CE-SECCION TERCERA-11001-03-24-000-2005-00084-01(54552)-2018

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - No condena SÍNTESIS DEL CASO: Se demanda la legalidad de la resolución 1197 de 2004 expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial por la cual se establecen zonas compatibles con la minería de materiales de construcción y arcillas en la sabana de Bogotá RESOLUCIÓN QUE ESTABLECIÓ ZONAS COMPATIBLES CON LA MINERÍASe profirió sin participación de la autoridad minera / PRINCIPIO DE COORDINACIÓN Y COLABORACIÓN - Entre entidades públicas / ASUNTO

RESUELTO EN SENTENCIA PREVIAMENTE

[L]a autoridad minera no tuvo ninguna participación en la elaboración de los estudios técnicos, sociales y ambientales de que trata el artículo 34 de la Ley 685 de 2001, estudios que, en últimas, fueron determinantes para que se establecieran las zonas compatibles con la actividad minera y se expidiera la Resolución 1197 de 2004. Ahora, si bien PRODEA adelantó dichos estudios, como lo admite la misma demandada, lo cierto es que no se demostró, al menos en este asunto, que efectivamente el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial haya convocado al Ministerio de Minas y Energía ni, mucho menos, solicitado su colaboración para la realización de tales estudios. La colaboración del Ministerio de Minas y Energía no podía reducirse a la formulación de recomendaciones, sino que tal colaboración comprendía un concepto mucho más amplio, esto es, participar activamente en la confección misma de tales estudios que, finalmente, sirvieron de base para que la autoridad

ambiental adoptara la decisión de establecer las zonas compatibles con la actividad minera. (…) en virtud del principio de coordinación y colaboración, las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus funciones, con el objetivo de lograr los fines y cometidos estatales; así, en los términos de que trata el artículo 6 de la Ley 489 de 1998, las entidades administrativas prestarán su colaboración a las demás entidades para facilitar el ejercicio de sus funciones y se abstendrán de impedir o estorbar su cumplimiento”. Bajo este escenario, para la Sala es claro que no respetar el principio de coordinación y colaboración no solo acarrea vicios de ilegalidad, sino que, aún más, implica una clara amenaza al buen funcionamiento de la administración pública. En tales circunstancias, en cuanto al primer cargo, la Sala se atendrá a lo ya resuelto por esta Corporación en la referida sentencia del 23 de junio de 2010. CONCESIONES MINERAS - Están sujetas al cumplimiento de disposiciones en materia ambiental / MINISTERIO DE AMBIENTE -Tiene competencia para la protección de las zonas de importancia ecológica [D]ada la protección especial que la Constitución le da al medio ambiente, el contrato de concesión minera (en tanto instrumento jurídico necesario para poder constituir, declarar y probar el derecho a la exploración y explotación de minas) se somete en muchos aspectos a normas de orden público que limitan de manera importante la autonomía de la voluntad de las partes. En este orden de ideas, la Constitución estableció un sistema normativo ecologista, preocupado por el desarrollo sostenible, denominado por la jurisprudencia Constitución Ecológica y

entendido como el conjunto articulado de disposiciones fundamentales que regulan las relaciones entre la sociedad y la naturaleza, en orden a proteger el medio ambiente” ; en consecuencia, la protección de los recursos naturales y del medio ambiente constituye uno de los puntos axiales de la Constitución Política de 1991 (…) no es extraño al sistema jurídico colombiano que algunas zonas, por ser de especial valor para la conservación ecológica y ambiental, se sustraigan de los usos de la minería atendiendo al hecho de que podrían destruirse o deteriorarse como consecuencia de las obras y labores extractivas; por consiguiente, no es de recibo entender que, al celebrarse un contrato de concesión minera, se excluya o se libere al concesionario del cumplimiento de las disposiciones que, en materia ambiental, dispongan las autoridades competentes. Este aspecto, entonces, se entiende incorporado al contrato minero y no hace parte del libre ejercicio de la autonomía negocial de las partes. Así las cosas y dado que es obligación constitucional del Estado proteger las riquezas naturales de la Nación y conservar las áreas de especial importancia ecológica (arts. 8 y 79 ejusdem), es apenas natural que haya una serie de obligaciones, tanto para las autoridades mismas como para los particulares, de cara a la explotación racional de la minería.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLITICA - ARTÍCULO 8 /

