CE-SECCION TERCERA-08001-23-31-000-2001-01503-02(43364)-2019

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO DE

PRESTACIÓN DE SERVICIOS / CONTRATO SIN CUMPLIMIENTO DE

REQUISITOS LEGALES / IMPROCEDENCIA DE TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL El incumplimiento de requisitos legales para la celebración del contrato que dio por probados la entidad estatal relativos a la necesidad de obtener una certificación sobre la inexistencia de personal de planta y a la autorización del Concejo para comprometer vigencias futuras y que fundamentaron su decisión de terminarlo, no autorizaban a la entidad para adoptar tal determinación; si la entidad estimaba que el contrato debía anularse porque en su celebración se violaron los requisitos legales señalados en los actos administrativos impugnados, debía solicitar ante el Juez del contrato su anulación acudiendo a un proceso judicial en el que corría con la carga de acreditar la existencia de tales vicios. DECLARACIÓN DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL / FACULTADES DEL JUEZ / CONTRATO ESTATAL DE TRACTO SUCESIVO La anulación de un contrato estatal es una decisión que debe ser adoptada, por regla general, por el Juez del Contrato, dentro de un proceso judicial, que la entidad estatal tiene la facultad de promover. Es el Juez del Contrato quien tiene competencia para decidir si en la celebración del contrato se violaron normas legales imperativas que impongan decretar su anulación y, en los casos de los contratos de tracto sucesivo, para disponer su terminación. CELEBRACIÓN DE CONTRATO CONTRA EXPRESA PROHIBICIÓN LEGAL / DECLARACIÓN DE OFICIO DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL / REQUISITOS DE LA DECLARACIÓN DE OFICIO DE LA NULIDAD

ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL La nulidad del contrato por haberse celebrado contra expresa prohibición constitucional o legal solo se configura cuando existe una disposición legal que establece que determinado contrato no puede celebrarse, sin que pueda considerarse que la violación de una norma legal en su celebración estructure esta causal. Esta causal de terminación no autoriza a la entidad contratante a dar por terminado un contrato cuando estime que al celebrarlo se violó una norma legal, así la violación pueda calificarse como grave o así pueda estimarse que ella acarrea la nulidad absoluta del contrato. Lo que resulta relevante es que la norma violada contenga de manera expresa la prohibición de celebrar determinado contrato y que la entidad lo haya celebrado. Si el legislador hubiese querido otorgarle a las entidades públicas la facultad de terminar los contratos de tracto sucesivo cuando advirtieran que en su celebración se incurrió en cualquiera de las causales que pueden acarrear su anulación, no habría precisado que tal competencia solo puede ejercerse en los casos determinados de manera precisa en los numerales 1, 2 y 4 del artículo 44.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 44 / LEY 80 DE 1993 –

ARTÍCULO 45

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la facultad de la administración para declarar de oficio la nulidad absoluta del contrato estatal, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de junio de 2012, rad. 23361, C. P. Mauricio Fajardo

Gómez.

PROCEDENCIA DE TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL /

CONTRATO ESTATAL DE TRACTO SUCESIVO / COMPETENCIA RESTRICTIVA Las entidades estatales, con fundamento en normas legales de aplicación restrictiva, cuentan con competencia para disponer, mediante acto administrativo, la terminación de los contratos de tracto sucesivo que son los que permiten esta modalidad de extinción de sus efectos, en los siguientes casos: Cuando se disponga su terminación unilateral (art. 17 de la ley 80 de 1993), que es una facultad prevista incluso para “cuando las exigencias del servicio público lo requieran o la situación de orden público lo imponga.”, caso en el cual deberán disponerse los reconocimientos, compensaciones o indemnizaciones previstas en el artículo 14 de la misma ley. En los contratos en los que ello está permitido, y en aplicación de la cláusula de caducidad, cuando se evidencie un incumplimiento grave del contratista que afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato y evidencie que puede conducir a su paralización (art. 18 de la ley 80 de 1993). Cuando se verifique la ocurrencia de cualquiera de las tres causales de nulidad a las que hace referencia el artículo 45 de la ley 80 de 1993: (i) que el contrato se celebró con una persona incursa en una causal de inhabilidad o incompatibilidad prevista en la constitución o la ley, (ii) que el contrato se celebró contra expresa prohibición constitucional o legal, (iii) que se declaró la nulidad del acto administrativo que sirvió de fundamento al contrato.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 14 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 17 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 45

VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / PROCEDENCIA DE LA VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO En la medida en que los documentos allegados en copia simple al proceso no fueron tachados de falsos, se les otorgará el valor probatorio que corresponda de conformidad con el criterio de unificación establecido en la Sala Plena de la Sección Tercera en la sentencia de 28 de agosto de 2013.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el valor probatorio de las copias simples, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación jurisprudencial del 30 de septiembre de 2014, rad. 11001-03-15-0002007-01081-00, C. P. Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de unificación jurisprudencial del 28 de agosto de 2013, rad. 25022, C. P. Enrique Gil Botero; y Corte Constitucional, sentencia de unificación SU-774 del 16 de octubre de 2014, M. P. Mauricio González Cuervo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero Ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Bogotá D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 08001-23-31-000-2001-01503-02(43364)

Actor: YANETH ORTIZ DE MANOTAS

Demandado: MUNICIPIO DE SABANALARGA ATLÁNTICO

Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Temas: Terminación unilateral del contrato por la entidad en aplicación del artículo 45 de la Ley 80 de 1993 Competencia excepcional de la entidad púbica. Se revoca la sentencia apelada y se anula la decisión de la contratante de dar por terminado el contrato.

SENTENCIA No observándose irregularidad que invalide la actuación, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 10 de agosto de 2011 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda

I. ANTECEDENTES

A. La demanda 1.- El 31 de julio de 2001, la señora Yaneth Ortiz de Manotas, en ejercicio de la acción contractual, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones N.° 0021 del 12 de marzo de 2001 y 0033 del 2 de abril del mismo año, proferidas por el municipio de Sabanalarga (Atlántico). En la primera, el alcalde municipal terminó unilateralmente el contrato de prestación de servicios del 4 de diciembre de 1999, prorrogado el 29 de diciembre de 2000 y en la segunda, confirmó la decisión.

Igualmente, solicitó declarar el incumplimiento del contrato por parte de la entidad territorial y condenarla a pagar los perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente y lucro cesante –folio 148 del cuaderno principal-. 2.- En la demanda, corregida el 20 de septiembre de 2001, se formularon las siguientes pretensiones: <<1º. Que es nula la Resolución N.° 0021 de Marzo 12 del año 2001, mediante la

cual el señor Alcalde de Sabanalarga (Atlco), ADALBERTO MERCADO MORALES, terminó el contrato de prestación de servicios signado por el municipio con mi mandante señora YANETH ORTÍZ DE MANOTAS, de fecha 4 de enero de 1999, como su otrosí calendado el 29 de diciembre del año 2000, en los términos que más adelante se indican, teniendo como objeto la prestación de servicios como Abogada externa ante los diferentes despachos judiciales ante la Alcaldía Municipal. 2º. Que es nula la Resolución N.° 0033 de fecha 2 de abril del año 2001, notificada a mi mandante el día 11 del mismo mes y año, mediante la cual se confirmó la decisión de terminación del contrato y se ordenó su liquidación, descrito en la pretensión primera (1ª), negando el recurso de reposición interpuesto por mi mandante, señora YANETH ORTÍZ DE MANOTAS, contra la Resolución 0021 de marzo 12/2001. 3º. Que el municipio de Sabanalarga (Atlco), representado legalmente por su alcalde, señor ADALBERTO MERCADO MORALES, incumplió con (sic) el contrato de prestación de servicios suscrito con mi mandante, señora YANETH ORTÍZ DE MANOTAS, al terminarlo en forma ilegal aduciendo la causal de nulidad segunda(2ª) del artículo 44 de la Ley 80 de 1.993 y no liquidar parcialmente el contrato hasta el día 11 de abril del año 2001, ya que la liquidación final por incumplimiento total del contrato, debe realizarla esa Corporación, debido a que el término del mismo (contrato) es hasta el año 2005. Esto, como un aspecto adicional

