieran ocasionado el daño alegado en la demanda, se confirmará la sentencia de primera instancia.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 177 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 168 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 267 / CÓDIGO CIVIL –

ARTÍCULO 1757

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el asunto, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 16 de marzo de 2000, exp. 11609, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, [fundamento jurídico 9]; Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 27 de noviembre de 2002, exp. 14142, C.P. María Elena Giraldo, [fundamento jurídico B]; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de mayo de 2012, exp. 2011-01378, C.P. Susana Buitrago, [fundamento jurídico 4] y sentencia de 2 de marzo de 2006, exp. 16587

[fundamento jurídico 3.2], C.P. Ruth Stella Correa. Así mismo, ver, Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 13 de febrero de 1936 [fundamento jurídico párr. 10], M.P. Eduardo Zuleta, ver también en Gaceta

Judicial, Tomo XLIII n°. 1907 - 1908, pp. 334 - 336 y sentencia del 13 de enero de 1971, M.P. Héctor Roa, [fundamento jurídico IV párr. 4] en Gaceta Judicial, Tomo CXXXVIII, nº. 2340 a 2345, p. 24.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Bogotá D.C., seis (6) de agosto de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 08001-23-31-000-2000-01530-01(37819)

Actor: TREFILADOS DE LA COSTA LTDA. Y OTRO

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) APELANTE ÚNICO-Límites de la apelación. COPIAS SIMPLES-Valor probatorio.

DAÑO-Concepto. DAÑO-Debe ser cierto, personal y directo. ACTO ADMINISTRATIVO-Concepto. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-Formación del acto administrativo. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-Las formalidades previstas para la formación del acto administrativo buscan garantizar la legalidad de la actividad administrativa. PRIVILEGIO DE LO PREVIO-Mecanismo a favor del ciudadano para evitar litigiosidad judicial. VÍA ADMINISTRATIVA-El interesado debe hacer uso de los medios de impugnación. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-Las determinaciones tomadas en ella previas a la adopción de

la decisión definitiva no pueden, por si solas, ocasionar un daño antijurídico.

SISTEMAS ESPECIALES DE IMPORTACIÓN-EXPORTACIÓN-Concepto.

MINISTRO DE DESPACHO-Responsabilidad política, por actos de gobierno, por dirección administrativa y como servidor público. REFRENDACIÓN MINISTERIALResponsabilidad del ministro por firma de actos del Presidente. MINISTRO DE DESPACHO-Responsabilidad por infracciones constitucionales o legales en ejercicio del cargo. DECLARACIONES PERIODÍSTICAS DE LOS MINISTROSResponsabilidad civil de la Administración. TESTIMONIO-Crítica testimonial. PERITACIÓN-Elementos de este medio de prueba. DICTAMEN PERICIALValoración. INFORMACIÓN DIFUNDIDA EN MEDIOS DE COMUNICACIÓN-Valor probatorio. CARGA DE LA PRUEBA-Incumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega aquéllas o ésta. COSTAS EN CCA-Improcedencia cuando no se actúa con temeridad o mala fe. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 10 de junio de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó las pretensiones de la demanda. SÍNTESIS DEL CASO En febrero de 1998, medios de comunicación publicaron que Trefilados de la Costa Ltda. había incurrido en irregularidades en materia de importación y exportación de bienes -Plan Vallejocon fundamento en unas declaraciones del ministro de Comercio Exterior. El Instituto Colombiano de Comercio ExteriorIncomex declaró la terminación unilateral de los programas MP-210 y BR-902 con esa sociedad y -despuésrevocó la decisión, porque el acto administrativo se

fundamentó en documentos que no podía valorar. Alegan responsabilidad por las declaraciones del ministro de Comercio Exterior y el procedimiento administrativo. ANTECEDENTES El 4 de febrero de 2000, Trefilados de la Costa Ltda. y otro formularon demanda de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Comercio Exterior y el Instituto Colombiano de Comercio Exterior-Incomex. Solicitaron $22.000.000.000 para Trefilados de la Costa Ltda. y $2.800.000.000 para Vicente Luque Narváez, por perjuicios materiales y $10.000.000 para Vicente Luque Narváez, por perjuicios morales. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que el ministro de Comercio Exterior -en unas declaracionesanunció, de forma injustificada, que Trefilados de la Costa Ltda. había incurrido en irregularidades en materia de importación y exportación de bienes. Sostuvo que Incomex declaró la terminación unilateral de los programas de sistemas especiales de importaciónexportación con la sociedad y después revocó la decisión. El 12 de enero de 2001 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, al oponerse a las pretensiones, la Nación-Ministerio de Comercio Exterior señaló que no se acreditó el daño, pues las actuaciones de las demandadas se ajustaron al ordenamiento. La NaciónMinisterio de Comercio Exterior y el Ministerio Público formularon llamamiento en garantía a María Claudia Lozada, Carlos Vargas, Mario José Martínez, Mandy Betancourt y Jorge del Castillo, funcionarios que integraron el Comité de