CONSTITUCIÓN POLITICA - ARTÍCULO 79

FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Infundada / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Deber probatorio del demandante [L]a falsa motivación es el vicio que afecta el elemento causal del acto

administrativo, referente a los antecedentes legales y de hecho previstos en el ordenamiento jurídico para provocarlo, es decir, que las razones expuestas por la administración al tomar la decisión, sean contrarias a la realidad.(…) el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial no incurrió en falsa motivación, pues, se insiste, en el acto acusado no se observan razones engañosas, simuladas o contrarias a la realidad ni, mucho menos, se observa que se le haya dado a los antecedentes o a los hechos un alcance diferente al que efectivamente correspondía. Lo hasta aquí expuesto resulta suficiente, por sí solo, para despachar desfavorablemente la súplica de nulidad por este cargo, pues, además, brillan por su ausencia elementos de prueba capaces de cuestionar, con algún viso de seriedad, la fundamentación contenida en la resolución acusada. Bajo este escenario, no existen razones para considerar que se haya incurrido en violación al derecho a la igualdad de la demandante, bajo la égida de una decisión caprichosa, ni en falsa motivación; en consecuencia, se negará la pretensión de nulidad formulada por este cargo. (…) al demandante le corresponde, si quiere salir avante en sus pretensiones, cumplir una doble carga procesal: de una parte, demostrar que el acto lesionó normas superiores del ordenamiento jurídico y, de otra, probar que, efectivamente, merece el restablecimiento del derecho conculcado, lo cual no se hizo en este proceso. Correspondía a la parte actora, entonces, no solo probar los cargos de ilegalidad formulados contra el acto

administrativo acusado, sino que, adicionalmente, se encontraba en el deber de demostrar que su área concesionada se ajustaba a los requisitos legales, de acuerdo con los estudios técnicos, sociales y ambientales, circunstancias que la harían acreedora al derecho de continuar su explotación. Finalmente, la demandante no demostró las sumas supuestamente dejadas de percibir ni, mucho menos, que haya incurrido en expensa alguna como producto de la elaboración de nuevos estudios y planes de manejo y restauración ambiental.

CONSEJO DE ESTADO

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SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA Bogotá, Primero (1) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-24-000-2005-00084-01(54552)

Actor: GRAVAS Y ARENAS ITALCOLOMBIANAS LTDA.

Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y

DESARROLLO TERRITORIAL Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida, en única instancia, por Gravas y Arenas Italcolombianas Ltda.

I. A N T E C E D E N T E S

1. La demanda El 23 de febrero de 2005, Gravas y Arenas Italcolombianas Ltda. (Gravicol Ltda.) presentó demanda, ante la Sección Primera del Consejo de Estado1, con el fin de

obtener la nulidad de la Resolución 1197 del 13 de octubre de 2004 (expedida por la Nación – Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial), por medio de la cual “… se establecen las zonas compatibles con la minería de materiales de construcción y de arcillas en la Sabana de Bogotá, se sustituye la Resolución número 0813 de 14 de julio de 2004 y se adoptan otras disposiciones”. Como consecuencia de la anterior declaración de nulidad y a título de restablecimiento del derecho, la parte actora pidió que: i) se le permitiera desarrollar su actividad minera de conformidad con lo pactado en el contrato de concesión 15243, celebrado con el Ministerio de Minas y Energía, ii) se condenara a la demandada a pagar los perjuicios causados por haber decidido “no prorrogar” el mencionado contrato de concesión y iii) se reconocieran las sumas 1 La demanda fue remitida a la Sección Tercera, mediante auto del 2 de junio de 2015 (fl. 284, c. 1) 3 dejadas de percibir, dada la disminución de los volúmenes de explotación (ordenada en la resolución acusada), así como las expensas causadas por la elaboración de “… nuevos estudios, planes de manejo y restauración ambiental …” (fl. 46, c. 1). Como cargos de la violación arguyó que, con la expedición del acto acusado, se violó el artículo 34 de la Ley 685 de 2001, pues, para establecer las zonas de exclusión minera, la demandada debió contar con la colaboración del Ministerio