del incumplimiento. 4º. Que en virtud a las declaraciones anteriores, se condene al municipio de Sabanalarga (Atlco), representado legalmente por su Alcalde, señor ADALBERTO MERCADO MORALES, al pago de todos los perjuicios causados a mi representado con ocasión de la expedición y ejecutoria de las resoluciones demandadas, incluyendo el daño emergente representado en las siguientes cantidades: $ 46.800.000 por el año 2001, $ 51.480.000 por el año 2002, teniendo en cuenta el incremento del 10% a partir de ese año, según otro sí al contrato principal, $ 56.628.000 por el año 2003, teniendo en cuenta el incremento del 10% según otrosí al contrato principal, $ 62.290.800 para el año 2004 teniendo en cuenta el incremento del 10% según otro si al contrato principal y $ 68.519.880 por el año 2005, teniendo en cuenta el incrementos del 10% según OTROSÍ al contrato principal. Este daño emergente da un total de $ 285.718.680, a los cuales se le tiene que determinar el lucro cesante (intereses), así como también la corrección monetaria actualizada al momento de la sentencia, teniendo en cuenta la tabla expedida por el Banco de la República para esa época (sentencia), cualesquiera otros índices de ajuste monetario de tales sumas; como también los perjuicios morales causados, dada la duplicidad que se le dio por la administración a la terminación del contrato de mi mandante, siendo objeto de críticas y ofensas verbales por muchas personas, los cuales estimo en 2000 gramos oro.

5º. Que se condene al Municipio de Sabanalarga (Atlco), representado legalmente por su alcalde, señor ADALBERTO MERCADO MORALES, o quien haga sus veces, al pago de las costas, agencias en derecho y demás gastos del proceso. 6º. Que a la sentencia que se profiera accediendo a las pretensiones expresadas, se le dé cumplimiento dentro del término establecido por los artículos 176 y 177 del C.C.A. En caso de que así no lo hiciera la Administración Municipal en cabeza de su alcalde, que se condene a la entidad estatal, al pago de los intereses moratorios correspondientes al interés corriente doblado, sobre las sumas debidas, a partir de la fecha en que se produzca la mora y hasta cuando se haga el pago efectivo de ella.>> 3.- La demandante fundamentó las pretensiones, en síntesis, en las siguientes afirmaciones: 3.1.- El 4 de enero de 1999, el alcalde del municipio de Sabanalarga y la señora Yaneth Ortiz de Manotas suscribieron un contrato de prestación de servicios profesionales, como abogada externa de la entidad territorial, por el término de un año, por un valor de treinta y seis millones de pesos $36.000.000 de pesos, el cual sería prorrogado hasta el mes de diciembre de 2002 y reajustado anualmente en un 30%. 3.2.- El 29 de diciembre de 2000, las partes suscribieron un otrosí al contrato para prorrogarlo, sin sujetarlo al cumplimiento de ninguna condición, hasta el mes de diciembre de 2005, pero acordaron que por cada año de prórroga se incrementaría

en un 10% en lugar del 30% pactado. Se acordó que la modificación relativa al incremento regiría desde 1º de enero de 2002. 3.3.- El 24 de enero de 2001, mediante Resolución N.° 003, el alcalde del municipio de Sabanalarga terminó unilateralmente el contrato y ordenó su liquidación. Posteriormente, por medio de la Resolución N.° 0015 de 5 de marzo de 2001, revocó oficiosamente la decisión en favor de la señora Ortiz de Manotas, por violación del debido proceso. 3.4.- Sin embargo, mediante Resolución N.° 0021 de 12 de marzo de 2001, el alcalde municipal terminó el contrato y ordenó su liquidación fundado en qué se suscribió contra expresa prohibición constitucional y legal, si se considera que: i) no existió acuerdo municipal que autorizara comprometer vigencias futuras y ii) se suscribió sin la respectiva certificación del Alcalde o Jefe de personal que diera cuenta de la inexistencia de personal de planta para desarrollar las mismas actividades contratadas. 3.5.- La contratista interpuso recurso de reposición dado que: i) el alcalde no tenía competencia legal para proferir esa decisión, en tanto dicha atribución estaba en cabeza del juez natural; ii) la autorización para comprometer vigencias futuras se estableció en el Decreto municipal N.° 0061 de 14 de diciembre de 2000 que autorizó comprometer vigencias futuras; iii) la Ley 80 no exigía incorporar certificación que diera cuenta de la inexistencia de personal de planta para desarrollar las actividades contratadas y, iv) los argumentos esgrimidos por la

