CE-SECCION TERCERA-08001-23-31-000-2004-11129-01(42769)-2018

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Improcedencia / DAÑO DERIVADO DE

LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / DAÑO DERIVADO DE ACTOS

ADMINISTRATIVOS / EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA

DEMANDA POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN - Configurada

[Los demandantes] en ejercicio de la acción de reparación directa, solicitaron que se declarara patrimonialmente responsable al municipio de Soledad, por los perjuicios de orden moral y material que, afirmaron, les fueron irrogados como consecuencia de la ejecución de la resolución 056 de 1994, mediante la cual se concedió una “extensión” de la ruta “calle 60 carrera 43 ciudadela universitaria” en el perímetro vial urbano a la empresa “Sodetrans”. (…) [R]esulta claro que si bien a las sociedades demandantes, mediante la expedición de la resolución 056 de 1994, se les habría podido crear una situación jurídica desfavorable, en la medida en que vieron afectado su flujo de pasajeros, lo cierto es que solamente resultaba cuestionable a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto era menester analizar la legalidad o no de la decisión de la administración en relación con los preceptos superiores y con los elementos de hecho en que debió fundarse dicho acto administrativo, todo a efectos de desvirtuar la presunción a la que se ha hecho referencia y que hace obligatorio su cumplimiento y obedecimiento.

EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN – Fallo inhibitorio / FUENTE DEL DAÑO –

Acción procedente / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO - Procedencia [E]n materia de lo contencioso administrativo, la fuente del daño que se afirma irrogado es la que determina la acción idónea o procedente a efectos de lograr la consideración del asunto por parte del juez y ello, a su vez, fija el vehículo, acción o medio de control apropiado en la formulación de las pretensiones y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer. (…) [S]e ha verificado que la fuente del daño (…) no es una falla del servicio, puesto que la entidad demandada, al haber extendido una ruta a la empresa Sodetrans, exteriorizó su voluntad y la plasmó en un acto administrativo de carácter particular y concreto que surte plenos efectos jurídicos que, además, se encuentra amparado con la presunción de legalidad y veracidad que le es inherente en virtud de las disposiciones del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo. (…) [C]oncluye la Sala que, con base en los supuestos fácticos propuestos y las pretensiones planteadas, en el presente caso el daño antijurídico que se estima irrogado a las sociedades demandantes se produjo por la expedición de un acto administrativo, frente al cual ha debido interponerse la correspondiente acción de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual, resulta improcedente emitir un pronunciamiento de fondo en sub lite, ya que está demostrada la indebida escogencia de la acción, la cual constituye presupuesto necesario de la sentencia de mérito. (…) [E]s preciso advertir que la situación analizada en el presente asunto convergerá en un fallo

inhibitorio y, por dicha circunstancia, la Sala está impedida para abordar el fondo de la litis, por lo que resulta inocuo efectuar el correspondiente estudio y análisis frente a la posible configuración de otras excepciones –como la caducidad-. IMPOSIBILIDAD DE VARIAR LA CAUSA PETENDI - Noción La jurisprudencia de esta Corporación ha sido pacífica en considerar que la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en las actuaciones que conoce, carece por completo de facultades para variar la causa petendi que se narra en la demanda, es decir, que en procesos de esta naturaleza la sentencia está irremediablemente abocada a resolver sobre si hay o no lugar a declarar la responsabilidad de la administración con base en (…) los antecedentes fácticos descritos en la demanda o su modificación y a los medios de convicción regular y oportunamente agregados al plenario. Es así como cualquier variación o modificación del marco fáctico implicaría un desconocimiento flagrante del principio relativo al debido proceso, ya que, por una parte, sorprendería a la entidad pública demandada cuya defensa y medios exceptivos estarían enfocados a rebatir los hechos presentados en la demanda y, por otra, en atención a que esta jamás tendría opción de ejercer en ese caso el legítimo derecho de controvertir y de aportar pruebas tendientes a rebatir los elementos de juicio eventual base de la declaración de responsabilidad y consecuencial condena al pago de los perjuicios, por lo que el juez debe resolver sobre las pretensiones de la demanda, sus fundamentos fácticos y jurídicos con sustento en la prueba regular y oportunamente aportada al proceso como lo dispone el artículo 305 del

Código de Procedimiento Civil. A la luz de los anteriores argumentos cabe tener en cuenta que la jurisprudencia ha precisado, también, que persisten algunos requisitos indispensables para proferir una decisión de fondo, como lo es que la acción contencioso administrativa se ejerza con sujeción a los requisitos que prevé la ley para su procedencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 08001-23-31-000-2004-11129-01(42769)

Actor: TRANSPORTES MONTERREY LTDA Y TRANSPORTES LOLAYA LTDA

Demandado: MUNICIPIO DE SOLEDAD

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN - Improcedencia de la acción de reparación directa para cuestionar la legalidad de actos administrativos / FALLO INHIBITORIO.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 18 de agosto de 2011 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual se declaró probada la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción.