de Minas y Energía, lo cual no sucedió en el presente asunto, pues este último no participó en la elaboración de los estudios técnicos, sociales y ambientales que precedieron a la expedición de la Resolución 1197 de 2004. En el segundo cargo, la demandante expresó que se desconocieron los derechos adquiridos con la celebración del contrato de concesión minera 15243 (el cual contaba con la aprobación del Plan de Manejo Ambiental –por parte de la CAR–), teniendo en cuenta que la zona de explotación de dicho contrato se incluyó en el “escenario 7”, esto es, no compatible con la actividad minera, y se ordenó una explotación decreciente, con miras a obtener el cierre definitivo del área objeto del contrato. Con esto se desconoció el artículo 80 de la Constitución Política, así como los artículos 1 –numeral 1– y 3 de la Ley 99 de 1993. Finalmente, la demandante indicó que se le violó el derecho a la igualdad (art. 13, C.P.), pues en la resolución acusada se declararon algunas zonas como “compatibles” con la minería y, al mismo tiempo, se excluyeron –de manera caprichosa– otras que gozaban de las mismas características, lo cual configuró una falsa motivación, pues no se expusieron las verdaderas razones de la decisión, esto es, en su criterio, favorecer “… a una de las más poderosas compañías mineras del país”2 [sin especificar a cuál se refería].

2. Contestación de la demanda La Nación – Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial se opuso a todas las pretensiones de la demanda y, en cuanto a los hechos, aceptó algunos

2 Fl. 65, c. 1. 4 como ciertos y manifestó “… atenerse a lo que resulte probado”3. Afirmó que la resolución demandada se ajustaba a la Constitución y a la ley, pues se expidió con el lleno de los requisitos legales, por funcionario competente, de forma regular y se encontraba suficientemente sustentada en normas vigentes. Luego de relacionar los antecedentes que rodearon la expedición de la resolución acusada, aseveró que la misma fue “… producto de los Estudios realizados con las condiciones y en los términos ordenados por la normatividad (sic) …”4, al tiempo que fue enfática en sostener que se expidió con fundamento en aspectos técnicos, sociales y ambientales. En relación con tales aspectos expresó que celebró un convenio interadministrativo con FONADE, entidad que, a su vez, suscribió un contrato de consultoría con PRODEA, del cual surgió el estudio denominado “Actualización de áreas compatibles con la actividad minera en la Sabana de Bogotá y su incorporación en los procesos de ordenamiento territorial”5, con base en el cual se expidió la resolución demandada en el presente asunto. Indicó que no se le podía endilgar el desconocimiento de “… supuestos derechos adquiridos …”6, toda vez que, para la época en que la demandante suscribió el contrato de concesión 15243 (30 de enero de 1996), la zona “… ya había sido declarada incompatible con la minería, esto es, desde la expedición de la Resolución 222 de 1994”7. Finalmente, concluyó (se transcribe conforme obra): “… este Ministerio no actuó de manera caprichosa y sin ningún criterio al

declarar zonas como no compatibles [con la explotación minera], sino por el contrario, atendiendo criterios técnicos y por encima de todo buscando una protección del medio ambiente y de los recursos naturales acorde con el desarrollo sostenible” (fl. 170, c. 1).

3. Los alegatos de conclusión Vencido el período probatorio, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público, para que rindiera su respectivo concepto (auto del 30 de agosto de 2011, fl. 267 C. 1). 3 Fl 162, c. 1. 4 Fl. 164, c. 1. 5 Fl. 170, c. 1. 6 Fl. 168, c. 1.

