CE-SECCION TERCERA-08001-23-31-000-2009-00655-01(55135)-2016

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CADUCIDAD DE LA

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ACTO ADMINISTRATIVO

FICTO / IMPUGNACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO FICTO / SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO Caducidad de la acción en tratándose de actos administrativos fictos o presuntos. Según lo dispone el No. 3 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo con la reforma que introdujo el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, las acciones que se versen sobre los actos administrativos fictos o presuntos a través de los cuales se resuelvan los recursos interpuestos contra un acto administrativo previo podrán ejercerse en cualquier tiempo. Pues bien, de la lectura de la norma referida se ha entendido que para impugnar los actos administrativos fictos o presuntos que se originan en la configuración del silencio administrativo negativo previsto en el artículo 60 del Código Contencioso Administrativo las acciones interpuestas no se encuentran sujetas a ningún término de caducidad. Así las cosas, una vez surge el acto administrativo ficto o presunto por la configuración del silencio administrativo negativo el administrado podrá impugnarlo ejerciendo las acciones respectivas en cualquier momento. Luego, cuando en ejercicio de la acción contractual las pretensiones del actor se fundan en la declaratoria de nulidad de un acto administrativo ficto o presunto originado en la configuración del silencio administrativo negativo, no resultaría aplicable ningún término de caducidad, estando el administrado en la posibilidad de ejercer la acción respectiva en cualquier momento.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO

136 NUMERAL 3 LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 44 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 60

PRINCIPIO DE LEGALIDAD / ACTO ADMINISTRATIVO / LEGALIDAD DEL

ACTO ADMINISTRATIVO / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / DESVIRTUACIÓN DE LA PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO Principio de Legalidad y presunción de legalidad de los actos administrativos. (…) si de acuerdo con el principio de legalidad la actividad de la Administración debe someterse plenamente a las normas de superior jerarquía, se infiere que, mientras no se demuestre lo contrario, una vez se tornen ejecutorios los actos que la comprenden, toda ella se ha realizado de conformidad con el ordenamiento y por ende queda cobijada con una presunción de legalidad. (…) Así las cosas, se entiende que todo acto administrativo una vez ejecutoriado produce a plenitud su efectos y se impone su obligatorio cumplimiento por parte de todos los destinatarios hasta tanto la administración no declare lo contrario, por lo cual quien pretenda su nulidad no sólo tiene la obligación de expresar claramente los cargos en los cuales funda la ilegalidad que alega sino que también tiene la carga de demostrar los hechos en que se sustenta esa ilegalidad, pues de no hacerlo así, de un lado, el juez no podrá acometer oficiosamente el estudio de la ilicitud del acto y, de otro lado, se mantendrá incólume la presunción de legalidad que lo ampara.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 209 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA –

ARTÍCULO 365 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 64 /

CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 66

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la presunción de legalidad de los actos administrativos, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 14 de marzo de 2012, Exp. 21578, Sentencia del 28 de marzo de 2012, Exp. 20393, Sentencia del 9 de julio de 2014, Exp. 29.056, entre otras.

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / PRESUPUESTO

PROCESAL / AUSENCIA DEL PRESUPUESTO PROCESAL /

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / TERMINACIÓN DEL CONTRATO

ESTATAL / TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / INEPTITUD DE LA DEMANDA / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA /

EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / PRESUNCIÓN

DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DESVIRTUACIÓN DE LA PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO Presupuestos procesales de la relación jurídico procesal – Fallos inhibitorios y de mérito. (…) si lo que ocurre es que con ocasión de las controversias suscitadas en la ejecución de un determinado contrato estatal una de las partes contratante presenta una demanda solicitando que se declare el incumplimiento contractual con la consecuente condena a la indemnización de los perjuicios ocasionados y

presenta como causa o fundamento de dichas pretensiones la expedición de unos actos administrativos a través de los cuales se decretó la terminación unilateral y se ordenó la liquidación del contrato suscrito pero no demanda su nulidad, es evidente que en ésta hipótesis se configura una inepta demanda, pues la presunción de legalidad de la que se encuentran revestidos dichos actos y en los cuales el actor funda sus pretensiones impiden que el juez contencioso administrativo se pronuncie sobre el fondo de la cuestión litigiosa.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 137 NUMERAL 2

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los presupuestos procesales y los fallos inhibitorios, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 12 de agosto de 2014, Exp: 28.237.

SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO / APLICACIÓN DEL SILENCIO

ADMINISTRATIVO NEGATIVO / DIFERENCIA ENTRE SILENCIO

ADMINISTRATIVO POSITIVO Y SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO /

SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO CONTRACTUAL Silencio administrativo negativo procesal o adjetivo. Según lo dispone el artículo 60 del Código Contencioso Administrativo el silencio administrativo negativo procesal se configura una vez transcurridos 2 meses después de que se hayan interpuesto en debida forma los recursos correspondientes contra un determinado acto administrativo previo, ya sea éste expreso o presunto, sin que la administración hubiera proferido y notificado una decisión expresa a través de la

cual los haya decidido o resuelto. Así las cosas, en virtud de la omisión de la administración al resolver los recursos interpuestos en debida forma dentro del término de dos (2) meses previsto en la norma, surge un acto administrativo ficto o presunto que contiene una decisión negativa o adversa a los intereses del administrado o recurrente, y por lo tanto confirmatoria del acto administrativo impugnado. De ésta forma se ha entendido que la figura del silencio administrativo negativo se constituye, de un parte, en una sanción a la negligencia de la administración al resolver los recursos interpuestos de forma oportuna; y de otra, en una garantía de acceso a la administración de justicia constituida en favor de los administrados, de forma tal que éstos puedan acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para demandar no sólo la nulidad del acto administrativo que fue adverso a sus intereses, sino también del acto administrativo ficto o presunto a través del cual se confirmó dicha decisión. No obstante lo anterior y en los términos del inciso 2º de la norma referida, la operancia de la figura a la que se alude no exime de responsabilidad a la autoridad administrativa de la obligación constitucional y legal que tiene a su cargo de resolver los recursos interpuestos, estando entonces facultada para hacerlo en cualquier momento siempre y cuando el particular no haya presentado demanda ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ésta se haya admitido y se le haya notificado el respectivo auto admisorio. Ahora, si bien el silencio administrativo negativo procesal opera por el ministerio de la ley y no requiere ser declarado judicialmente para que se constituya, éste no opera automáticamente,

estando entonces a elección del recurrente decidir si espera a que la administración decida o resuelva los recursos interpuestos o en su lugar acuda a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo e impugne los actos administrativos fictos o presuntos, pues una vez opera la figura a la que se alude se entiende agotada la vía gubernativa. Es de precisar en éste punto que la diferencia existente entre el silencio administrativo negativo y el silencio administrativo positivo en materia contractual es que éste último opera frente a solicitudes presentadas durante la ejecución de un determinado contrato estatal y aquel opera en los demás casos. En efecto, según lo dispone el No. 16 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993 el silencio administrativo positivo en materia de contratos estatales se configura una vez transcurridos tres (3) meses después de que el contratista haya presentado una solicitud que verse sobre asuntos relacionados con la ejecución del contrato estatal y durante ésta, sin que la administración hubiera proferido y notificado una decisión expresa a través de la cual la haya decidido o resuelto. De ésta forma, se ha señalado que para que se configure el silencio administrativo positivo en materia de contratación estatal se requieren 4 requisitos a saber: i) Que la solicitud respectiva se presente por el contratista; ii) Que ésta verse sobre asuntos relacionados con la ejecución del contrato; iii) Que se presente durante la ejecución del contrato; y iv) Que la administración no lo resuelva transcurridos tres (3) meses de su presentación.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 60 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 25 NUMERAL 16

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el silencio administrativo negativo y el acto administrativo ficto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia del 16 de julio de 2009, Expediente: 16.331. Sobre el agotamiento de la vía gubernativa, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 8 de marzo de 2007, Expediente: 15.850. Sobre los requisitos del silencio administrativo positivo en materia contractual, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 22 de noviembre de 2012, Expediente: 21.867.

