CE-SECCION TERCERA-08001-23-31-000-2011-00204-01(43906)

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Niega ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / OMISIÓN EN EL PAGO DE CESANTÍAS - Procedencia excepcional de la acción de reparación directa / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – El término para intentar la demanda de reparación directa comienza a partir del vencimiento de los 45 días hábiles que tiene la entidad para pagar la prestación / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Configurada SÍNTESIS DEL CASO: La Contraloría Distrital de Barranquilla desvinculó a Shirley Estella Moisés y reconoció $206.000 por cesantías definitivas. Como la entidad no pagó la prestación, la demandante presentó cuatro demandas ejecutivas y un juez laboral se abstuvo de librar mandamiento de pago. Alega falla del servicio por omisión del pago de sus cesantías y error jurisdiccional en varias providencias.

PROBLEMA JURÍDICO: Corresponde a la Sala determinar si el medio de control de reparación directa se intentó dentro del plazo preclusivo previsto en la ley.

PRESUPUESTO PROCESAL / COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA – Por la naturaleza del proceso / DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / FACTOR FUNCIONAL / FACTOR OBJETIVO La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una

acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006. El Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 270 de 1996.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 82 / LEY 1107 DE 2006 – ARTÍCULO 1 / LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 73

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / OMISIÓN EN EL PAGO DE CESANTÍAS - Procedencia excepcional de la acción de reparación directa La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, en este caso por hechos imputables a la administración de justicia (art. 90 CN y art. 86 CCA). La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación, criterio reiterado por la Sección Tercera, determinó que la acción procedente para reclamar por la mora en el pago de cesantías era la ejecutiva laboral ante el juez ordinario laboral. Sin embargo, precisó que por razones de seguridad jurídica y por respeto al derecho de acceso a la administración de justicia, los procesos iniciados a través de la acción de reparación directa debían continuar con el trámite hasta su culminación, conforme a las tesis jurisprudenciales correspondientes. Como la demanda se presentó el 19 de

diciembre de 2006 (f. 8 c. 1) y en esa fecha la jurisprudencia sostenía que la reparación directa procedía en casos de omisión en el pago de cesantías, la acción interpuesta es la procedente. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, exp. 7303 y sentencia del 8 de marzo de 2007, exp. 16421.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 86 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 90

FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / DECLARACIÓN OFICIOSA DE LAS EXCEPCIONES PROCESALES / EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CADUCIDAD – Presupuestos / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN – Procedencia / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - A partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa / OMISIÓN EN EL PAGO DE CESANTÍAS - Procedencia excepcional de la acción de reparación directa / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – En los eventos de omisión, el cómputo de la caducidad debe contarse desde el momento en que se incumpla la obligación legal, siempre que ese incumplimiento coincida con la producción del daño / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Aunque la

omisión se mantenga en el tiempo o el daño sea permanente, el término no se extiende de manera indeterminada / FALLA EN EL SERVICIO POR OMISIÓN El artículo 164 CCA autoriza al fallador a declarar cualquier hecho exceptivo, como es justamente la configuración del hecho jurídico de la caducidad del término para intentar la acción. El fenómeno de caducidad para demandar se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Término que, como ha señalado la jurisprudencia, está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar ante las autoridades competentes. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley. El término para formular pretensiones, en procesos de reparación directa, según el artículo 136.8 CCA es de 2 años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente de inmueble por trabajo público o por cualquier otra causa. En los eventos de omisión, el cómputo de la caducidad debe contarse desde el momento en que se incumpla la obligación legal, siempre que ese incumplimiento coincida con la producción del daño. Aunque la omisión se mantenga en el tiempo o el daño sea permanente, el término no se extiende de manera indeterminada, porque la misma ley previó que el término de caducidad es de dos años contados a partir de la omisión. La demanda alegó falla del servicio por omisión, porque la

