CE-SECCION TERCERA-08001-23-33-000-2015-00117-02(60115)-2018

MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN - Niega. Confirma decisión que declaró probada la excepción de caducidad / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN - Normatividad aplicable. Término [S]e encuentra que el ejercicio del medio de control de repetición ha debido ejercerse en marco temporal dispuesto en el artículo 164, literal l) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. De este modo, comoquiera que la sentencia de segunda instancia cobró firmeza el 8 de marzo de 2011, y el pago de la condena a favor del señor (...) se realizó entre el 11 y 12 de julio o en su defecto el 23 de julio de 2013, como lo precisó la parte demandante, se evidencia que el cómputo del término de caducidad había iniciado al vencimiento de los dieciocho (18) meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia en mención, esto es el 9 de septiembre de 2012 , y no de la última fecha del pago, razón por la cual los dos (2) años de caducidad del medio de control transcurrieron entre el 9 de septiembre de 2012 y el 9 de septiembre de 2014, mientras que la demanda se formuló el 16 de julio de 2015.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Bogotá D.C., veintiuno (21) de febrero de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 08001-23-33-000-2015-00117-02(60115)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y

ADUANAS NACIONALES - DIAN

Demandado: FERNANDO ANTONIO ESMERAL DE LA PEÑA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN (AUTO) Asunto: CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL –concepto, término y cómputo del fenómeno Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte actora contra lo determinado por la Sala de Decisión Oral – Sección B del Tribunal Administrativo del Atlántico, en el auto dictado en el curso de la audiencia inicial de 29 de agosto de 2017, mediante el cual se declaró prospera la excepción de caducidad del medio de control.

ANTECEDENTES 1.- El señor Jaime Sinning De la Rosa, laboró en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, Seccional – Barranquilla, entre 20 de marzo de 1996, hasta el 20 de marzo de 1997, fecha en que fue destituido de su cargo, en razón de una investigación disciplinaria que llevó a cabo el Jefe de la División de Asuntos Legales de la DIAN, Fernando Antonio Esmeral De la Peña. Posteriormente el señor Jaime Sinning De la Rosa demandó el acto administrativo que ordenaba su destitución, obteniendo mediante sentencia de 14 de marzo de 2007 por el Tribunal Administrativo del Atlántico la nulidad del señalado acto administrativo, y se ordenó a reintegrar al señor Jaime Sinning De la Rosa al cargo que venía desempeñando; Y a cancelarle todos los sueldos, primas, bonificaciones, vacaciones, cesantías y demás derechos laborales dejados de percibir, hasta cuando se hizo efectivo su reintegro. La decisión fue recurrida por

la DIAN. 2.- Esta Corporación, por medio de sentencia de 21 de octubre de 2010 de la Sección Segunda – Subsección “B”, confirmó la decisión adoptada por el A-quo. En consecuencia, el Jefe de la Coordinación de Sentencias y devoluciones de la Subdirección de Gestión de Recursos Financieros de la DIAN, profirió las resoluciones No 000400 del 24 de enero de 2012, No. 003417 del 15 de mayo de 2012, No. 002103 del 21 de marzo de 2012, No. 008183 de 31 de octubre de 2012, por medio de las cuales reconoció el pago al señor Jaime Sinning de la Rosa por concepto de derechos laborales ordenados por Tribunal Administrativo del Atlántico en sentencia de 14 de marzo de 2014 y confirmados por esta Corporación, en sentencia de 21 de octubre de 2010. 3.- Luego, a fecha de 16 de julio de 20151, la Unidad Administrativa Especial – Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN -, por medio de apoderado judicial ejerció medio de control de repetición contra el señor Fernando Antonio Esmeral de la Peña ante el Tribunal Administrativo del Atlántico. 4.- Seguidamente, en auto de 18 se septiembre de 2015, el Tribunal Administrativo del Atlántico, rechazó medio de control de repetición por haber operado caducidad, decisión que trajo como repercusión que la DIAN se alzara en recurso de apelación, el cual a su vez, fue concedido por el Tribunal auto de 1 de 1 Fl. 176 c1, Certificación de 17 de abril de 2017, emitida por el Jefe de la Oficina de Servicios para los