PRUEBA FALSA / EFECTOS DE LA PRUEBA FALSA / FALSEDAD EN

DOCUMENTO

[D]e las probanzas allegadas y que atrás se reseñaron se encuentra demostrado que la Resolución (…) allegada como prueba por la accionante en su demanda es falsa y que no fue suscrita por la señora (…) quién para la fecha de su expedición desempeñaba el cargo de Directora del Área Metropolitana de Barranquilla, para lo cual basta revisar la Denuncia penal presentada el 31 de julio de 2009 por los delitos de falsedad ideológica y material en documento privado, el Informe rendido por la señora (…), Investigadora Criminalística II del CTI de la 31Seccional Fiscalías Barranquilla 80014204Unidad Fe Pública, Patrimonio Económico y otrosBarranquilla, ante el Fiscal 50 del patrimonio económico de barranquilla , la

declaración rendida por el señor (…) en su calidad de Gerente del Área Metropolitana de Barranquilla y el Informe investigador de laboratorio No. 0153FPJ-13 rendido el 25 de enero de 2010 por el señor (…), criminólogo del grupo de documentología y grafología del CTI. Así las cosas, estando demostrado que la Resolución (…) allegada por la accionante es falsa, no será tenida en cuenta como prueba en el asunto que ahora es objeto de decisión.

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

ACTO ADMINISTRATIVO FICTO / IMPUGNACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO FICTO / IMPROCEDENCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / INEXISTENCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / INOPERANCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN En lo relativo a la excepción de caducidad de la acción la Sala encuentra que el Tribunal de primera instancia incurrió en equivocación al declararla como probada, pues teniendo en cuenta que en el presente asunto la accionante fundó sus pretensiones de declaratoria de incumplimiento en la terminación unilateral del convenio interadministrativo No. 276 de 2002, el cual se ordenó a través de la Resolución No. 336 del 6 de diciembre de 2006 y que contra ésta se instauró un recurso de reposición el 20 de diciembre de 2006 que nunca fue resuelto dando lugar al surgimiento de un acto administrativo ficto o presunto producto del silencio administrativo negativo, es evidente que en éste asunto no resultaba aplicable el término de caducidad de dos (2) años previsto en la norma. En efecto, tal como se

precisó en líneas anteriores y en los términos del No. 3º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, la acción que verse sobre los actos administrativos fictos o presuntos a través de los cuales se resuelva un recurso podrán intentarse en cualquier momento, de forma tal que frente a éste tipo de acciones no resulta aplicable el término de caducidad de dos (2) años previsto en la norma. Ahora, en el evento hipotético en el cual el término de caducidad de dos (2) años de caducidad de la acción sí resultara aplicable al presente asunto tampoco operaría dicho fenómeno, pues si el acto administrativo presunto originado en la configuración del silencio administrativo negativo, mediante el cual se confirmó la decisión de ordenar la terminación unilateral del convenio interadministrativo quedó ejecutoriado el 20 de febrero de 2007 los cuatro (4) meses que seguían para liquidarlo bilateralmente vencieron el 20 de junio de 2007 y los dos (2) meses subsiguientes para llevar a cabo la liquidación unilateral culminaron el 20 de agosto de 2007, de forma tal que el término de dos (2) años de caducidad de la acción de la acción se consolidaría el 20 de agosto de 2009. Y cómo la demanda se presentó el 15 de julio de 2009 es evidente que para ésa fecha la caducidad aún no se había consolidado. Una vez demostrado que en el presente asunto, para la fecha en que se presentó la demanda aún no había operado la caducidad de la acción, la Sala procederá entonces a revocar la sentencia de primera instancia respecto de dicha declaración.