Contraloría Distrital de Barranquilla reconoció a Shirley Slebi Moisés cesantías definitivas y omitió el pago de esa prestación. El recurso de apelación del Distrito de Barranquilla alegó la caducidad de la acción. La Ley 244 de 1995, que fijó los términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, vigente al momento de los hechos, dispuso en el artículo 2 que la entidad pública pagadora tenía un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles para pagar las cesantías definitivas y que este se contaba desde la fecha en que el acto administrativo que ordenaba el pago quedaba en firme. También dispuso que, en caso de mora en el pago, la entidad obligada pagaría al beneficiario un día de salario por cada día de retardo hasta que se hiciera efectivo el pago de las mismas. Está acreditado que el 15 de julio de 2002, la Contraloría Distrital de Barranquilla expidió la Resolución n°. 0686 de 2002 que reconoció cesantías definitivas a Shirley Stella Slebi Moisés por un valor de $206.747 pesos (f. 6 y 7 c. 1). También quedó probado que el 13 de agosto de 2002 la entidad notificó a la beneficiaria el acto administrativo y que esta última no presentó recursos en contra de la decisión (f. 7 c. 1). Como el acto quedó en firme el 21 de agosto siguiente (artículos 51 y 62 del CCA), a partir de esa fecha empezaron a contarse los 45 días hábiles que tenía la entidad para pagar su obligación y no incurrir en mora,

que vencían el 24 de octubre de 2002. El término de dos años empezó a correr a partir del día siguiente al vencimiento de los 45 días hábiles que tenía la entidad para pagar su obligación, esto es, desde el 25 de octubre de 2002, de conformidad con el artículo 2 de la Ley 144 de 1995 y vencía el 25 de octubre de 2004. Como la demanda se presentó el 19 de diciembre de 2006, según da cuenta el sello de radicado de la demanda ante la dirección seccional de la Rama Judicial de Barranquilla (f. 8 c. 1), operó el fenómeno preclusivo de la caducidad y, por ello, la Sala revocará la sentencia apelada.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 164 / LEY 244 DE 1995

CONDENA EN COSTAS – Improcedencia De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 171 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 55

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Bogotá D.C., cinco (5) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 08001-23-31-000-2011-00204-01(43906)

Actor: SHIRLEY ESTELLA SLEBI MOISÉS

Demandado: DISTRITO ESPECIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA Y

OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA CESANTÍAS-Procedencia excepcional de la acción de reparación directa por omisión en su pago. OMISIÓN EN EL PAGO DE CESANTÍAS-La acción de reparación directa es procedente según el criterio jurisprudencial vigente al momento de la presentación de la demanda. CADUCIDAD EN OMISIÓN EN EL PAGO DE CESANTÍAS-El término para intentar la demanda de reparación directa comienza a partir del vencimiento de los 45 días hábiles que tiene la entidad para pagar la prestación, art. 2 Ley 244 de 1995.

La Sala, de conformidad con el inciso 3 del artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009 y el artículo 115 de la Ley 1395 de 2010, decide el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia del 24 de agosto de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que accedió parcialmente a las pretensiones. SÍNTESIS DEL CASO La Contraloría Distrital de Barranquilla desvinculó a Shirley Estella Moisés y reconoció $206.000 por cesantías definitivas. Como la entidad no pagó la prestación, la demandante presentó cuatro demandas ejecutivas y un juez laboral se abstuvo de librar mandamiento de pago. Alega falla del servicio por omisión del pago de sus cesantías y error jurisdiccional en varias providencias.

ANTECEDENTES

El 19 de diciembre de 2006, Shirley Estella Slebi Moisés, a través de apoderado judicial, formuló demanda de reparación directa contra el Distrito Industrial y Portuario de Barranquilla, Contraloría Distrital de Barranquilla y la Nación-Rama Judicial, para que se les declarara patrimonialmente responsables por la omisión en el pago de sus cesantías y por error jurisdiccional en providencias proferidas en varios procesos ejecutivos laborales. Solicitó lo que resulte probado por perjuicios morales y $50.000.000 por lucro cesante. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que trabajó en la Contraloría Distrital de Barranquilla desde el 6 de febrero de 2002 hasta el 31 de mayo de 2002 y que al momento de su desvinculación, la entidad reconoció $206.000 por cesantías definitivas. Resaltó que la Contraloría Distrital no pagó la prestación, que presentó cuatro demandas ejecutivas en su contra y que el Juzgado Quinto Laboral del Circuito se abstuvo de librar mandamiento de pago. Adujo que la Contraloría Distrital de Barranquilla incurrió en falla del servicio por omisión en el pago de sus cesantías y el juzgado laboral incurrió en error jurisdiccional al negar el mandamiento de pago. El 21 de septiembre de 2007 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, el Distrito Industrial y Portuario de Barranquilla alegó la excepción de cosa juzgada, porque las pretensiones de