I. SÍNTESIS DEL CASO El municipio de Soledad, mediante resolución 56 de 4 de noviembre de 1994, adjudicó a la sociedad de Transporte Terrestre Loma Fresca Ltda. (en adelante

Sodetrans) una extensión de la ruta “calle 60 carrera 43, ciudadela

universitaria”, sin que se haya notificado y, además, vinculado -a la actuación administrativaa las sociedades Transportes Monterrey Ltda. y Transportes Lolaya Ltda., lo que generó, con su ejecución, una “vía de hecho” que les causó un daño en la ruta “murillo-soledad 2000-granabastos” que estaba siendo cubierta por estas últimas.

II. A N T E C E D E N T E S 1.- La demanda Mediante demanda presentada el 8 de julio de 1996 (fls. 57 - 70 c. 1), las sociedades Transportes Monterrey Ltda. y Transportes Lolaya Ltda., por conducto de apoderado judicial (fls. 1 y 2 c. 1), en ejercicio de la acción de reparación directa, solicitaron que se declarara patrimonialmente responsable al municipio de Soledad, por los perjuicios de orden moral y material que, afirmaron, les fueron irrogados como consecuencia de la ejecución de la resolución 056 de 1994, mediante la cual se

concedió una “extensión” de la ruta “calle 60 carrera 43 ciudadela universitaria” en el perímetro vial urbano a la empresa “Sodetrans”. En concreto, los demandantes solicitaron que se efectuaran las siguientes declaraciones y condenas:

1. Declaraciones y condenas 1.1. El municipio de Soledad (Secretaría Municipal de Transportes y Tránsito de Soledad), es administrativamente responsable de los daños y perjuicios patrimoniales (materiales), morales y sociales causados a las empresas demandantes por falla o falta en el servicio por omisión y

extralimitación de la administración municipal, que ha ocasionado y continúa ocasionando diariamente pérdidas millonarias, a cada una de mis poderdantes. 1.2. Condenar en consecuencia a la entidad demandada, a pagar, a las empresas actoras, como consecuencia de los daños y perjuicios patrimoniales (materiales) y morales que les fueron y se les continúa ocasionando: 1.2.1. Por concepto de perjuicios patrimoniales (materiales) 1.2.1.1. A Transportes Lolaya Ltda., una suma superior a doscientos treinta y un millones ciento noventa y ocho mil doscientos veintiocho pesos M.L. ($231’198.228). 1.2.1.2. A Transportes Monterrey Ltda., una suma superior a doscientos veintiséis millones quinientos cuarenta mil ochocientos pesos M.L. ($226’540.800). La estimación de los perjuicios patrimoniales (materiales), se fundamenta en las certificaciones anexas a esta demanda, expedidas por los contadores públicos titulados con tarjetas profesionales, doctores: Oswaldo José Fernández Reyes y Miguel Antonio Crespo Escorcia. Los perjuicios patrimoniales (materiales), son consecuencia del lucro cesante dejado de percibir por las empresas demandantes, afectadas en forma directa e inmediata en su patrimonio económico, desde el 4 de noviembre de 1994, fecha en que entró en ejecución, entró (sic) a regir y a producir efectos la resolución 056/94, sin que se hubiese notificado a los actores y sin que se hubiere publicado conforme a lo ordenado en los artículos 44, 46, 47 del C.C.A.