PRINCIPIO DE LEGALIDAD / ACTO ADMINISTRATIVO / LEGALIDAD DEL

ACTO ADMINISTRATIVO / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / DESVIRTUACIÓN DE LA PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD

DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACCIÓN DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / PRESUPUESTO PROCESAL / AUSENCIA DEL

PRESUPUESTO PROCESAL / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO /

TERMINACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / TERMINACIÓN UNILATERAL

DEL CONTRATO ESTATAL / CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / INEPTITUD DE LA DEMANDA / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / PROCEDENCIA DE LA INEPTITUD DE LA DEMANDA / PROCEDENCIA DE LA INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA De otra parte (sic) se encuentra que la accionante en su demanda pretende que se declare el incumplimiento del convenio interadministrativo No. 276 del 11 de septiembre de 2002 con la consecuente condena a los perjuicios que le fueron ocasionados, alegando como causa o fundamento de sus pretensiones la terminación unilateral y posterior liquidación de éste contenida en la Resolución No. 336 del 6 de diciembre de 2006. Ahora, si bien la actora fundó sus pretensiones en la terminación unilateral del convenio interadministrativo No. 276 de 2002, no demandó la nulidad del acto administrativo que contenía dicha decisión esto es, la Resolución No. 336 del 6 de diciembre de 2006, acto éste que se encuentra en firme produciendo a plenitud sus efectos y se encuentra revestido de una presunción de legalidad. Así las cosas, teniendo en cuenta que para el

estudio de las pretensiones de la demanda la actora tenía a su cargo la obligación de desvirtuar la presunción de legalidad de la que se encontraban revestidos los actos en los cuales fundó dichas pretensiones, al no demandar la nulidad de éstos impidió que el juez pudiera entrar a estudiar de fondo sus pretensiones, lo que en ultimas daría lugar a la configuración de una inepta demanda. En efecto, para que el juez pudiera entrar a estudiar de fondo las pretensiones de incumplimiento con el consecuente resarcimiento de los perjuicios, la accionante no sólo debía demandar la nulidad de la Resolución No. 336 del 6 de diciembre de 2006 mediante la cual se declaró la terminación unilateral del convenio interadministrativo No. 276 del 11 de septiembre de 2002 y se ordenó su liquidación, sino también del acto administrativo ficto que se configuró al no haberse resuelto oportunamente el recurso de reposición interpuesto contra ésta. En conclusión, la demanda interpuesta no le otorga al juez los elementos suficientes para proceder a resolver de fondo el asunto toda vez que procesalmente resulta imposible que se analice el eventual incumplimiento en el que incurrió la accionada cuando no se demandó la nulidad ni de la Resolución No. 336 del 6 de diciembre de 2006, ni del acto administrativo ficto que se configuró al no haberse resuelto oportunamente el recurso de reposición interpuesto contra ésta, actos administrativos éstos que se encuentran en firme y produciendo a plenitud sus efectos. En éste orden de ideas y estando acreditado

en el presente asunto que la ahora accionante no impugnó la legalidad ni de la Resolución No. 336 del 6 de diciembre de 2006, ni del acto administrativo ficto que se configuró al no haberse resuelto oportunamente el recurso de reposición interpuesto contra ésta, es evidente que la demanda por ésta interpuesta no reunió los requisitos mínimos para que se considerara presentada en debida forma, siendo entonces procedente declararla como inepta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Bogotá D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil dieciséis (2016).

Radicación número: 08001-23-31-000-2009-00655-01(55135)

Actor: COOPMUNICIPIOS EN LIQUIDACION

Demandado: AREA METROPOLITANA DE BARRANQUILLA

Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA) Contenido: Descriptor: Se declara la excepción de inepta demanda por no haberse demandado la nulidad de los actos administrativos en los cuales el actor funda sus pretensiones/Restrictor: caducidad de la acción en tratándose de la impugnación de actos administrativos fictos o presuntos/Principio de Legalidad y presunción de legalidad de los actos administrativos/Presupuestos procesales de la relación jurídico procesal – Fallos inhibitorios y de mérito/ Silencio administrativo negativo procesal o adjetivo.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra

la sentencia del 24 de octubre de 2014 proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Atlántico mediante la cual se declaró como probada la excepción de caducidad de la acción interpuesta y en consecuencia se inhibe de emitir un pronunciamiento de fondo sobre el asunto.

I.ANTECEDENTES.

1. Lo Pretendido.

El 15 de julio de 20091 la Administradora Pública Cooperativa de Municipios – Coopmunicipios en Liquidación presentó demanda contra el Área Metropolitana de Barranquilla solicitando que se declarara que ésta incumplió el convenio interadministrativo No. 276 de 2002 celebrado entre éstas el 11 de septiembre de 2002 por haberse negado a reconocer las sumas adeudadas y posteriormente proceder a declarar la terminación unilateral del convenio suscrito y ordenar su liquidación. Pide en consecuencia que se ordene la resolución del convenio interadministrativo suscrito. 1 Folios 1 a 24 del C. No. 1. Solicita, como consecuencia de las anteriores declaraciones que se condene a la demandada al reconocimiento y pago de la suma equivalente a $2.219992.528,00 y a las demás sumas que resultaren probadas por concepto de los perjuicios materiales que le fueron ocasionados en la modalidad de daño emergente y lucro cesante, debidamente actualizadas, más los respectivos intereses causados a la tasa prevista en la Ley 80 de 1993. Pide además que se ordene la liquidación judicial del contrato en la cual se reconozca a su favor la suma equivalente a $770830.739,10, por concepto del saldo del acta parcial de obra No. 2 del 6 de mayo de 2003 y del valor de las Actas

parciales de obra No. 3 del 6 de agosto de 2003 y de la No. 4 del 4 de noviembre de 2003. Solicita además que se condene a la demandada al pago de las costas y agencias en derecho.

2. Los hechos en que se fundamentan las pretensiones.

El 11 de septiembre de 2002 se celebró entre la demandante y la demandada el convenio interadministrativo No. 276 de 2002 que tuvo por objeto el saneamiento de la cuenca nororientalSubcuenca Mallorquín del Distrito de Barranquilla en su primera etapa (Tubería de impulsión). Como precio inicial del contrato se fijó la suma de $2.429217.038,62, pagaderos así: un 50% a título de anticipo equivalente a $1.214608.519,31 y el saldo restante a través de actas parciales de obra. Como plazo inicial del contrato se fijó el término de 5 meses contados a partir de la suscripción del acta de iniciación de las obras, esto es, desde el 25 de octubre de 2002 y de la entrega de las sumas por concepto de anticipo. Dicho plazo se suspendió a través del acta de suspensión No. 1 del 30 de octubre de 2002 (hasta el 3 de febrero de 2003); y se adicionó en plazo y en valor a través de la suscripción del adicional No. 1 del 26 de junio de 2003 (hasta el 10 de septiembre de 2003)2 y del adicional No. 2 del 20 de agosto de 2003 por 3 meses más (hasta el 10 de diciembre de 2003). En la ejecución del convenio la contratista entregó las actas parciales de obra Nos.