entidad contratante relativos a que el contrato afectaba la ecuación contractual en detrimento de la entidad territorial, en nada afectaron la validez del contrato. 3.6.- Por último, la parte actora puso de presente que el municipio de Sabanalarga incumplió el contrato de prestación de servicios cuando decidió terminar el contrato en forma ilegal y agregó que no se llevó a cabo la liquidación parcial. 3.7.- Aunque con la demanda se solicitó la suspensión provisional de las resoluciones demandadas, la petición fue negada en auto del 27 de noviembre de

2002. Se sostuvo que no se observaba una violación ostensible de las normas superiores, por lo que no procedía la medida cautelar de los actos acusados. 3.8.- En auto del 17 de julio de 2003, el Consejo de Estado confirmó la decisión fundado en que: i) en este asunto no aparecía vulnerado el derecho al debido proceso, dado que no era necesario adelantar un procedimiento previo para dar por terminado el contrato y, ii) cuando se encuentre probada la causal prevista en el inciso 2º del artículo 44 de la Ley 80, esto es, por haberse suscrito contra expresa prohibición constitucional o legal, el representante legal de la entidad deberá dar por terminado el contrato, como efectivamente ocurrió.

II. TRÁMITE DE LA DEMANDA

B. Postura de la demandada 4.- El municipio de Sabanalarga (Atlántico) contestó la demanda y se opuso a las pretensiones, aduciendo que los actos demandados consultaron el debido proceso y que la contratista tuvo la oportunidad de recurrir la decisión.

También propuso las excepciones de: i) poder insuficiente para demandar; ii) el

alcalde sí contaba con las facultades necesarias para terminar unilateralmente el contrato y, iii) el contrato y su prórroga se suscribieron contra expresa prohibición legal, lo que condujo a la terminación unilateral del contrato, pues, en los términos de los artículos 23 y 71 del Decreto 111 de 1996, las entidades territoriales podían adquirir esta clase de compromisos, siempre que mediara autorización previa del Concejo Municipal, Asamblea Departamental y los Concejos Territoriales, lo que se echó de menos en este asunto. 5.- Además, dijo el municipio, los actos administrativos que afectan apropiaciones presupuestales deben contar con los certificados de disponibilidad presupuestal, de modo que el alcalde de Sabanalarga no se encontraba facultado para comprometer vigencias futuras. Por último, insistió que no existió violación del debido proceso cuando la administración decidió terminar unilateralmente el contrato. –folio 202 del cuaderno principal-. C.- Sentencia recurrida 6.- El 10 de agosto de 2011, el Tribunal Administrativo del Atlántico negó las excepciones propuestas por la demandada y también las pretensiones de la parte actora –folio 378 del cuaderno principal-. A su juicio, i) el contrato fue suscrito en el año 1999 con una vigencia de 6 años de duración, tal y como lo evidencian las prórrogas automáticas pactadas y, ii) comprometió vigencias futuras sin contar con la debida disponibilidad presupuestal ni la autorización del Concejo Municipal. Además, la norma permitía terminar unilateralmente el contrato, pues el artículo 36 del estatuto contractual solo previó las prórrogas automáticas en los asuntos de comunicaciones, por lo que al no ser