1.2.2. Por conceptos de perjuicios morales A cada uno de los actores 1000 gramos de oro fino, o su equivalente en moneda legal colombiana, según certificación del Banco de la República, expedida al momento de quedar ejecutoriada la sentencia condenatoria, contra el municipio de Soledad (Secretaría de Transportes y Tránsito del Municipio de Soledad). 1.3. La condena respectiva será actualizada, de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del C.C.A., y se reconocerán los intereses legales, desde la fecha de ocurrencia de los hechos, hasta cuando se le dé cabal cumplimiento a la sentencia, que le ponga fin al proceso, o hasta cuando quede ejecutoriado el fallo que le dé fin al proceso, más la devaluación monetaria correspondiente, según el índice del precio del consumidor, certificado por el Dane. 1.4. Que se condene en costas a la entidad demandada, al pago de las expensas y agencias en derecho, en caso de oponerse a la demanda. Como fundamentos fácticos de la demanda se narró lo siguiente1: El 4 de noviembre de 1994, la Secretaría Municipal de Transportes y Tránsito de Soledad expidió la resolución 056, por medio de la cual se le concedió una extensión de la ruta “calle 60 carrera 43 ciudadela universitaria” a la empresa Sodetrans en el perímetro vial urbano. En esa misma fecha se produjo la 1 La demanda fue adicionada el 26 de septiembre de 1996 y los hechos narrados en este acápite condensan los dos escritos (fls. 72 - 77 c. 1).

ejecución de dicho acto administrativo, de suerte que la mencionada sociedad cubrió la “extensión de la ruta en el barrio soledad 2000 del municipio de Soledad, en el recorrido desde la calle 54 por esta hasta la carrera 11, por esta hasta la carrera 14, por esta hasta la carrera 13b, por esta hasta encontrarse con la carrera 13, por esta hasta la calle 54”. La extensión de la ruta en el perímetro vial del municipio de Soledad ocasionó perjuicios patrimoniales a las sociedades demandantes en la ruta “murillosoledad 2000-granabastos” que les había sido autorizada mediante resolución 002 de enero 2 de 1990. La resolución 056 de 1994 no se notificó a los representantes legales de las sociedades demandantes, tal como lo exigían los artículos 44 y 47 del Código Contencioso Administrativo, y tampoco se publicó como lo dispone el art. 46 ibídem. Solamente se le comunicó personalmente al gerente de Sodetrans. Las sociedades Transportes Monterrey Ltda. y Transportes Lolaya Ltda. fueron afectadas con la ejecución y efectos producidos por la resolución 056 de 1994, ya que no tuvieron conocimiento de su expedición hasta el momento en que entró a regir, en tanto no se les había notificado. Las sociedades demandantes, como terceros directa e inmediatamente afectados con la ejecución de la resolución 056 de 1994, debía notificárseles a través de la publicación de que trata el art. 46 del Código Contencioso Administrativo, para efectos de que tuvieran la posibilidad de interponer los recursos del caso.

En el contenido de la resolución 056 de 1994 se ordenó que se notificara por estado, de ahí que hubieran menoscabado los postulados de los artículos 44 a 48 del Código Contencioso Administrativo. La parte demandante atribuyó a la demandada la responsabilidad a título de falla en el servicio, por cuanto la falta de notificación del acto administrativo provocaba que fuera “ineficaz e inoponible” y, por ende, constituyó una vía de hecho. 2.- El trámite de primera instancia La demanda fue admitida mediante providencia de 2 de octubre de 1996 (fls. 80 - 81 c. 1), la cual se notificó en debida forma a la entidad demandada y al Ministerio Público (fol. vto. 81 y 82 c. 1). El municipio de Soledad no contestó la demanda2. Mediante providencia de 5 de marzo de 1997 (fls. 87 - 86 c. 1), el Tribunal de primera instancia abrió el proceso a pruebas y en auto de 28 de junio de 2011 (fol. 271 c. 1), dio traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran alegatos de conclusión y concepto, respectivamente3. En esta oportunidad, la parte actora reiteró lo manifestado en la demanda, pero hizo énfasis en que el daño y la falla en el servicio estaban probadas en el plenario, en tanto que la ejecución de un acto administrativo no notificado constituía una vía de hecho (fls. 272 - 279 c. 1). La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio en esta oportunidad

procesal. 3.- La sentencia de primera instancia Mediante sentencia de 18 de agosto de 2011 (fls. 285 - 300 c. ppal), el Tribunal Administrativo del Atlántico declaró probada la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción4. Como fundamento de su decisión, concluyó que la parte demandante no podía alegar el desconocimiento de la actuación administrativa surtida para la expedición de la resolución 056 de 1994, ya que hubo “una serie de oposiciones presentadas por otras empresas transportadoras, es decir, que sí fue de público conocimiento la mencionada actuación”. El a quo explicó que las sociedades demandantes iniciaron una acción de reparación directa, en tanto ya habían vencido los 4 meses de caducidad 2 Según consta en paso a despacho secretarial el término de traslado de la demanda corrió sin que el mencionado municipio emitiera pronunciamiento alguno (fol. 83 c. 1). 3 Cabe resaltar que el período probatorio se extendió por causa del recaudo de un dictamen pericial, así como por la entrada en vigencia de la Ley 446 de 1998 y el régimen transicional de la Ley 954 de 2005. Dichos acontecimientos no se relatan en los antecedentes de esta providencia, en tanto que se consideran innecesarios para el pronunciamiento de fondo. 4 La parte resolutiva de la sentencia fue la siguiente: “PRIMERO.- DECLÁRESE probada de oficio la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción. SEGUNDO.- ABSTIÉNESE de condenar en costas a la parte demandante (artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55