Evaluación de Sistemas Especiales de Importación-Exportación del Incomex, pero no fueron vinculados al proceso pues no pudieron ser notificados. El Ministerio Público también llamó en garantía a Carlos Ronderos Torres y Luz Stella Kuratomi Reyes, ministro de comercio exterior y directora del Incomex para el momento de los hechos. En el escrito de contestación al llamamiento, adujeron que no se acreditó un daño antijurídico. El 11 de noviembre de 2005 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. Las partes reiteraron lo expuesto. El Ministerio Público conceptuó que el procedimiento administrativo se ajustó a la ley y no se acreditó el daño al buen nombre del demandante por las declaraciones del ministro. El 10 de junio de 2009, el Tribunal Administrativo del Atlántico en la sentencia negó las pretensiones, porque no se acreditó que el procedimiento administrativo y las declaraciones del ministro ocasionaron un daño antijurídico. Consideró que no obraba prueba de la ilicitud de la actuación, ni de los perjuicios causados al demandante. La demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 25 de agosto de 2009 y admitido el 16 de diciembre siguiente. Esgrimió que el procedimiento le ocasionó un daño antijurídico, porque causó el cese de sus operaciones. El 19 de marzo de 2010 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. Las partes reiteraron lo expuesto. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado adujo la indebida escogencia de la

acción, porque la fuente del daño fue un acto administrativo. El llamado en garantía -Carlos Ronderos Torresinterpuso apelación adhesiva, que fue admitida. Esgrimió que el ministro de Comercio Exterior no era parte del Incomex y la interpretación de sus declaraciones por parte de los medios de comunicación escapaba de su control. El Ministerio Público guardó silencio.

CONSIDERACIONES

I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia

1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129

CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA, esto es, $130.050.0001. Acción procedente

2. La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo2, en este caso por 1 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2000, $260.100, por 500.

2 Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. acciones que se imputan a varias entidades (art. 90 CN, art. 86 CCA y arts. 2341 y ss. CC). Demanda en tiempo

3. El término para formular pretensiones, en reparación directa, de conformidad con el artículo 136.8 CCA es de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente de inmueble por trabajo público o por cualquier otra causa. Según la demanda, las demandadas eran responsables por un procedimiento administrativo donde se declaró la terminación unilateral de unos programas de sistemas especiales de importación-exportación y por unas declaraciones del ministro de Comercio Exterior publicadas en medios de comunicación. La demanda se interpuso en tiempo -4 de febrero de 2000-, porque las declaraciones del ministro de Comercio Exterior fueron publicadas el 6 y 7 de febrero de 1998 en medios de comunicación [hechos probados 7.5 y 7.6] y el procedimiento administrativo que declaró la terminación unilateral de los

programas de sistemas especiales de importación-exportación finalizó el 31 de agosto de 2000 [hecho probado 7.26]. Legitimación en la causa

4. Trefilados de la Costa Ltda. y Vicente Luque Narváez son las personas sobre las que recae el interés jurídico que se debate en este proceso, ya que contra la primera se adelantó un procedimiento administrativo por presuntas irregularidades en materia de importación y exportación de bienes –objeto de pronunciamientos en medios de comunicación–, y la segunda era su representante legal [hechos probados 7.1, 7.5, 7.6 y 7.28]. La Nación-Ministerio de Comercio Exterior está legitimada en la causa por pasiva, pues el entonces ministro dio unas declaraciones sobre unas presuntas irregularidades en la importación y exportación de bienes de la compañía [hechos probados 7.5 y 7.6]. Además, el ministerio se subrogó en los bienes, derechos, obligaciones y contingencias derivadas de procesos judiciales contra Incomex, luego de su supresión y liquidación por Decreto 2682 de 1999 (art. 1 y 5). El Incomex fue la entidad que adelantó el procedimiento administrativo en contra de Trefilados de la Costa Ltda.

[hecho probado 7.1].

II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si las demandadas causaron un daño a la demandante por adelantar un procedimiento administrativo y por un anuncio en medios de comunicación sobre unas presuntas irregularidades en las que había incurrido.

III. Análisis de la Sala

5. Como la sentencia fue recurrida por la parte demandante, la Sala estudiará el

asunto, de acuerdo con el artículo 357 CPC. Hechos probados

6. Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta Corporación, en fallo de unificación, consideró que tenían mérito probatorio3.

7. De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 7.1. El 4 de febrero de 1998, el Incomex elaboró un informe preliminar con ocasión de la denuncia presentada por productores nacionales sobre irregularidades en el cumplimiento de los sistemas especiales de importación-exportación -Plan Vallejopor parte de Trefilados de la Costa Ltda. Según el documento, el informe debía presentarse al Comité de Evaluación de Sistemas Es