posible las prórrogas automáticas en otros contratos, no quedaba duda de que su actuación quedó por fuera del marco legal, haciendo ineficaz la estipulación relativa a la prórroga automática prevista en la cláusula segunda del otrosí. En consecuencia, la terminación del contrato consultó las normas legales. D.- Recurso de apelación i) Parte actora 7.- La parte actora presentó recurso de apelación –folio 402 del cuaderno principal-para que se revocara la decisión y se accediera a las súplicas de la demanda. En primer lugar, sostuvo que el contrato contaba con disponibilidad presupuestal y la autorización del Concejo para contratar. Al respecto, expresó: <<En cuanto al art. 71 del Decreto 111 de 1996, le indico a la Honorable Magistrada que el contrato cuenta con disponibilidad presupuestal, tal y como aparece acreditado en el plenario, por tanto no se puede indicar que haya existido quebrantamiento del artículo inicialmente aludido, ya que además el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, es del siguiente tenor: (…) Para la ejecución se requerirá de la aprobación de la garantía y de la existencia de las disponibilidades correspondientes, SALVO que se trate de la contratación con recursos de vigencia futuras de conformidad con lo previsto en la Ley Orgánica de Presupuesto (…) Es decir, respecto al primer fundamento que tuvo en cuenta el señor alcalde, para dar por terminado el contrato a mi representada, Sra YANETH ORTIZ DE MANOTAS, queda desvirtuada con las fotocopias autenticadas y remitidas por el despacho de la Alcaldía de Sabanalarga, del Acta de la Comisión de Presupuesto y

Decreto Acuerdal No. 0061 de Diciembre 14 de 2000 (…)>>. 8.- Puso de presente además que a los contratos estatales les son aplicables las normas civiles y comerciales, así: <<Resulta de recibo las normas aludidas, ya que si en gracia de discusión, al Alcalde Municipal de Sabanalarga (Atlco), no hubiese estado facultado para comprometer vigencias futuras en el año 1999, no es menos cierto, que por la integración existente entre la legislación civil y comercial con la Ley 80 de 1993, los contratos que adolezcan de algún vicio pueden ser saneados mediante la figura de la ratificación como lo enseñan los Arts 1752, 1753 y 1754 del C.C. que dicen: La ratificación necesaria para sanear la nulidad cuando el vicio del contrato es susceptible de este remedio, puede ser expresa o tácita. Para que la ratificación expresa sea válida, deberá hacerse con las solemnidades a que por ley está sujeto el acto o contrato que se ratifica. La ratificación tácita es la ejecución voluntaria de la obligación contratada. Por tratarse del mismo contrato, ya que es exigencia de la legislación civil, se ratifica el mismo; en cuanto a la vigencia futura para el año 2000; a través del acta de comisión de fecha 29 de noviembre y Decreto Acuerda N.° 0061 de Diciembre 14 de 2.000, que establece “Facultase al Alcalde Municipal de Sabanalarga de conformidad al Art. 23 del Decreto 111 de 1.996, para comprometer vigencias, hasta el 31 de diciembre de 2.000, para celebrar contratos de toda índole, de

acuerdo a las normas y leyes que regulen este régimen de contrataciones.” O sea, que examinado el contrato, el año 2.000, para el evento de no existir la facultad de comprometer vigencias futuras por parte del señor Alcalde de la época, sería el único (año) que no estaría amparado por la facultad del Art. 23 del Decreto 111 de 1.996, pero, con la RATIFICACIÓN realizada con el OTROSÍ al contrato dadas las facultades conferidas por el Concejo al Alcalde, quedó convalidado, saneada o ratificada la relación-contractual; gozando del amparo legal y ajustándose a los Arts 23 y 71 del Decreto 111 de 1.996. No se puede desconocer entonces, la norma citada por cuanto de nada servirá el Art. 29 de la Constitución Política, que consagra el debido proceso y el derecho de defensa. (…) Las disposiciones traídas a colación, resultan ser claras, precisas y ajustadas al asunto en comento, por cuanto la administración municipal después de convalidar o ratificar lo realizado a través del OTROSÍ de fecha diciembre 29 de 2000, debido a la autorización de comprometer vigencias futuras, amén de que se trataba de hechos o circunstancias consumadas (1.999 y 2.000), no puede salir alegando un vicio ratificado el 29 de Diciembre de 2.000. Podría caberle alguna razón a la parte demandada, si no hubiese realizado el OTROSI, pero, esto no sucedió, ya que la existencia del mencionado documento acabó cualquier asomo de duda sobre el incumplimiento de la obligación.

El OTROSÍ de fecha 29 de Diciembre de 2000, es el único documento que le puede servir de soporte a la parte demandada para excepciones, pero, en el evento de que el Alcalde, no hubiese sido autorizado por el Concejo para comprometer vigencias futuras. Es tan cierta esta ratificación que la Administración Municipal, en cabeza del Alcalde, que terminó el contrato de mi mandante, expidió el certificado de disponibilidad presupuestal para la vigencia de 2001, por parte del jefe de presupuesto, señor JOAQUÍN JIMÉNEZ. En lo que tiene que ver con que el desequilibrio del contrato genera su nulidad, dicha figura puede ser discutida en el ámbito de su ejecución o cumplimiento, pero no genera una violación de la norma superior>>. 9.- Adicionalmente, insistió en que el alcalde del Municipio de Sabanalarga no se encontraba facultado para terminar unilateralmente el contrato y que existió violación del debido proceso, pues no realizó actuación alguna para garantizar el derecho de contradicción. Adujo que no era cierto que el contrato se hubiera suscrito contra expresa prohibición constitucional y legal, habida cuenta que el alcalde se encontraba autorizado para suscribirlo y también estaba facultado para comprometer vigencias futuras. 10.- En la oportunidad para presentar alegatos de conclusión las partes guardaron silencio. ii) Concepto del Ministerio Público 11.- El Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado solicitó confirmar la decisión del Tribunal pues encontró ajustada a la ley la terminación unilateral del contrato –folio 424 del cuaderno principal-. Se destaca: «Por su parte, el inciso (sic) artículo 45 del Estatuto Contractual señala que en los

casos previstos en los numerales 1º, 2º y 4º del artículo 44, el jefe o representante legal de la entidad respectiva debe dar por terminado el contrato mediante acto administrativo debidamente motivado y ordenar su liquidación en el estado en que se encuentre. Dicha facultad fue invocada y utilizada por el municipio de Sabanalarga para dar por terminado el contrato de prestación de servicios profesionales suscrito con la señora YANETH ORTIZ DE MANOTAS, tras considerar que el mismo se encontraba incurso en la causal 2ª del artículo 44 de la Ley 80 de 1993. (…) Tanto en la resolución 021 (de terminación del contrato), como en la 033 (que resolvió la reposición contra la resolución inicial), el municipio de Sabanalarga invocó la violación del artículo 32 de la ley 80 de 1993, infracción que en consideración del Ministerio Público facultaba a la entidad territorial para disponer de la terminación del contrato, tal como pasa a indicarse (…) Revisada la redacción del inciso segundo del numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 que acaba de citarse, puede advertirse que el contrato de prestación de servicios profesionales suscrito entre la señora YANETH ORTÍZ DE MANOTAS y el municipio de Sabanalarga, violó ostensiblemente la citada disposición, ya que sin estudio o justificación alguna, se pactaron prórrogas automáticas, cuando el rasgo característico de dichos contratos es su corta duración en el tiempo, y no es admisible ese tipo de prórrogas en materia de contratación estatal de ese tipo. El contrato terminado unilateralmente, a parte de la intemporalidad, también

aparejaba una relación laboral no permitida y prohibida por la legislación contractual del estado, ya que estableció horarios de trabajo y funciones a cargo de la contratista YANETH ORTÍZ DE MANOTAS, características propias de un contrato de trabajo, y no de un contrato de prestación de servicios profesionales, acuerdo que pudo motivar, incluso, investigaciones de tipo penal, fiscal y disciplinario. Al haberse pactado un contrato con las características descritas en precedencia, se estaba generando una relación laboral más estable que la de los funcionarios provisionales, e incluso equiparable con la que tienen los servidores públicos de carrera administrativa, ya que para darlo por terminado se requería previo acuerdo entre las partes. Un contrato pactado en dichos términos constituye una grosera violación de los principios de contratación estatal y la función administrativa, comportamiento que no podía ser amparado por el ordenamiento jurídico y que forzosamente debía motivar su terminación por constituir un objeto ilícito ideado por personas inescrupulosas que quisieron manejar el erario como si fuesen bienes de su propiedad. Es claro que el contrato de prestación de servicios cuya terminación es objeto de estudio, obedeció a flagrante violación del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, situación que encaja en la posibilidad establecida en el inciso segundo del artículo 45 de la ley 80 de 1993 para darlo por terminado en sede administrativa. Conforme al artículo 1523 del Código Civil hay objeto ilícito en todo contrato prohibido por las leyes, norma que al ser concordada con el artículo 44 de la ley 80 de 1993 permitía terminar el contrato de prestación de servicios profesionales de la

señora YANETH ORTIZ DE MANOTAS, ya que las estipulaciones contractuales fueron pactadas contrariando los requisitos que conforme al artículo 32 de la ley 80 de 1993 debían tener dicho tipo de contratos. Del mismo modo, el evento previsto en el numeral segundo del artículo 44 de la ley 80 de 1993, pese a referirse a los casos en los cuales resulta absolutamente nulo un contrato estatal, conforme al inciso segundo del artículo 45 del mismo estatuto, cuando se presente dicha causal puede declararse la terminación mediante acto administrativo debidamente motivado, sin que se requiera un pronunciamiento judicial previo que declare la nulidad del acuerdo de voluntades.» En cuanto a la violación del debido proceso dijo lo siguiente: «Del recuento administrativo descrito en precedencia, puede advertirse que el municipio de Sabanalarga no sorprendió a la contratista con la emisión de la resolución N.° 021 de 2001, ya que previamente la había enterado de la decisión de terminar el contrato de prestación de servicios que había suscrito con la entidad territorial, le había brindado la oportunidad de defender su relación contractual, e incluso impugnar la resolución N.° 003 del 24 de enero de 2001, pese a que la misma hubiese desaparecido del ordenamiento jurídico en virtud de la aplicación de la revocatoria directa que la misma entidad aplicó en favor de dicha persona. Tanto en la primera terminación del contrato (resolución N.° 003 de 2001), como en la resolución N.° 021 de 2001, se brindó la oportunidad de que la señora YANETH ORTÍZ DE MANOTAS se defendiera, aportara y solicitara pruebas, y aunque su

valoración no produjo los resultados esperados por la impugnante, ello no comporta la violación de su derechos de defensa, pues dicha garantía no exige una respuesta favorable a los intereses del recurrente. Así las cosas, para el Ministerio Público es claro que no existió la supuesta violación del debido proceso o derecho de defensa de la señora YANETH ORTIZ DE MANOTAS, que la terminación del contrato de prestación de servicios profesionales que había suscrito con el municipio de Sabanalarga involucró el conocimiento de razones que motivarían dicha terminación, que pudo oponerse y defender su relación contractual, que se concedió la oportunidad de interponer los recursos que eran procedentes frente a cada acto administrativo, y que hubo un pronunciamiento expreso y fundamentado para atenderlos.»

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 12.- La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, dado que la cuantía del asunto alcanza la exigida en vigencia del Decreto Ley 597 de 1988, que preveía que el monto mínimo para que la acción contractual tuviera vocación de doble instancia era de $ 26.390.000 pesos, y el monto de la pretensión mayor en este caso, cuando se presentó la demanda el 31 de julio de 2001, ascendió a la suma de $ 285.718.680 pesos por concepto de daño emergente. 13.- En la medida en que los documentos allegados en copia simple al proceso no fueron tachados de falsos, se les otorgará el valor probatorio de conformidad con el criterio de unificación establecido en la Sala Plena de la Sección Tercera en la

sentencia de 28 de agosto de 2013.1 En ese orden se tiene lo siguiente: PLANTEAMIENTO 14.- La Sala revocará la decisión del Tribunal y, en su lugar, declarará la nulidad de los actos demandados proferidos por el alcalde del municipio de Sabanalarga (Atlántico) por medio de los cuales dio por terminado unilateralmente el contrato de prestación de servicios suscrito con la