de la Ley 446 de 1998). TERCERO.- Notifíquese personalmente el presente fallo a la Procuraduría Judicial Delegada ante este Tribunal. CUARTO.- ARCHÍVESE el expediente, una vez ejecutoriada la presente providencia”. previstos en la ley para interponer una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Agregó que no estuvo bien escogida la acción puesto que: [D]ebió en su oportunidad impetrar la respectiva acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra aquella entidad que con sus actuaciones generó los presuntos perjuicios a la parte demandante, en este caso, contra la Secretaría Distrital de Transporte y Tránsito de [Soledad], con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo por medio del cual se le concedió la extensión de la ruta de la calle 60 carrera 43 ciudadela universitaria, en el perímetro urbano del municipio de soledad a la empresa SODETRANS. 4.- El recurso de apelación De manera oportuna5, la parte demandante expresó su inconformidad con el fallo de primera instancia y solicitó que fuera revocado. Discutió en concreto que la indemnización que se pretendía no estaba derivada del acto mismo sino de la “omisión imputable al municipio de Soledad”, evento en el que era procedente la interposición de la acción de reparación directa (fls. 302 - 311 c. ppal). Precisó que la resolución 056 de 1994 no se notificó a las sociedades Transportes Monterrey Ltda. y Transportes Lolaya Ltda. y, por ende, no pudieron interponer los recursos del caso, cuando lo cierto era que resultaban directamente

afectadas con la extensión de la ruta concedida a la empresa Sodetrans, circunstancias que hacían, igualmente, procedente la demanda de reparación directa. Hizo énfasis en que la ejecución de la resolución 056 de 1994 constituyó una vía de hecho, en tanto que la parte demandante solo se enteró de su existencia el día de su cumplimiento. Agregó que el daño estaba completamente probado en el expediente con el dictamen pericial practicado, puesto que aquel había concluido que sí existía una “afectación, daño, o perjuicio en la ruta murillo-soledad 2000-granabastos, que sirven las empresas Transportes Monterrey y Transportes Lolaya Ltda.” Finalmente, manifestó que el fallo recurrido no correspondía a la “verdad procesal demostrada en el expediente”, en tanto que se había distorsionado el análisis de las pretensiones, hechos y pruebas que demostraban que la acción de reparación directa era la idónea para reclamar los perjuicios que le fueron irrogados. 5 El recurso de la parte actora fue presentado y sustentado el 8 de septiembre de 2011, esto es, dentro del término otorgado para tal fin, habida cuenta de que aquel fenecía el 15 de ese mismo mes y año. 5.- Trámite en segunda instancia El recurso fue concedido por el Tribunal a quo a través de auto de 19 de septiembre de 2011 y admitido por esta Corporación el 1° de febrero de 2012. Posteriormente, mediante providencia de 7 de marzo siguiente, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto (fls. 313, 318 y 320 c. ppal).

El Ministerio Público solicitó que se confirmara la sentencia recurrida, toda vez que la acción de reparación directa es improcedente para reclamar los perjuicios derivados de un acto administrativo, el cual además, de la lectura de la demanda, se concluía que sí se controvertía en su legalidad (fls. 322 - 327 c. ppal).

III. C O N S I D E R A C I O N E S 1.- Competencia La Sala es competente para conocer del asunto en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 18 de agosto de 2011 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, en proceso con vocación de doble instancia ante esta Corporación, toda vez que la demanda se presentó el 8 de julio de 1996 (fol. 70 c. 1) y la suma de las pretensiones equivale a $483’977.1086 (3.405 SMMLV7), mientras que el monto exigido en ese año para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa tuviera vocación de doble instancia era de 500 SMMLV8. 2.- El problema jurídico La Sala deberá examinar si en el presente caso la acción de reparación directa era el medio idóneo para obtener el reconocimiento y pago derivado de la afectación

ocasionada con la extensión de la ruta “calle 60 carrera 43 ciudadela universitaria” que le fue otorgada a la empresa “Sodetrans” o si, por el contrario, para realizar tal pronunciamiento era necesario que fuera cuestionado en su legalidad el acto administrativo que otorgó el permiso. 6 Dado que el recurso de apelación se interpuso el 12 de abril de 2011, de conformidad el artículo