7 Ibídem. 5 Únicamente la demandada se pronunció en esta oportunidad, en escrito por medio del cual reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda; no obstante, agregó que la legalidad de la resolución demandada ya fue estudiada por esta Corporación en sentencia del 2 de junio de 2011 (radicado 2005 00167 01), providencia en la cual se dispuso negar la nulidad deprecada y, por consiguiente, frente a dicho aspecto, en su criterio, se configuró el fenómeno de la cosa juzgada material (fls. 260 a 269, c. 1).

II. C O N S I D E R A C I O N E S

1. Competencia Corresponde a la Sub Sección A de la Sección Tercera resolver en única instancia la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho formulada en el presente

asunto, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con lo previsto en el artículo 295 de la Ley 685 de 2001 [también se tiene en cuenta lo dispuesto en el artículo 1 del Acuerdo 55 de 2003 –actual reglamento del Consejo de Estado–]8.

2. Caducidad En lo atinente a la oportunidad para la presentación de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, se establece en el artículo 136 del C.C.A. que ello debe ocurrir dentro de los 4 meses “contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación, o ejecución del acto según el caso”, so pena de caducidad.

En el caso sub examine, se observa que la resolución demandada fue publicada en el Diario Oficial 45.714 el 27 de octubre de 2004, fecha esta última en la cual empezó a regir (artículo 7, Resolución 1197 ejusdem); por consiguiente, se impone concluir que la demanda se formuló en tiempo oportuno, teniendo en cuenta 8 A juicio de la Sala, el numeral 6 del artículo 128 del CCA no fue derogado por el Código de Minas. Antes bien, existe armonía entre esta disposición y la contenida en el artículo 295 de la Ley 685 de 2001, bajo cuya vigencia se expidió la resolución acusada. Sobre el particular, se recomienda consultar el auto del 27 de marzo de 2012, dictado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, dentro del expediente 38703. 6 que se radicó ante esta Corporación el 23 de febrero de 2005, es decir, dentro de

los 4 meses siguientes a la fecha en que se publicó la mencionada resolución (fl. 1 c. 1).

3. Validez de las copias simples En relación con los medios probatorios obrantes en el presente asunto, cabe señalar que las pruebas documentales que hubieren sido aportadas en copias simples serán valoradas libremente por la Sala, aunque no cumplan con las exigencias del artículo 254 del C. de P.C.; al respecto, conviene recordar que la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en aplicación de los principios de buena fe, lealtad procesal y prevalencia del derecho sustantivo sobre el formal, cambió su posición en cuanto a la valoración de las copias simples, para entender procedente su estimación siempre y cuando no se hubieran tachado de falsas a lo largo del proceso en el que se pretendan hacer valer. Sobre el particular consideró: “En el caso sub examine, las partes demandadas pudieron controvertir y tachar la prueba documental que fue aportada por la entidad demandante y, especialmente, la copia simple del proceso penal que se allegó por el actor, circunstancia que no acaeció, tanto así que ninguna de las partes objetó o se refirió a la validez de esos documentos.

Por lo (sic) tanto, la Sala en aras de respetar el principio constitucional de buena fe, así como el deber de lealtad procesal reconocerá valor a la prueba documental que ha obrado a lo largo del proceso y que, surtidas las etapas de contradicción, no fue cuestionada en su veracidad por las entidades demandadas. “(…). “Lo anterior no significa que se estén aplicando normas derogadas (retroactividad) o cuya vigencia se encuentra diferida en el tiempo

(ultractividad), simplemente se quiere reconocer que el modelo hermenéutico de las normas procesales ha sufrido cambios significativos que permiten al juez tener mayor dinamismo en la valoración de las pruebas que integran el acervo probatorio, para lo cual puede valorar documentos que se encuentran en copia simple y frente a los cuales las partes han guardado silencio, por cuanto han sido ellas mismas las que con su aquiescencia, así como con la referencia a esos documentos en los actos procesales (v.gr. alegatos, recursos, etc.) los convalidan, razón por la que, mal haría el juzgador en desconocer los principios de buena fe y de lealtad que han imperado en el trámite, con el fin de adoptar una decisión que no refleje la justicia material en el caso concreto o no consulte los postulados de eficacia y celeridad”9. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de Sección Tercera, sentencia del 28 de agosto de 2013, radicado 05001-23-31-000-1996-00659-01, expediente 25022. El ponente de la presente decisión deja constancia de que no comparte la citada postura de la Sala Plena de la Sección, pero la acata. 7 Así las cosas, la Sala valorará todas las pruebas aportadas al expediente en copia simple, teniendo en cuenta que han obrado durante todo el proceso y no han merecido ningún reparo para las partes.

