CE-SECCION TERCERA-08001-23-33-006-2015-00126-01(57402)-2016

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN - Noción. Definición. Concepto / CADUCIDAD DE LA ACCION - Medio de control de controversias contractuales La caducidad es un fenómeno previsto por el legislador, fundamentado en la seguridad jurídica que debe imperar en nuestro ordenamiento, que tiene por finalidad evitar que situaciones frente a las cuales existe controversia permanezcan en el tiempo sin que sean definidas por un juez con competencia para ello. Es la sanción que consagra la ley por la falta de ejercicio oportuno del derecho de acción, de manera que, una vez excedidos los plazos preclusivos para acudir a la jurisdicción, se ve limitado el derecho que le asiste a toda persona para solicitar que le sea resuelto un conflicto por el aparato jurisdiccional del poder público. Así las cosas, es la propia ley la que asigna una carga a los ciudadanos para que, ante la materialización de un determinado hecho, actúen con diligencia en cuanto a la reclamación efectiva y oportuna de los derechos consagrados en las disposiciones jurídicas; sin embargo, tal carga –la caducidad– no puede ser objeto de desconocimiento, modificación o alteración por las partes, dada su naturaleza de orden público. (…) el término con el que una persona cuenta para ejercitar oportunamente su derecho de acción, en relación con las controversias derivadas de un contrato estatal, es de dos (2) años contados “... a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento”.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 - ARTICULO 164.2

MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Caducidad de la

acción / TERMINO DE CADUCIDAD - Se empieza a contar desde CADUCIDAD DE LA ACCION - No probada el descubrimiento de las 141 operaciones fraudulentas por parte del departamento del Atlántico constituye el hecho que dio lugar a la presentación de la demanda y a partir del cual se pretende que se declare la ocurrencia del siniestro y se ordene el consecuencial pago de los contratos estatales de seguro de manejo global 1000012, 1008311000258 y 1008212000134, suscritos entre el ente territorial y las demandadas, de manera que el hallazgo de dichas irregularidades determina el momento a partir del cual debe iniciarse el cómputo del término de caducidad. Ahora, no puede tenerse en cuenta el día en el que la administración tuvo un indicio de una de las operaciones fraudulentas referidas, pues la simple sospecha no puede ser tenida como un motivo suficiente para ejercer el derecho de acción; en cambio, debe estimarse el momento en que, una vez adelantados los estudios y verificaciones internas, el ente territorial confirmó la existencia de esa irregularidad y de las 140 restantes y las pone en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación, comoquiera que tales hechos son “constitutivos de delitos contra la administración pública” y configuran uno de los riesgos amparados por los contratos de seguro de manejo global suscritos entre las partes. Así las cosas, el término de dos años contados a partir del 13 de marzo de 2013 (fecha de la denuncia ante la Fiscalía General de la Nación) se extiende hasta el 14 de marzo de 2015; sin embargo, faltando nueve (9) días para su vencimiento, esto es, el 5 de marzo

de 2015, el ente territorial solicitó diligencia de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 117 Judicial II para Asuntos Administrativos, hecho que suspendió la caducidad del medio de control hasta la expedición del acta de no conciliación, lo cual ocurrió el 28 de mayo de 2015, momento en el cual, además, se interpuso la demanda; en consecuencia, el medio de control de controversias contractuales promovido en el proceso de la referencia no se encuentra caducado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Bogotá, D.C., veintidós (22) de septiembre de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 08001-23-33-006-2015-00126-01(57402)

Actor: DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO

Demandado: SEGUROS LA PREVISORA S.A. – MAPFRE SEGUROS GENERALES

DE COLOMBIA S.A.

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Resuelve el despacho los recursos de apelación interpuestos por las demandadas contra la decisión del Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Subsección “B”, del 11 de mayo de 2016, que declaró no probada la excepción previa de caducidad, en la audiencia inicial del artículo 180 del C.P.A.C.A.

I. ANTECEDENTES.

1. La demanda.

El 28 de mayo de 2015, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de controversias contractuales, el departamento del Atlántico formuló

demanda contra Seguros La Previsora S.A. y Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A., con el fin de que se declare el incumplimiento de los contratos estatales de seguro de manejo global 1000012, 1008311000258 y 1008212000134, suscritos entre la entidad pública demandante y las demandadas, con ocasión de la ocurrencia del riesgo amparado1 y, en consecuencia, se condene a las aseguradoras pagar $681.287.305 y $2.173.207.891, respectivamente. (fl. 4 cuaderno 1). 1 Según la demandante, a partir del descubrimiento de 141 operaciones fraudulentas que reflejan algunos pagos dobles de nómina del ente territorial, se puede deducir la posible “constitución de delitos contra la administración pública”, los cuales forman parte de los riesgos amparados por los contratos estatales de seguro de manejo global suscritos con las demandadas.