164 de la Ley 446 de 1998, debe aplicarse la Ley 1395 de 2010 para efectos de establecer la cuantía del libelo, lo que significa que deben sumarse las pretensiones. 7 Salario mínimo para el año de 1996: 142.125. 8 Artículo 40. Ley 446 de 1998. 3.- La causa petendi Como el presente asunto gira en torno a establecer si la acción de reparación directa es la procedente para reclamar los perjuicios alegados en la demanda y el recurrente consideró que el a quo había distorsionado las pretensiones, hechos y pruebas del proceso para declarar la ineptitud sustantiva de la demanda, la Sala considera prudente, en primer lugar, realizar un análisis de la causa petendi invocada en el libelo, así: La jurisprudencia de esta Corporación ha sido pacífica en considerar que la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en las actuaciones que conoce, carece por completo de facultades para variar la causa petendi que se narra en la demanda, es decir, que en procesos de esta naturaleza la sentencia está irremediablemente abocada a resolver sobre si hay o no lugar a declarar la responsabilidad de la administración con base en a los antecedentes fácticos descritos en la demanda o su modificación9 y a los medios de convicción regular y oportunamente agregados al plenario10. Es así como cualquier variación o modificación del marco fáctico implicaría un desconocimiento flagrante del principio relativo al debido proceso, ya que, por una parte, sorprendería a la entidad pública demandada cuya defensa y medios exceptivos estarían enfocados a rebatir los hechos presentados en la demanda y,

por otra, en atención a que esta jamás tendría opción de ejercer en ese caso el legítimo derecho de controvertir y de aportar pruebas tendientes a rebatir los elementos de juicio eventual base de la declaración de responsabilidad y consecuencial condena al pago de los perjuicios, por lo que el juez debe resolver sobre las pretensiones de la demanda, sus fundamentos fácticos y jurídicos con sustento en la prueba regular y oportunamente aportada al proceso como lo dispone el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil11. 9 De conformidad con el artículo 208 del Código Contencioso Administrativo, hasta el último día de fijación en lista es posible adicionar o sustituir las pretensiones que se deseen formular en la demanda, siempre y cuando no se prescinda de la totalidad de los demandantes, demandados o de las peticiones inicialmente presentadas. Al respecto, consultar, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 25 de mayo de 2016, exp. 40.077, M.P.: Danilo Rojas Betancourth. 10 Consultar, por ejemplo, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 24 de octubre de 2016, exp. 34357, M.P.: Hernán Andrade Rincón. 11 “El recurso de apelación tiene por objeto que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o reforme. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia; respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 52”. A la luz de los anteriores argumentos cabe tener en cuenta que la jurisprudencia

ha precisado, también, que persisten algunos requisitos indispensables para proferir una decisión de fondo, como lo es que la acción contencioso administrativa se ejerza con sujeción a los requisitos que prevé la ley para su procedencia12, sin perjuicio de que, como lo explica la doctrina, el juez cumpla con la obligación "de declarar la razón por la cual no puede proveer"13. Tal como se dejó indicado en los antecedentes de esta sentencia, el demandante interpuso la acción de reparación directa con el fin de obtener la declaratoria de responsabilidad de la demandada por los perjuicios sufridos como consecuencia de la no vinculación a la actuación administrativa y a la falta de notificación de la resolución 056 de 1994, mediante la cual se concedió la extensión de una ruta en el perímetro urbano del municipio de Soledad. Dicha afirmación se extrae de los siguientes apartes de la demanda y su reforma: 2.5. Las empresas TRANSPORTES MONTERREY LTDA Y TRANSPORTES LOLAYA LTDA., aunque fueron y siguen siendo, gravemente afectadas patrimonial y moralmente, con la ejecución y efectos producidos al entrar a regir la resolución 056/94, -no tuvieron conocimiento de la extensión de la ruta calle 60 carrera 43, ciudadela universitariaen el perímetro urbano del municipio de soledad, concedida a la empresa SODETRANS, porque no se les notificó personalmente (…) y solo tuvieron conocimiento de dicha extensión, el día 4 de noviembre de 1994, fecha en la cual entró en ejecución, entró (sic) a regir y a producir efectos la resolución n.° 056 (…)