4. Hechos probados 4.1 Con el material probatorio allegado al plenario la Sala encuentra acreditado que, entre la Nación –Ministerio de Minas y Energía– y Gravas y Arenas Italcolombianas Ltda. (Gravicol Ltda.), se celebró el contrato 15243 del 30 de

enero de 1996, el cual tenía por objeto la explotación y apropiación, por parte de esta última, de materiales de construcción (arena, gravas, gravillas y arcilla) que se encuentran en la zona ubicada dentro de las coordenadas “… 1041730.00 y 1001410.00”, en el municipio de Tabio (Cundinamarca) (fl. 27, c. 1). La explotación es de “… un mínimo anual de 45.000 metros cúbicos …” (fl. 26, c. 1) y la vigencia del contrato es de 30 años, contados desde el 22 de mayo de 1998 hasta el 22 de mayo de 2028, según se indicó en el registro 93-0359-15243-03-00000-00 y en el certificado minero obrantes a folios 34 y 212 del cuaderno 1, respectivamente. 4.2 Mediante Resolución 0849 del 11 de junio de 1997, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) aprobó el “… Plan de Manejo y Recuperación Ambiental …” y declaró “… ambientalmente viable la exploración minera de materiales de construcción de la sociedad Gravas y Arenas Italcolombianas Ltda., ubicada en jurisdicción del municipio de Tabio (Cundinamarca)” (fl. 37, c. 1). En dicha resolución se consideró (se transcribe conforme obra, inclusive con errores): “Que en memorial calendado el 21 de octubre de 1996, la sociedad Gravas y Arenas Italcolombianas Ltda. presentó la información solicitada en el Auto No. DRL1994 y anexo copia del contrato de concesión No. 15243 para

mediana minería suscrito entre el Ministerio de Minas y Energía y la Sociedad Gravas y Arenas Italcolombianas el 30 de enero de 1996. “Que en memorando interno No. DCS-GM-E 113, calendado el 6 de marzo de 1997, el Grupo de Minería, manifestó que el proyecto se encuentra localizado en zona no compatible con la minería, no obstante se aprobó el Plan de Manejo y Restauración Ambiental con las adiciones requeridas por la Corporación” (se subraya, fl. 36 y 36 vto., c. 1). 4.3 La anterior resolución fue modificada por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, pues allí se declaró “… ambientalmente viable la exploración minera …”, cuando, en realidad, se trataba de una viabilidad para la “… explotación minera de materiales de construcción …”, como se indicó en la Resolución 2204 de 31 de diciembre de 1997, obrante a folio 38 del cuaderno 1. 8 4.4 Mediante memorando 2200-I3-78195 del 7 de octubre de 2004, varias Direcciones del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (entre estas, las de “Desarrollo Sectorial Sostenible”, “Ordenamiento Territorial”, “Ecosistemas”, “Licencias, Permisos y Trámites” y la “Oficina Asesora Jurídica”) presentaron concepto favorable a dicho Ministerio, con el fin de obtener la sustitución de la Resolución 813 del 14 de julio de 2004, por medio de la cual se redefinieron y establecieron las “… zonas compatibles con la minería de materiales de construcción y con la minería de arcillas en la Sabana de Bogotá …” (fl. 91, c .1). En