ejecución fueron resueltas por un juez laboral, que la demandante pretendía revivir términos prescritos y que las pretensiones vigentes eran las relacionadas con el error judicial. La Contraloría Distrital de Barranquilla, al oponerse a las pretensiones, señaló que no estaba probada la omisión en el pago de cesantías, alegó que la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho y que los bienes de esa entidad eran inembargables. La Nación-Rama Judicial sostuvo que sus decisiones tuvieron fundamento legal y probatorio y que los derechos reclamados estaban prescritos. El 5 de mayo de 2011 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. La demandante alegó que la acción no estaba caducada porque, para la fecha de la presentación de la demanda, la entidad no había realizado el pago. La Nación-Rama Judicial reiteró lo expuesto y el Ministerio Público guardó silencio. El 24 de agosto de 2011, el Tribunal Administrativo del Atlántico en la sentencia accedió a las pretensiones por la omisión en el pago de cesantías de Shirley Slebi Moisés y condenó a la Contraloría Distrital de Barranquilla y al Distrito Industrial y Portuario de Barranquilla al pago de la sanción moratoria. Por otro lado, negó las pretensiones de error jurisdiccional, porque la demandante no interpuso recursos contra las decisiones demandadas. La Contraloría Distrital de Barranquilla y el Distrito de Barranquilla interpusieron recursos de apelación, que fueron concedidos el 8 de febrero de 2012 y admitidos el 31 de mayo 2012. La

Contraloría Distrital esgrimió que la acción de reparación directa era improcedente para reclamar el pago de cesantías y que debía declararse la falta de jurisdicción porque el asunto correspondía al juez laboral. El Distrito de Barranquilla sostuvo que la acción procedente para reclamar el pago de prestaciones era la ejecutiva y si la pretensión se originaba en un acto administrativo, procedía la de nulidad y restablecimiento del derecho. Agregó que la acción de reparación directa estaba caducada, porque la mora en el pago de cesantías se originó desde el 22 de octubre de 2002 y los procesos ejecutivos presentados no suspendieron ni extendieron ese término. Sostuvo que la sanción moratoria causada antes del 19 de diciembre de 2003 estaba prescrita. El 5 de julio de 2012 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La demandante alegó que la omisión en el pago cesaba el día en que se cumplía la obligación y que a partir de ese momento debía contarse el término de caducidad. Las demandadas guardaron silencio y el Ministerio Público conceptuó que la acción de reparación directa era la procedente para reclamar el pago de cesantías, pues así lo establecía la jurisprudencia a la fecha de la presentación de la demanda. Sin embargo, sostuvo que la acción estaba caducada, porque la omisión ocurrió el 5 de octubre de 2002, fecha en la que vencieron los 45 días que tenía la entidad para pagar la obligación.

CONSIDERACIONES

I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia

1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las

controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006. El Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 270 de 19961. Acción procedente

2. La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo2, en este caso por hechos imputables a la administración de justicia (art. 90 CN y art. 86 CCA).

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación, criterio reiterado por la Sección Tercera, determinó que la acción procedente para reclamar por la mora en el pago de cesantías era la ejecutiva laboral ante el juez ordinario laboral. Sin embargo, precisó que por razones de seguridad jurídica y por respeto al derecho de acceso a la administración de justicia, los procesos iniciados a través de la acción de reparación directa debían continuar con el trámite hasta su culminación, conforme a las tesis jurisprudenciales correspondientes3. Como la demanda se presentó el 1 El Consejero Ponente, aunque no lo comparte, sigue el criterio jurisprudencial de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo contenido en el auto del 9 de septiembre de 2008, Rad 34.985 [fundamento jurídico 3], con arreglo al cual conforme al artículo 73 de la Ley 270 de 1996 esta Corporación conoce siempre

en segunda instancia de estos procesos, sin consideración a la cuantía de las pretensiones. Los motivos de la disidencia están en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 36.146 [fundamento jurídico 1], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 263 y 694, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. 2 Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744-746, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. 3 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 27 de marzo de 2007, Rad. IJ 2000-2513 [fundamento jurídico 5.2] y Sección Tercera, sentencia del 4 de mayo de 2011, Rad. 19.957 [fundamento jurídico 2], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 19 de diciembre de 2006 (f. 8 c. 1) y en esa fecha la jurisprudencia sostenía que la

reparación directa procedía en casos de omisión en el pago de cesantías4, la acción interpuesta es la procedente. Demanda en tiempo