2.6. Como mis mandantes, son terceros directa e indirectamente afectados, con la ejecución y efectos producidos al entrar a regir la resolución 056/94; y no intervinieron en la actuación administrativa que culminó con su expedición, debió hacerse la publicación que ordena el artículo 46 del C.C.A., para que se enteraran de su contenido y en la vía gubernativa, ejercitaran los recursos legales, para defender sus derechos afectados, con dicha resolución ( fol. 31, 74 c. 1). De igual forma, en el libelo introductorio se aseguró que la entidad demandada incurrió en una falla del servicio, por cuanto el acto administrativo no notificado constituía una vía de hecho. Dicho aserto se plasmó así en la demanda y su reforma: 2.9. El hecho administrativo de ejecución de la resolución n.° 056 del 4 de noviembre de 1994 (…) constituye una vía de hecho y permite una acción de reparación directa, porque mis mandantes no tuvieron 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 4 de julio de 2002, exp. 20.746, M.P.: Jesús María Carrillo Ballesteros. 13 José Chiovenda, Principios de Derecho Procesal Civil, Editorial Reus S.A., Madrid. 1977; tomo I, Págs. 125 y 126. conocimiento de la citada resolución sino el día de su ejecución (…) (fol. 63, 75 c. 1). Finalmente, como “fundamentos de derecho” se mencionó que eran aplicables los artículos 2, 6, 13 y 90 de la Constitución Política; así como, los artículos 44 a 51 y

el título 24 del Código Contencioso Administrativo. Estos últimos, vale aclarar, se refieren a las “publicaciones, comunicaciones y notificaciones” de los actos administrativos. Dicho argumento normativo fue desarrollado en el acápite de “disposiciones violadas y concepto de violación”, en el que se hizo énfasis en que el daño se originó por la falta de notificación de la resolución 056 de 1994. Así se narró en la demanda: La resolución 056/94 no podía entrar a regir, no podía ponerse en ejecución, no podía producir efectos porque no fue notificada a mis mandantes y no fue publicada en la forma ordenada en los artículos 44, 56 y 47 del C.C.A., a pesar que afecta directa e indirectamente a las empresas actoras (fol. 66 c. 1). Ahora bien, una vez claro lo pretendido por la parte actora, la Sala procederá analizar si la demanda, planteada en esos términos, puede ser decidida de fondo.

4. La acción procedente en el caso concreto La Sección Tercera del Consejo de Estado ha señalado, de manera reiterada, que en el marco de la estructura de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, establecida por el ordenamiento jurídico colombiano, la escogencia del medio de control no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del

perjuicio alegado: [L]a acción procedente para solicitar la indemnización de daños generados por un acto administrativo, precisando que el criterio útil en la determinación de la acción procedente para reparar daños generados por la administración es el origen de los mismos, de manera tal que si la

causa del perjuicio es un acto administrativo debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Dicho criterio tiene por fundamento, además del texto del artículo 85 del CCA, una regla práctica: si el daño es generado por un acto administrativo ilegal, para que la reparación sea posible será necesario, de modo previo, dejarlo sin efectos y ello, dada la presunción de legalidad que lo cobija, sólo será posible con la declaración judicial de anulación del mismo14. 14 Cita textual del fallo: auto del 13 de diciembre de 2001, exp. 20.678, M.P. Alier E. Hernández Enríquez. Ahora bien, la acción de reparación directa, consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, si bien coincide en su naturaleza reparatoria con la de nulidad y restablecimiento del derecho, difiere de ésta última en la causa del daño. En efecto, como se deduce de todo lo dicho, la primera solo será procedente en los casos en los cuales el perjuicio haya sido causado por un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de un inmueble. En cambio la de nulidad y restablecimiento del derecho procede siempre que el origen del daño hubiere sido un acto administrativo viciado de algún tipo de ilegalidad, salvo que, como lo ha precisado la Sala, el daño alegado se origine en la eficacia o efectos mismos del acto administrativo, caso en el cual, al no pretenderse la declaratoria de ilegalidad, sí resultaría procedente la acción de reparación directa15. El artículo 85 de la misma compilación dispone que “…toda persona que se crea

lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad de un acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño…”. Lo anterior implica que ante la existencia de un acto administrativo que produce efectos particulares y concretos, la acción idónea resulta ser la de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo trascrito en precedencia. Por su parte, el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo prevé el ejercicio válido de la acción indemnizatoria cuando una persona demanda directamente la reparación de un daño que tenga como fuente la ocurrencia de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de bienes inmuebles por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa. De las disposiciones citadas, se puede apreciar claramente la diferencia existente