2. La actuación procesal. 2.1. Excepciones previas.

Admitida la demanda y notificada en debida forma (fls. 226 a 233 C.2), fue contestada por las aseguradoras demandadas quienes arguyeron la caducidad del medio de control incoado. 2.1.1. Para el efecto, la Previsora S.A. indicó que, de conformidad con lo expuesto por la demandante, existen dos posibles fechas a partir de las cuales se puede analizar la caducidad del medio de control, esto es, el 6 de marzo de 2013, momento en cual el ente territorial descubrió una de las operaciones fraudulentas y que motivó una auditoría interna, con el resultado de 140 operaciones ilegales adicionales y el 13 de

marzo de ese mismo año, día en que tales hechos fueron denunciados ante la Fiscalía General de la Nación; así, sostuvo que, si en gracia de discusión se tomara la última fecha comentada para efectos del computo del término de caducidad – dos años, en los términos previstos en el literal j del artículo 164 de la ley 1437 de 2011–, la acción de controversias contractuales ejercida por el departamento del Atlántico se encontraría caducada, dado que debió ser promovida a más tardar el “13 de marzo de 2015”. 2.1.2. Por su parte, Mapfre Seguros Generales de Colombia, aunque formuló la misma excepción previa, esbozó un argumento diferente, por cuanto alegó que la caducidad del medio de control debe contarse a partir del último de los 141 actos fraudulentos, el cual se materializó el 28 de febrero de 2013; así, dado que el ente territorial solicitó audiencia de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación el 5 de marzo de 2013, esto es, dos años y cinco días después de la última actuación fraudulenta conocida por la administración, el medio de control promovido se encuentra caducado.

3. Providencia impugnada.

En el trámite de la audiencia inicial (fls. 374 a 378 C. ppal), el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Subsección “B”, declaró no probada la excepción previa de caducidad de la acción propuesta por las demandadas. Para llegar a tal convicción, consideró que el término de caducidad de dos años previsto en el C.P.A.C.A. debe contarse a partir del 13 de marzo de 2013, fecha de

presentación de la denuncia ante la Fiscalía General de la Nación, por parte de la Subsecretaría de Tesorería del departamento del Atlántico, toda vez que fue en ese momento cuando la administración “… tuvo pleno conocimiento y convicción … de los motivos que le sirvieron de fundamento para el ejercicio del medio de control de controversias contractuales”. De manera que el término de caducidad fenecía, en principio, el 14 de marzo de 2015; sin embargo, faltando nueve (9) días para que finalizara dicho término (5 de marzo de 2015), el ente territorial solicitó audiencia de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 117 Judicial para asuntos administrativos, actuación que interrumpió el referido término hasta la expedición del acta de no conciliación (28 de mayo de 2015), de suerte que los actores contaban hasta el 6 de junio de 2015 para presentar la demanda y como ésta se presentó el 28 de mayo de 2015, resulta claro que no había operado el fenómeno jurídico procesal de la caducidad del medio de control.

4. Los recursos de apelación. 4.1. Mapfre Seguros General de Colombia S.A. y La Previsora de Seguros S.A.

Sostuvieron que los supuestos consagrados en el literal j del numeral 2 del artículo 164 del C.P.A.C.A. no se refieren a la verificación de condiciones de naturaleza subjetiva, es decir, no exigen el estudio del momento de conocimiento de los hechos por parte de la administración; en cambio, aluden a unas condiciones objetivas de llana verificación, lo que implica un simple estudio del momento de la ocurrencia de los hechos que fundamentan la demanda. Así, la caducidad de la acción no debe

comenzar a contarse a partir del conocimiento que tuvo el departamento del Atlántico del siniestro, sino a partir de la ocurrencia del mismo, esto es, del acaecimiento de la última de las 141 operaciones fraudulentas (el 28 de febrero de 2013), motivo por el cual el medio de control se encontraba caducado para el momento de interposición de la demanda.