3. La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal por las razones que se pasarán a explicar.

II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el medio de control de reparación directa se intentó dentro del plazo preclusivo previsto en la ley.

III. Análisis de la Sala

4. El artículo 164 CCA autoriza al fallador a declarar cualquier hecho exceptivo, como es justamente la configuración del hecho jurídico de la caducidad del término para intentar la acción.

El fenómeno de caducidad para demandar se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Término que, como ha señalado la jurisprudencia, está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar ante las autoridades competentes. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley. El término para formular pretensiones, en procesos de reparación directa, según el artículo 136.8 CCA es de 2 años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente de inmueble por trabajo público o por cualquier otra causa. En los eventos de omisión, el cómputo de la caducidad debe contarse desde el momento en que se incumpla la obligación legal, siempre que ese incumplimiento coincida

con la producción del daño. Aunque la omisión se mantenga en el tiempo o el daño sea permanente, el término no se extiende de manera indeterminada, porque la misma ley previó que el término de caducidad es de dos años contados a partir de la omisión5. Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 47-52, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. 4 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 4 de mayo de 2011, Rad. 19.957 [fundamento jurídico 2], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 49-52, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. 5 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 10 de junio de 2004, Rad. 25.854 [fundamento jurídico III].

5. La demanda alegó falla del servicio por omisión, porque la Contraloría Distrital de Barranquilla reconoció a Shirley Slebi Moisés cesantías definitivas y omitió el pago de esa prestación. El recurso de apelación del Distrito de Barranquilla alegó la caducidad de la acción.

La Ley 244 de 1995, que fijó los términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, vigente al momento de los hechos, dispuso en el artículo 2 que la entidad pública pagadora tenía un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles para pagar las cesantías definitivas y que este se contaba desde la

fecha en que el acto administrativo que ordenaba el pago quedaba en firme. También dispuso que, en caso de mora en el pago, la entidad obligada pagaría al beneficiario un día de salario por cada día de retardo hasta que se hiciera efectivo el pago de las mismas. Está acreditado que el 15 de julio de 2002, la Contraloría Distrital de Barranquilla expidió la Resolución n°. 0686 de 2002 que reconoció cesantías definitivas a Shirley Stella Slebi Moisés por un valor de $206.747 pesos (f. 6 y 7 c. 1). También quedó probado que el 13 de agosto de 2002 la entidad notificó a la beneficiaria el acto administrativo y que esta última no presentó recursos en contra de la decisión (f. 7 c. 1). Como el acto quedó en firme el 21 de agosto siguiente (artículos 51 y 62 del CCA), a partir de esa fecha empezaron a contarse los 45 días hábiles que tenía la entidad para pagar su obligación y no incurrir en mora, que vencían el 24 de octubre de 2002. El término de dos años empezó a correr a partir del día siguiente al vencimiento de los 45 días hábiles que tenía la entidad para pagar su obligación, esto es, desde el 25 de octubre de 2002, de conformidad con el artículo 2 de la Ley 144 de 1995 y vencía el 25 de octubre de 2004. Como la demanda se presentó el 19 de diciembre de 2006, según da cuenta el sello de radicado de la demanda ante la dirección seccional de la Rama Judicial de Barranquilla (f. 8 c. 1), operó el

fenómeno preclusivo de la caducidad y, por ello, la Sala revocará la sentencia apelada.

6. De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: REVÓCASE la sentencia del 24 de agosto de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico y, en su lugar, se dispone: PRIMERO. DECLÁRASE probada la excepción de caducidad del término para formular la demanda. SEGUNDO. Sin condena en costas. TERCERO. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala

JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

NICOLÁS YEPES CORRALES