1 del 10 de febrero de 2003 por un valor de $1.432190.978,95; la No. 2 del 6 de mayo de 2003 por un valor de $365550.403,45; la No. 3 del 6 de agosto de 2003 por un valor de $449253.799,51; y la No. 4 del 4 de noviembre de 2003 por un valor de $258444.076,19. El 5 de diciembre de 2003 se suscribió nuevamente entre las partes un acta de suspensión del plazo de ejecución del convenio por un término indefinido, fecha para la cual la accionada adeudaba la suma de $770830.739,10, equivalente a los valores por concepto del saldo del acta parcial de obra No. 2 ($63132.863,40) y del valor total de las actas parciales de obra Nos. 3 y 4. Dice que si bien requirió en diversas oportunidades a la accionada para que cancelara las sumas adeudadas o que en su defecto procediera a dar por terminado el convenio por mutuo acuerdo o a ordenar su liquidación, ésta siempre se negó a resolver sus peticiones. Posteriormente, presentó una solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría No. 15 Judicial II Administrativa solicitando se procediera a dar por terminado el convenio interadministrativo y que en consecuencia se cancelaran las sumas adeudadas, conciliación que se declaró fallida el 18 de abril de 2006. A través de la Resolución No. 336 del 6 de diciembre de 2006 la Directora del Área Metropolitana de Barranquilla declaró la terminación unilateral del Convenio Interadministrativo y en consecuencia ordenó su liquidación, argumentando que

teniendo en cuenta que la contratista había entrado en un proceso de liquidación forzosa y que pese a los diversos requerimientos realizados se negó a continuar con la ejecución de las obras objeto del convenio y no canceló los impuestos o tributos Departamentales, era evidente que había incurrido en un incumplimiento grave que impedía la adecuada puesta en funcionamiento al servicio público de las obras objeto del convenio, siendo entonces procedente ordenar su terminación. 2 En ésta oportunidad las partes acordaron prorrogar el plazo inicialmente convenido por 75 días contados desde el 28 de junio de 2003. Contra dicha Resolución se instauró el recurso de reposición el cual según las afirmaciones de la accionante fue resuelto a través de la Resolución No. 230/03 del 26 de junio de 2007, presuntamente expedida y suscrita por la señora Viviana Llinas Cepeda en su calidad de Directora del Área Metropolitana de Barranquilla, quién resolvió revocarla en todas y cada una de sus partes y ordenar la liquidación bilateral del convenio interadministrativo.

3. El trámite procesal.

Admitida que fue la demanda3 y noticiada la demandada Área Metropolitana de Barranquilla del auto admisorio, el asunto se fijó en lista y dentro del término la accionada le dio respuesta4 oponiéndose a las pretensiones formuladas y proponiendo como excepción la de caducidad de la acción contractual interpuesta. En escrito separado de la contestación de la demanda la accionada tachó de falsa la Resolución No. 230 del 26 de junio de 2007 por medio de la cual presuntamente

se revocó la Resolución No. 336 del 6 de diciembre de 2006 y se adoptaron otras medidas5, allegando para ello la denuncia penal presentada ante la Fiscalía General de la Nación por la señora Viviana Llinas Cepeda en su calidad de Directora del Área Metropolitana de Barranquilla para la fecha en la que ésta se expidió por los delitos de falsedad Ideológica y material en documento privado6. El mismo 11 de mayo de 2011 la accionada presentó demanda de reconvención en escrito separado de la contestación de la demanda7 y corregida el 24 de octubre de 20128, la cual se rechazó mediante auto del 24 de abril de 20139 por haber operado la caducidad de la acción. Después de decretar y practicar pruebas, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que alegaran de conclusión, oportunidad que sólo fue aprovechada por la parte demandante.

II. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL.

3 Folio 226 del C. No. 1. 4 Folios 230 a 237 del C. No. 1. 5 Folios 245 a 246 del C. No. 4 de pruebas. 6 Folios 247 y 248 del C. No. 4 de pruebas. 7 Folios 305 a 308 del C. No. 4 de pruebas. 8 Folio 337 del C. No. 4 de pruebas. 9 Folios 339 a 341 del C. No. 4 de pruebas. En sentencia del 24 de octubre de 2014 el Tribunal Contencioso Administrativo del Atlántico declaró como probada la excepción de caducidad de la acción formulada

por la accionada y en consecuencia se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo sobre el asunto. Para tomar esta decisión el Tribunal expuso las siguientes razones: Inicia su argumentación el Tribunal de primera instancia pronunciándose sobre la tacha de falsedad formulada por la accionada contra la Resolución No. 230 del 26 de junio de 2007, la cual fundó en el hecho de que para la fecha en la que ésta se expidió quién fungía como Directora del Área Metropolitana de Barranquilla era la Doctora Viviana Llinas Cepeda más no Viviana Llinas Cepeda Caballero como equivocadamente se plasmó en dicha Resolución y teniendo en cuenta la denuncia penal presentada por la Señora Llinas Cepeda ante la Fiscalía General de la Nación por los delitos de Falsedad ideológica y material en documento privado afirmando que su firma había sido falsificada en dicho acto administrativo. Tanto de las investigaciones adelantadas por la Fiscalía 50 Delegada ante la Unidad de Patrimonio Económico y fe Pública, como de las declaraciones rendidas por el Director de la accionada y de la Señora Llinas Cepeda, el informe Investigador de Laboratorio No. 0153-FPJ-13 y los rendidos por los investigadores de criminalística encontró demostrado que el documento tachado de falso, esto es la Resolución No. 270 del 26 de junio de 2007 había sido expedida por una persona indeterminada a través de la falsificación de la firma de quién fungía como directora para la fecha de su expedición, razón por la cual no la tuvo en cuenta como prueba y en consecuencia procedió a declararla falso en aplicación de los

artículos 289 y siguientes del Código de Procedimiento Civil. Resuelta la tacha de falsedad formulada por la accionada señala que la fecha a partir de la cual debe contarse el término de caducidad de la acción interpuesta es la fecha en la que se notificó la Resolución No. 336 del 6 de diciembre de 2006, hace referencia al literal d) del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo para luego concluir que teniendo en cuenta que la referida Resolución se notificó el 15 de diciembre de 2006, los 2 años de caducidad previstos en la norma vencían el 15 de diciembre de 2008; y que cómo la actora presentó su demanda el 16 de julio de 2009 era evidente que para esa fecha ya había operado el fenómeno de caducidad de la acción. Concluye señalando que incluso en el evento en el cual se contabilizara dicho término una vez transcurridos los 6 meses de liquidación del convenio interadministrativo, operaría igualmente el fenómeno de caducidad de la acción. Con base en las anteriores consideraciones declara como probada la excepción de caducidad de la acción interpuesta y en consecuencia se inhibe de emitir un pronunciamiento de fondo sobre el asunto.

III. EL RECURSO DE APELACIÓN.

Contra lo así resuelto la accionante, Administradora Pública Cooperativa de MunicipiosCoopmunicipios en liquidacióninterpuso el recurso de apelación con fundamento en las siguientes razones: Dice que si bien es cierto que para que la tacha de falsedad produzca sus efectos no se requiere de una sentencia judicial que así lo declaré sino que basta con

demostrar dentro del proceso civil la falsedad alegada, el Tribunal de primera instancia no tuvo en cuenta que contra la Resolución No. 336 del 6 de diciembre de 2006 se interpuso un recurso de reposición el cual no fue resuelto por la administración, hecho a través del cual se lograba demostrar que el término de caducidad de la acción interpuesta no se podía contabilizar desde la fecha de expedición de dicha Resolución. Trae a cuento la Sentencia No. C-875 de 2011 proferida por la Corte Constitucional y hace referencia a los artículos 40 del Código Contencioso Administrativo y 308 de la Ley 1437 de 2011 relativos al silencio administrativo negativo, para luego señalar que teniendo en cuenta que contra la Resolución No. 336 del 6 diciembre de 2006 se interpuso un recurso de reposición el 20 de diciembre de 2006 el cual no se resolvió, no podían entonces correr ni los términos de ejecutoria de dicho acto, ni los de caducidad de la acción interpuesta. Manifiesta que teniendo en cuenta que el silencio administrativo negativo operó el 20 de marzo de 2007, era desde esa fe