dicho concepto se consignó que las áreas compatibles con la actividad minera se establecieron “… a través del cruce de información temática (por medio de un Sistema de Información Geográfica) obtenida de mapas de la CAR, de información de PRODEA y de información del IGAC y del INGEOMINAS” (fl. 106, c. 1); además, se advirtió: “En la Sabana de Bogotá, (sic) no se podrán autorizar nuevas explotaciones mineras de materiales de construcción y de arcillas en zonas diferentes a las contempladas en el presente concepto” (fl. 112, c. 1). 4.5 El referido concepto fue tenido en cuenta por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial al momento de expedir la Resolución 1197 del 13 de octubre de 2004, acá demandada, pues se consideró ser “… el resultado de la evaluación técnica, … con el propósito de establecer las Zonas Compatibles con la Actividad Minera (ZCAM) en la Sabana de Bogotá, con respecto a materiales de construcción y arcillas” (fl. 6, c. 1). 4.6 Previo a la expedición de la aludida Resolución 1197 de 2004, la Directora General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca le expresó al Viceministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, lo siguiente (oficio 06789 del 1 de junio de 2004): “Este despacho no comparte la posición de incluir nuevas áreas como compatibles con la minería, (sic) y que correspondan a las que cuentan actualmente con títulos mineros vigentes expedidos por la autoridad minera.

“… reiteramos la inconveniencia de que se incluyan como zonas compatibles con la minería todas las actividades que cuenten con título minero, incluidas desde luego (sic) aquellas actividades mineras que hayan obtenido títulos mineros de materiales de construcción en zonas incompatibles con posterioridad a la Resolución 222 de 1994” (se resalta, fls.191 y 191 vto., c. 1). 9 4.7 La Secretaria General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, al contestar el exhorto 0657, expedido por el Secretario de la Sección Primera del Consejo de Estado, expresó (se transcribe conforme obra, inclusive con errores): “En su momento la Corporación no compartió que para las nuevas áreas a incluir en la zonificación se incorporaran las que tenían títulos mineros vigentes a esa fecha, como era el caso específico del contrato de concesión minera No. 15243, localizada en el municipio de Tabio y que tiene como beneficiaria a la sociedad GRAVICOL LTDA. “… la Corporación a través de varios comunicados expuso al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, los comentarios y propuestas en relación con el proyecto de modificación de la Resolución 222 de 1994 por la Resolución No. 1197 de 2004, lo cual no fue concertado por la CAR” (se resalta, oficio 07889 del 5 de junio de 2007, folios 188 y 189 del cuaderno 1). 4.8 Mediante oficio SCT0439 del 12 de junio de 2007, la Subdirectora de Contratación y Titulación Minera del INGEOMINAS, en respuesta al exhorto 10631, expedido igualmente por el Secretario de la Sección Primera de esta

Corporación, manifestó (se transcribe conforme obra, inclusive con errores): “En lo referente a las recomendaciones sobre las áreas que debían ser consideradas como compatibles, tanto el Ministerio de Minas y Energía como Ingeominas, sugirieron al MAVDT … se incluyera dentro de las zonas compatibles aquellas áreas que contaran con título minero, entre las que se encontraba el área del contrato de concesión minera 15243. Esta propuesta surgió después del año 2003 con un grupo técnico interministerial, integrado por funcionarios de los Ministerios de Minas y Energía, MAVDT, CAR, D.A.M.A., CORPOGUAVIO, MINERCOL LTDA., INGEOMINAS y UPME, quienes recomendaron la expedición de una resolución de carácter transitorio mientras se mejoraba el conocimiento geológico y ambiental de la Sabana de Bogotá a través de investigaciones integrales que permitieran obtener criterios válidos para ordenar la actividad minera y por consiguiente expedir una resolución sustentada en un conocimiento más profundo en los aspectos técnicos, económicos, ambientales y sociales de la actividad minera en la Sabana de Bogotá. “Sin embargo, así se haya participado en los procesos que condujeron a la expedición de las Resoluciones 813 y 1197 de 2004, en ambos casos el MAVDT aplicó, para establecer zonas compatibles, una metodología que no fue concertada con el Ministerio de Minas y Energía e Ingeominas y, además, de manera autónoma, sin previa consulta o deliberación, el MAVDT expidió las citadas resoluciones” (se resalta, fl. 210, c. 1).

4.9 Se tiene por demostrado que la demandante ha dado cabal cumplimiento al Plan de Manejo y Restauración Ambiental, “… aprobado para el área del contrato de concesión No. 15243 …”, según consta en el oficio 1821 del 27 de agosto de 2007, expedido por la “Jefe de la Oficina Provincial Sabana Centro” de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (fls. 223 y 223 vto., c. 1). 10 4.10 También obra en el expediente el dictamen pericial rendido el 21 de noviembre de 2007, en el cual se concluyó (conforme obra, inclusive con errores): “El contrato N. 15243 código GBC-2 compromete un área factible para realizar trabajos de minería. Es un contrato de concesión a largo plazo (30 años), que actualmente cumple con todos los requisitos que el Estado Colombiano exige para el funcionamiento. Actualmente cuenta también con un plan de manejo ambiental aprobado por la autoridad competente (CAR). Como en el momento el contrato cumple con los requisitos legales y técnicos, debería ser concurrente con la resolución 1197 de 2004 POLIGONO 7 [en este polígono se encuentra el área del contrato 15243, celebrado entre la demandante y el Ministerio de Minas y Energía]. “No todas las áreas del POLIGONO 7 comprenden zonas iguales en cuanto a la cota de altura sobre el nivel del mar. Son similares en cuanto a su topografía, formación geológica, uso del suelo e hidrológica. “… No es lógico que el POLIGONO 7 en su área con la mayoría de cotas de altura superiores a 2600 msnm, sea destinado como área de explotación

minera, y se excluya el área del contrato 15243, en donde la mayoría de cotas de altura, están por debajo del límite aceptado por el Plan de ordenamiento territorial del Municipio de Tabio” (fls. 7 y 8, c. anexo)10. 4.11 Finalmente, Gravicol Ltda. aportó unas certificaciones con miras a demostrar la disminución de sus ventas durante los años 2004 y 2005 (fls. 40, 41 y 42, c. 1); no obstante, para la Sala no merecen mayor credibilidad, pues se trata de documentos elaborados por la demandante –desde su perspectiva– y no se allegó ningún soporte probatorio que las justifique. Así, pues, dichas certificaciones carecen de eficacia probatoria y, en consecuencia, no serán tenidas en cuenta por la Sala.

5. El caso concreto De la lectura detenida de la demanda se puede evidenciar que la parte actora formuló tres cargos de ilegalidad en contra de la Resolución 1197 de 2004: 10 El dictamen fue complementado en el sentido de explicar los instrumentos utilizados para la realización de dicha experticia (folios 250 y 251 del cuaderno 1).

11 En primer lugar, alegó la violación del artículo 34 de la ley 685 de 200111, toda vez que, en su criterio, para la expedición de dicho acto administrativo se debió contar con la colaboración de la autoridad minera (Ministerio de Minas y Energía), lo cual no ocurrió, pues ésta –la autoridad minera– no participó en la elaboración de los estudios técnicos, sociales y ambientales que precedieron a la expedición del mencionado acto administrativo.

En segundo lugar, indicó que se desconocieron los derechos que adquirió con la celebración del contrato de concesión minero 15243, como quiera que la zona de explotación –establecida en dicho contrato– se incluyó en el “escenario 7”, esto es, no compatible con las actividades de minería, y se ordenó un aprovechamiento decreciente, con miras a obtener el cierre definitivo de la mina [según la demandante, se desconoció el artículo 80 de la Constitución Política y los artículos 1 –numeral 1– y 3 de la Ley 99 de 1993]. Y, en tercer lugar, alegó violación del derecho a la igualdad (art. 13, C.P.), pues la demandada declaró algunas zonas como “compatibles” con la minería y, al mismo tiempo, de manera caprichosa excluyó otras que gozaban de las mismas características. Lo anterior, según la demandante, conlleva una falsa motivación, en tanto no se expusieron las verdaderas razones de la decisión y, en su criterio, se favorece “… a una de las más poderosas compañías mineras del país” [no especificó cuál –ver, numeral 1 de los antecedentes–]. El texto normativo demandado es el siguiente (se transcribe conforme obra, inclusive con errores): 11 Dicha norma establece: “No podrán ejecutarse trabajos y obras