II. CONSIDERACIONES.

1. Competencia.

Esta Corporación es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos por las demandadas, contra lo decidido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Desición Oral, Subsección “B”, en el trámite de la audiencia inicial, comoquiera que la providencia objeto de impugnación es apelable en los términos del inciso cuarto, del numeral 6 del artículo 180 del C.P.A.C.A.2 y el proceso dentro del cual fue proferida ostenta vocación de doble instancia, de conformidad con el artículo 152 ibídem3. Debe señalarse, además, que la decisión será adoptada por el magistrado ponente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 125 del C.P.A.C.A. Caducidad de la acción de controversias contractuales. La caducidad es un fenómeno previsto por el legislador, fundamentado en la seguridad jurídica que debe imperar en nuestro ordenamiento, que tiene por finalidad evitar que situaciones frente a las cuales existe controversia permanezcan en el tiempo sin que sean definidas por un juez con competencia para ello. Es la sanción que consagra la ley por la falta de ejercicio oportuno del derecho de acción, de manera que, una vez excedidos los plazos preclusivos para acudir a la jurisdicción, se ve

limitado el derecho que le asiste a toda persona para solicitar que le sea resuelto un conflicto por el aparato jurisdiccional del poder público. Así las cosas, es la propia ley la que asigna una carga4 a los ciudadanos para que, ante la materialización de un determinado hecho, actúen con diligencia en cuanto a la reclamación efectiva y oportuna de los derechos consagrados en las disposiciones jurídicas; sin embargo, tal carga –la caducidad– no puede ser objeto de 2 “Artículo 180 Audiencia inicial: “(…) “6.(…) “El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso” (subrayas y negritas fuera de texto ). 3 Artículo 152 del C.P.A.C.A.: Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: “(…) “5. De los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en que sea parte una entidad pública en sus distintos órdenes o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado, y de los contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan cláusulas exorbitantes, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes” (negrita fuera de texto). En el presente asunto, la parte actora estimó la cuantía en $2.854’495.196, suma que supera ostensiblemente los 500 SMLMV que exige el numeral 5 del artículo 152 del C.P.A.C.A., para que un proceso, como el de la referencia, ostente vocación de doble instancia. 4 “(…) durante la marcha del proceso son innumerables las ocasiones en que corresponde a la parte

ejercitar determinado acto, cuya omisión le traerá la pérdida de una oportunidad procesal; es lo que se denomina cargas procesales” (DEVIS ECHANDÍA, Hernando: “Teoría General del Proceso”, Ed. Universidad Editores, Buenos Aires, pág. 44). desconocimiento, modificación o alteración por las partes, dada su naturaleza de orden público. El literal j del numeral 2 del artículo 164 del C.P.A.C.A., en relación con la caducidad del medio de control de controversias contractuales, dispone: “(…) el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento”. De la norma trascrita se deduce que el término con el que una persona cuenta para ejercitar oportunamente su derecho de acción, en relación con las controversias derivadas de un contrato estatal, es de dos (2) años contados “... a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento”.

2. Caso concreto.

En el sub examine, se tiene que el descubrimiento de las 141 operaciones fraudulentas por parte del departamento del Atlántico constituye el hecho que dio lugar a la presentación de la demanda y a partir del cual se pretende que se declare la ocurrencia del siniestro y se ordene el consecuencial pago de los contratos estatales de seguro de manejo global 1000012, 1008311000258 y 1008212000134, suscritos entre el ente territorial y las demandadas, de manera que el hallazgo de dichas irregularidades determina el momento a partir del cual debe iniciarse el cómputo del término de

caducidad. Ahora, no puede tenerse en cuenta el día en el que la administración tuvo un indicio de una de las operaciones fraudulentas referidas, pues la simple sospecha no puede ser tenida como un motivo suficiente para ejercer el derecho de acción; en cambio, debe estimarse el momento en que, una vez adelantados los estudios y verificaciones internas, el ente territorial confirmó la existencia de esa irregularidad y de las 140 restantes y las pone en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación (13 de marzo de 2013, fls. 73 a 106 C.1), comoquiera que tales hechos son “constitutivos de delitos contra la administración pública” y configuran uno de los riesgos amparados por los contratos de seguro de manejo global suscritos entre las partes. Así las cosas, el término de dos años contados a partir del 13 de marzo de 2013 (fecha de la denuncia ante la Fiscalía General de la Nación) se extiende hasta el 14 de marzo de 2015; sin embargo, faltando nueve (9) días para su vencimiento, esto es, el 5 de marzo de 2015, el ente territorial solicitó diligencia de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 117 Judicial II para Asuntos Administrativos (fl. 211 C.1), hecho que suspendió la caducidad del medio de control hasta la expedición del acta de no conciliación, lo cual ocurrió el 28 de mayo de 2015 (fl. 160 C.1), momento en el cual, además, se interpuso la demanda (fl. 1 C.1.); en consecuencia, el medio de control de controversias contractuales promovido en el proceso de la referencia no se encuentra

caducado. En mérito de lo expuesto, se

III. RESUELVE PRIMERO: CONFÍRMASE la desición del Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Desición Oral, Subsección “B”, que declaró no probada la excepción de caducidad, proferida en el desarrollo de la audiencia inicial prevista en el artículo 180 del

C.P.A.C.A.

SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

JSVA