Juzgados Administrativos del Circuito de Barranquilla, donde se precisó que la fecha de radicación de la presente demanda es del 16 de julio de 2015. diciembre de 2015 a esta Corporación y decidido por este Despacho en proveído de 22 de febrero de 2016, en el cual se revocó dicha decisión y se inadmitió la demanda mientras se subsanaba la irregularidad de precisión de fechas en los documentos allegados junto con la demanda. 5.- Ahora bien, la Sala de Decisión del Sistema Oral – Sección B del Tribunal Administrativo del Atlántico Nariño en audiencia inicial de 29 de agosto de 2017, decidió la excepción de caducidad del medio de control propuesta por la parte demandada, en el sentido de que la misma prosperara. 6.- Tal decisión fue controvertida por la parte demandante, en la misma audiencia manifestando que se debía tomar la fecha del último pago certificado como el 23 de julio de 2013, motivo por el cual no debe prosperar la excepción de caducidad del medio de control de repetición; por consiguiente se debía revocar la decisión del a quo. 7.-. El Tribunal de instancia en la misma diligencia concedió el recurso de apelación incoado por la parte demandante en efecto suspensivo ante esta Corporación. CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Corporación es competente para conocer del presente asunto de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que le atribuye al Consejo de Estado la competencia para resolver los recursos de apelación contra los autos dictados en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Igualmente, el presente proceso tiene vocación de doble instancia en razón a la cuantía, pues la pretensión mayor individualmente considerada asciende a la suma de $409.648.255.oo, equivalente a 635.75 salarios mínimos mensuales de 2015, año de presentación de la demanda, a razón de $644.350.oo el salario mínimo legal mensual, al tenor de lo dispuesto en los artículos 152.11 y 157 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en atención a que el auto que decide sobre las excepciones previas en la audiencia inicial del artículo 180 ibídem, es susceptible del recurso de apelación. 2.- Caducidad del medio de control de repetición. La caducidad del medio de control de repetición como instituto procesal obtiene soporte y fundamento en el artículo 228 de la Constitución Política. Dicho fundamento constitucional determina la aplicación de los términos procesales en el ordenamiento jurídico, buscando ante todo la protección material de los derechos y la resolución definitiva de los conflictos que surgen a diario en el complejo tejido social2 3. Conforme a la estructuración conceptual de nuestra legislación, la figura de la caducidad de la acción es de estricto orden público y de obligatorio cumplimiento, innegociable e irrenunciable en cuanto implica el reconocimiento normativo de un lapso habilitador para el ejercicio de ciertas acciones judiciales4. En esta perspectiva el legislador ha considerado que la no materialización del término límite establecido para la correspondiente caducidad constituye otro de los presupuestos para el debido ejercicio de las acciones contencioso administrativas

que estuvieren condicionadas para estos efectos por el elemento temporal5. 2 Corte Constitucional, SC-165 de 1993. “Desde esta perspectiva, es claro que la justicia, entendida como la resultante de la efectiva y recta mediación y resolución con carácter definitivo de los conflictos surgidos en el transcurso del devenir social, se mide en términos del referente social y no de uno de sus miembros”. 3 Corte Constitucional, SC-351 de 1994. “El derecho de acceso a la administración de justicia, sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como lo desean los demandantes, este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia. Implícitamente supondría además la exoneración del individuo de toda ética de compromiso con la buena marcha de la justicia, y con su prestación recta y eficaz. Y, en fín (sic), el sacrificio de la colectividad, al prevalecer el interés particular sobre el general. En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y conduciría a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la Carta”. 4Corte Constitucional. Sentencia C-832 del 8 de agosto de 2001, M. P.: Rodrigo Escobar Gil: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través del cual el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la

jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público, lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia”. 5 Corte Constitucional, SC-351 de 1994. “Para nadie es desconocido que la sociedad entera tiene interés en que los procesos y controversias se cierren definitivamente, y que atendiendo ese propósito, se adoptan instituciones y mecanismos que pongan término a la posibilidad de realizar intemporal o indefinidamente actuaciones ante la administración de justicia, para que las partes actuen (sic) dentro de ciertos plazos y condiciones, desde luego, con observancia plena de las garantías constitucionales que aseguren amplias y plenas oportunidades de defensa y de contradicción del derecho en litigio”. Desde este punto de vista, la caducidad se institucionaliza como un concepto temporal, perentorio y preclusivo de orden, estabilidad, interés general y seguridad jurídica para los asociados y la administración desde la perspectiva procesal, generando certidumbre en cuanto a los tiempos de las personas para hacer valer sus derechos ante las autoridades judiciales6. En este sentido, las consecuencias del acaecimiento de la condición temporal que es manifiesta en toda caducidad

implica la pérdida de oportunidad para reclamar por la vía judicial los derechos que se consideren vulnerados por causa de la actividad de la administración pública7. Finalmente, y considerando que la caducidad implica la pérdida de oportunidad para reclamar por vía judicial los derechos que se consideren vulnerados por causa de la actividad del Estado, solo se debe proceder a su declaración cuando existan elementos de juicio que generen certeza en el juez respecto de su acaecimiento, por lo que ante la duda se deberá dar trámite al proceso a fin de 6Corte Constitucional. Sentencia C-781 del 13 de octubre de 1999, M. P.: Carlos Gaviria Díaz: “De otro lado, resulta necesario dotar de firmeza a las determinaciones oficiales estableciendo un momento a partir del cual ya no es posible controvertir algunas actuaciones. De lo contrario, el sistema jurídico se vería avocado a un estado de permanente latencia en donde la incertidumbre e imprecisión que rodearían el quehacer estatal entorpecerían el desarrollo de las funciones públicas.

Ha dicho la Corte: ‘La caducidad es la extinción del derecho a la acción por cualquier causa, como el transcurso del tiempo, de manera que si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusas algunas para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente

de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado’. Ahora bien: los términos de caducidad no pueden interpretarse como una forma de negar el acceso a la justicia, precisamente porque la limitación de plazo para impugnar ciertos actos –y es algo en lo que se debe insistir– está sustentada en el principio de seguridad jurídica y crea una carga proporcionada en cabeza de los ciudadanos para que se interesen y participen prontamente en el control de actos que vulneran el ordenamiento jurídico. Ha añadido la Corte: ‘El derecho de acceso a la administración de justicia sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como lo desean los demandantes, éste pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia. Implícitamente supondría además la exoneración del individuo de toda ética de compromiso con la buena marcha de la justicia, y con su prestación recta y eficaz. Y, en fin, el sacrificio de la colectividad, al prevalecer el interés particular sobre el general. En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y conduciría a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la Carta’”. 7Corte Constitucional. Sentencia C-115 de 1998, M. P.: Hernando Herrera Vergara: “La ley

establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas (art. 136 CCA), de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad. Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado. Dichos plazos constituyen entonces una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”. que en el mismo se determine, sin asomo de dudas, la configuración o no de la caducidad. 3.- Caso en concreto En lo atinente al ejercicio de la pretensión de repetición, la Sala encuentra que conforme al artículo 164, literal l) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se establece que la demanda debe interponerse en el término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de cualquiera de estos dos eventos, a saber: i) de la fecha de pago o ii) “desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en este Código”, es decir, al vencimiento del término de diez (10) meses contados a partir de la fecha de ejecutoria de la sentencia, en armonía con

lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 192 del mismo Código . Ahora bien, es preciso advertir que el término de los dieciocho (18) meses contados a partir de la ejecutoria de la sentencia que precisaba la normatividad anterior, consagrado en el artículo 177 inciso 4 del C. C. A., previsto para la que la entidad pública cumpla la obligación indemnizatoria que le ha sido impuesta., serán tenidos en cuenta siempre que el proceso se tramitara bajo dicha normatividad, así la sentencia proferida fuera en vigencia del CPACA, tal como ha sostenido esta Corporación en su jurisprudencia, motivo por el cual se acogerá dicho término, toda vez que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se llevó bajo el Decreto 01 de 1984. Conforme lo anterior, se toma lo que ocurra primero en el tiempo, esto es, el pago de la suma a que se condenó, o por la cual se concilió, o cuyo reconocimiento se realizó, o el vencimiento de los 18 meses a que se refiere el artículo 177 del C.C.A., sin que se haya realizado el pago total de tal suma como el momento para que empiece a correr el término para ejercer la acción, toda vez que la sentencia objeto del sub lite se tramitó bajo la normatividad anterior, como ha quedado claro. La posición de la Sección Tercera del Consejo de Estado en innumerables providencias respecto de los requisitos para que proceda la acción de repetición, indica entre otras, que la entidad debe acreditar el pago efectivo y total que hubiere realizado respecto de la suma dineraria que le hubiere sido impuesta por una condena judicial. Por tal razón no le es dable a la entidad el hecho de que quede a su discreción determinar el término de caducidad de la acción, cuando

aquella está determinada en la ley. En este orden de ideas la Sala considera que el medio de control ha sido ejercido de manera extemporánea. En apoyo de tal aserto valga decir que la providencia de segunda instancia, cobró ejecutoria el 8 de marzo de 2011, tal como se verifica expresamente a folio 102 vto del cuaderno principal. Conforme a las anteriores prescripciones, se encuentra que el ejercicio del medio de control de repetición ha debido ejercerse en marco temporal dispuesto en el artículo 164, literal l) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. De este modo, comoquiera que la sentencia de segunda instancia cobró firmeza el 8 de marzo de 2011, y el pago de la condena a favor del señor Jaime Sinning de la Rosa se realizó entre el 11 y 12 de julio o en su defecto el 23 de julio de 2013, como lo precisó la parte demandante, se evidencia que el cómputo del término de caducidad había iniciado al vencimiento de los dieciocho (18) meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia en mención, esto es el 9 de septiembre de 20128, y no de la última fecha del pago, razón por la cual los dos (2) años de caducidad del medio de control transcurrieron entre el 9 de septiembre de 2012 y el 9 de septiembre de 2014, mientras que la demanda se formuló el 16 de julio de 20159. De lo anterior se hace preciso advertir que la normativa aplicable en materia de caducidad del medio de control de repetición es la establecida en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (más no lo

reglado en la Ley 678 de 2001) comoquiera que el artículo 308 de este Código ha dispuesto que el mismo entraba para las demandas instauradas a partir del 2 de julio de 2012, cobijando dentro de tal postulado a las oportunidades para ejercer la acción contenciosa administrativa, en aquellos eventos en que así se disponga. En este orden de ideas, al ser abiertamente extemporáneo el ejercicio del medio de control de repetición, se dispondrá confirmar la decisión adoptada por la Sala de Decisión Oral – Sección B del Tribunal Administrativo del Atlántico. 8 Sin que a esa fecha se hubiere realizado la cancelación de la obligación a cargo de la Entidad demandante. 9 Fl. 176 c1, Certificación de 17 de abril de 2017, emitida por el Jefe de la Oficina de Servicios para los Juzgados Administrativos del Circuito de Barranquilla, donde se precisó que la fecha de radicación de la presente demanda es del 16 de julio de 2015. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, RESUELVE PRIMERO: CONFIRMAR la decisión adoptada por Sala de Decisión Oral de la Sección B del Tribunal Administrativo del Atlántico en el auto proferido en audiencia inicial de 29 de agosto de 2017, por medio del cual se declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de repetición.

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA