CE-SECCION TERCERA-11001-03-26-000-1997-03561-01(13561)-2005

ACCION DE NULIDAD - Acto derogado. Pronunciamiento judicial / PRESUNCION DE LEGALIDAD - Norma derogada / ACTO ADMINISTRATIVO DE CONTENIDO PARTICULAR Y CONCRETO - Revocatoria directa. Efectos Frente a las consideraciones del actor acerca de que la demanda de nulidad contra la resolución 955 de 1996 ya había sido admitida para la fecha en que se modificaron las condiciones de la titularidad sobre la concesión portuaria, advierte la sala que está en lo cierto cuando espera un pronunciamiento judicial, teniendo en cuenta que tal como lo ha definido la Sala Plena de la Corporación, al señalar que aún a pesar de que los actos demandados hayan sido derogados, “es necesario que esta Corporación se pronuncie sobre la legalidad o ilegalidad de los actos administrativos de contenido general que se impugnen en ejercicio de la acción de nulidad, pues solamente así se logra el propósito último del otrora llamado contencioso popular de anulación, cual es el imperio del orden jurídico y el restablecimiento de la legalidad posiblemente afectada por la norma acusada, imperio y legalidad que no se recobran por la derogatoria de la norma violadora, sino por el pronunciamiento definitivo del juez administrativo. Y mientras tal pronunciamiento no se produzca, tal norma, aun si derogada, conserva y proyecta la presunción de legalidad que la ampara, alcanzando en sus efectos a aquellos actos de contenido particular que hubiesen sido expedidos durante su vigencia.” Ahora bien, si el acto que se examina, es de contenido particular y concreto y luego de haber sido demandado es revocado por la misma entidad que lo expidió, deben

también mirarse cuales fueron los efectos en el tiempo de su vigencia. En este orden de ideas y atendiendo las anteriores consideraciones, es que la sala encuentra procedente pronunciarse sobre el acto administrativo demandado, como quiera que estaba vigente para el momento en que se presentó la demanda -25 de abril de 1997-, mientras que su derogatoria tácita se produjo el 4 de marzo de 1998, con la expedición de la resolución 154, por parte de la Superintendencia General de Puertos y debe por tanto examinar qué consecuencias produjo en el ordenamiento jurídico. Nota de Relatoría: Ver Exp. S-157 de 14 de enero de 1991 ACTO CONTRACTUAL - Control de legalidad / ACTO SEPARABLE - Control de legalidad / ACTO ADMINISTRATIVO DE CARACTER PARTICULAR Y CONCRETO - Control de legalidad De acuerdo con la jurisprudencia de la sala, los actos contractuales son los que se expiden por la entidad pública contratante como consecuencia de la ejecución de un contrato y durante el desarrollo del mismo. Ello lo ha deducido del alcance que le ha dado al artículo 77 de la ley 80 de 1993, según el cual “los actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual sólo serán susceptibles de recurso de reposición y del ejercicio de la acción contractual, de acuerdo con las reglas del Código Contencioso Administrativo”, y de las modificaciones que el art. 32 de la ley 446 de 1998, le introdujo al art. 87 del c.c.a, en tanto, para efecto de las acciones, distinguió los actos proferidos antes de la celebración del contrato de los producidos después de adjudicado aquél. Ya la jurisprudencia de la sección, a propósito de lo que se debía entender

por actos separables de los contratos, había definido que tal calificación estaba reservada para los actos administrativos expedidos con anterioridad a la celebración del contrato, siendo los contractuales propiamente dichos los que se produjeran en las etapas de ejecución y liquidación, los cuales debían controlarse, por consiguiente, a través de la acción prevista en el art. 87 del cca. Resultan extraños a la condición de actos contractuales, los que no obstante, incidir en el contrato y proferirse con ocasión de éste, no provienen de la entidad contratante, caso en el cual serán objeto del control de legalidad previsto en los artículos 84 y 85 del c.c.a., según el caso, y es lo que sucede con los actos administrativos que llegaren a expedirse en ejercicio de función administrativa por una entidad pública con incidencia en el contrato, como actuó la Superintendencia General de Puertos en el presente caso. Así las cosas, la resolución que se demanda, se queda en la órbita general de los actos de contenido particular y concreto y por consiguiente, gobernados en todos sus aspectos: efectos, revocatoria, acciones judiciales para impugnarlos, entre otros, por las previsiones que la ley tiene determinadas para este tipo de actos. Nota de Relatoría: Ver Exps. 9118 del 10 de marzo de 1994 y 20825 del 5 de junio de 2003 TEORIA DE LOS MOVILES Y FINALIDADES - Acto administrativo de carácter particular y concreto. Excepción / ACCION DE NULIDAD - Acto administrativo de carácter particular y concreto / ACTO ADMINISTRATIVO DE CARACTER PARTICULAR Y CONCRETO - Acción de nulidad.

Legitimación No obstante que frente a la teoría de los móviles y finalidades que ha desarrollado la sala plena de la Corporación, excepcionalmente es viable que un acto de contenido particular y concreto pueda demandarse en ejercicio de la acción de simple nulidad prevista en el art. 84 del c.c.a, se mantiene sin embargo, que la acción que les es propia es la de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85, y que en aras de la seguridad jurídica del acto, la acción está condicionada a la existencia de un interés, de manera que sólo podrá ejercerla quien considere que su derecho ha sido lesionado. En el presente caso, se observa que la resolución 955 de 5 de diciembre de 1996, por medio de la cual la Superintendencia General de Puertos autorizó una cesión portuaria, no reúne esas características, como quiera que su contenido no ofrecía un interés general, sólo interesaba a las partes de la relación jurídica: Ministerio de Comercio Exterior y Sociedad Zona Franca Industrial de Bienes y Servicios S.A., en su condición de cedente y cesionaria, respectivamente, cuyos efectos y restablecimiento estaba reservado a cualquiera de ellas como sujetos de la decisión administrativa. Nota de Relatoría: Ver Exps. IJ-030 del 4 de marzo de 2003; S-404 del 29 de octubre de 1996 y sentencia del 10 de agosto de 1961 ponente: Dr. Gustavo Arrieta ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHOLegitimación / ACTO ADMINISTRATIVO DE CARACTER PARTICULAR Y CONCRETO - Acción de nulidad y restablecimiento del derecho /

LEGITIMACION EN LA CAUSA - Concepto La inteligencia con la que debe entenderse el art. 85 del c.c.a es la de que condiciona la acción de nulidad a la solicitud concomitante del restablecimiento del derecho, y a que en términos generales, exige como presupuesto para ejercerla la existencia de un derecho particular vulnerado, por lo que sólo podrá ser promovida por el afectado. Ello por cuanto es de la esencia de los actos de contenido y alcance particular, que el mismo involucre un derecho para quien está concebido el acto, y es la razón por la cual la ley ha dispuesto que a la hora de impugnarse lo sean a través de la acción de restablecimiento del derecho en los términos que la establece el art. 85 del C. C. A., caso en el cual, forzosamente tendrá el juez administrativo que examinar si quien la invoca tiene legitimación en causa, en tanto debe ordenar el pretendido restablecimiento del derecho como consecuencia de la anulación del acto administrativo. Desde esta perspectiva, como la acción en el presente caso no podía ser otra que la de nulidad y restablecimiento del derecho, su naturaleza subjetiva e individual, implicaba la presencia en juicio de “persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica”. Estar legitimado en la causa significa, respecto del demandante, “ser la persona que de conformidad con la ley sustancial está legitimada para que por sentencia de fondo o mérito se resuelva si existe o no el derecho a la relación jurídica sustancial pretendida en la demanda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO

Bogotá, D.C., catorce (14) de julio de dos mil cinco (2005) Radicación número: 11001-03-26-000-1997-03561-01(13561)

Actor: DOMINGO BERNARDO MORENO ANGEL

Demandado: SUPERINTENDENCIA GENERAL DE PUERTOS Referencia: ACCION DE NULIDAD Atendiendo a la prelación que en sala de 28 de abril de 2005 se decidió darles a las acciones de nulidad tramitadas en única instancia por esta Corporación, procede la sala a dictar sentencia en el proceso instaurado el 25 de abril de 1997, por el ciudadano abogado DOMINGO BERNARDO MORENO ANGEL, quien a nombre propio y en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del C.C.A., solicita se declare la nulidad de la resolución No. 955 de 5 de diciembre de 1996, expedida por el Superintendente General de Puertos, “por medio de la cual se autoriza la cesión de la concesión a la SOCIEDAD OPERADORA ZONA FRANCA INDUSTRIAL DE BIENES Y SERVICIOS DE CARTAGENA S.A “ZOFRANCA S.A.”, por falsa motivación, quebrantamiento del debido proceso y violación de norma superior.

1. Fundamenta el demandante su petición en los hechos que a continuación se resumen: 1.1 Por medio de la Resolución No. 827 de 17 de noviembre de 1981, la Dirección General Marítima, otorgó una concesión para la ocupación temporal y exclusiva de unos terrenos de bajamar al establecimiento público Zona Franca Industrial y Comercial de

Cartagena, por el término de 20 años, al vencimiento de los cuales las construcciones que se hubieren llevado a cabo en todo o en parte del terreno de bajamar, reverterían a la Nación. 1.2 El Presidente de la República, en uso de las facultades que le otorgó el artículo 20 transitorio de la Constitución, expidió el decreto 2111 de 1992, por medio del cual suprimió y ordenó la liquidación de los establecimientos públicos operadores de las zonas francas de Barranquilla, Cartagena, Santa Marta, Palmaseca, Buenaventura, Cúcuta, Rionegro y Urabá. Allí dispuso que las respectivas liquidaciones quedarían en firme el 30 de junio de 1994, y que concluidas éstas, todos los bienes y obligaciones remanentes, pasarían a la Nación - Ministerio de Comercio Exterior. 1.3 Mediante la resolución No. 453 de 18 de mayo de 1993, la Superintendencia General de Puertos reconoció a favor del establecimiento público Zona Franca Industrial y Comercial de Cartagena en liquidación, la concesión que le fue otorgada por la Dimar mediante la resolución 827 de 1981, para el uso y goce de los terrenos de bajamar aledaños al complejo industrial de la zona franca, ubicados en el corregimiento de Mamonal, Cartagena y señaló como término de vigencia de este reconocimiento el 30 de junio de 1994. Sin embargo, mediante la resolución No. 286 de 12 de abril de 1994, se modificó el anterior término, en el sentido de que tal autorización-concesión tendría la misma vigencia señalada en la resolución 827 de 1981, esto es, hasta el 17 de

noviembre de 2001. 1.4 Por el decreto 2480 de 1993, se estableció un régimen de zona franca industrial de bienes y servicios para las zonas francas industriales y comerciales en liquidación y se facultó al Ministerio de Comercio Exterior para declarar como zonas francas industriales de bienes y servicios, total o parcialmente, las áreas geográficas que venían operando como zonas francas industriales y comerciales y cuyos establecimientos públicos operadores se encontraban en proceso de liquidación y, para seleccionar el usuario operador correspondiente. 1.5 Por medio de la resolución No. 0977 de 20 de junio de 1994, el Ministerio de Comercio Exterior declaró como Zona Franca Industrial de Bienes y Servicios de Cartagena, el área geográfica que venía siendo operada por el establecimiento público Zona Franca Industrial y Comercial de Cartagena en liquidación, y designó como usuario operador a la Sociedad Zona Franca Industrial de Bienes y de Servicios de Cartagena S.A. “ZOFRANCA”. 1.6 El 21 de junio de 1994, entre el Ministerio de Comercio Exterior y el usuario operador Zona Francia Industrial de Bienes y de Servicios de Cartagena S.A. ZOFRANCA, se celebró un contrato de arrendamiento para el uso y goce de los terrenos, construcciones, instalaciones, obras de infraestructura y demás bienes inmuebles que venían siendo operados por el establecimiento público Zona Franca Industrial y Comercial de Cartagena en liquidación. 1.7 Al concluirse la liquidación del establecimiento público Zona Franca Industrial y Comercial de Cartagena, todos sus bienes pasaron a la Nación -Ministerio de Comercio

Exterior, entre ellos, el permiso de la Dimar del que era titular para el uso temporal y exclusivo de los terrenos de bajamar, entre los cuales se encuentra el muelle marítimo, sobre los cuales operaba la reversión, toda vez que los terrenos de bajamar son bienes de uso público y por consiguiente, para obtener nuevamente el derecho temporal para su uso y goce exclusivo, se debía adelantar por las personas interesadas, o de oficio por la Superintendencia General de Puertos, el trámite de la concesión portuaria establecido en la ley 1ª de 1991 y el decreto reglamentario 838 de 1992. Sin embargo, el Ministerio de Comercio Exterior los entregó por un contrato de arrendamiento a la sociedad operadora Zona Franca Industrial de Bienes y de Servicios de Cartagena S.A. “ZOFRANCA S.A.” y por su parte, la Superintendencia General de Puertos, por medio de la resolución 955 de 5 de diciembre de 1996, que es la que se demanda, autorizó la cesión de la concesión asumida por el Ministerio de Comercio Exterior, a la referida sociedad.

2. Normas violadas y concepto de la violación.

El actor invocó como causales de anulación de la resolución demandada, la falsa motivación, violación del debido proceso e infracción de norma superior, y como normas violadas los artículos 2, 29, 63, 82 y 209 de la Constitución; 2, 3, 28, 35 y 46 del CCA; 1, 3, 5, 6, 8, 9, 10, 12, 13, 14, 26, 27 numerales 3 y 13, 39 y 42 de la ley 1ª de 1991; 2, 4,

6, 7, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 21 y 22 del Decreto Reglamentario 838 de 1992; 166 y 177 del decreto ley 2324 de 1984 y 674 y 682 del C. Civil. Afirma que con la expedición de la resolución 955 de 5 de diciembre de 1996, se desconocieron los artículos 167 y 177, numerales 1 y 3, del decreto ley 2324 de 1984, 682 del Código Civil, 8 de la ley 1 de 1991 y 19 de la ley 80 de 1993, que regulan la reversión, ya que con la liquidación del establecimiento público Zona Franca Industrial y Comercial de Cartagena y la entrega de sus remanentes al Ministerio de Comercio Exterior, se dio fin a la concesión que le había otorgado la DIMAR y operó la reversión, tanto del muelle marítimo como de las zonas de playa y de bajamar. Es decir, que estos bienes a partir de 1º de julio 1 de 1994, volvían al dominio de la Nación, en su condición de bienes de uso público, razón por la cual, la NaciónMinisterio de Comercio Exterior no era titular de una concesión portuaria, que pudiera entregar a un operador portuario en la forma que lo hizo. Que la resolución demandada fue falsamente motivada, por cuanto el Superintendente General de Puertos, sólo estaba facultado por el artículo 3 de la ley 1ª de 1991, “para definir las condiciones técnicas de operación de los puertos” y dicha resolución no trata

de aspecto técnico alguno, pues la cesión de una supuesta concesión portuaria “jamás podría entenderse como un aspecto técnico de operación de Puertos”. Que “la SUPUESTA CESIÓN es el fruto de un ERROR EN DERECHO por INDEBIDA APRECIACIÓN, por parte del Superintendente General de Puertos, de las SITUACIONES JURÍDICAS emanadas del decreto 2111 de 1992, la resolución 977 de 1994 del Ministerio de Comercio Exterior y del contrato de arriendo celebrado el 21 de junio de 1994 entre la NACIÓN -MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR y el UsuarioOperador Zona Franca Industrial de Bienes y de Servicios de Cartagena S.A.”, actuando de oficio, sin solicitud de parte, en una relación existente entre la Nación -Ministerio de Comercio Exterior y la Zona Franca Industrial de Bienes y de Servicios de Cartagena S.A”. Que con la expedición de la resolución 955 de 1996 se quebrantó el derecho al debido proceso, por cuanto el Superintendente General de Puertos equivocó el procedimiento de la actuación administrativa que culminó con la expedición de dicha resolución, toda vez que al operar la reversión ordenada por el último inciso del art. 6 del decreto 2111 de 1992, los 5000 mts2 de terreno de bajamar y playa como muelle marítimo público, debían entregarse mediante un contrato estatal de concesión portuaria, para lo cual la Superintendencia General de Puertos debió agotar el deber de comunicación y el principio de publicidad, bajo los parámetros legales de los arts. 26 a 46 del C.C.A, y adelantar el procedimiento administrativo especial consagrado por la ley 1 de 1991 y el

decreto 838 de 1992. Que se presentó infracción de norma superior, concretamente, frente a dos violaciones específicas: 2.1 Del precepto legal contenido en el inciso primero del artículo 6 de la ley 1 de 1991, el cual consagra que “solo las sociedades portuarias podrán ser titulares de concesiones portuarias”, por cuanto la sociedad ZONA FRANCA INDUSTRIAL DE BIENES Y DE SERVICIOS DE CARTAGENA S.A, en diciembre 5 de 1996, fecha de la resolución que autorizó la cesión, no era una sociedad portuaria, porque su objeto social no contemplaba para esa fecha el definido como tal por la ley 1 de 1991, ya que sólo protocolizó la reforma estatutaria de la sociedad, adecuando su objeto a lo establecido en el art. 5.20 de la ley 1 de 1991, el 14 de marzo de 1997, mediante la escritura pública No. 709, de la Notaria Cuarta de Cartagena, la cual, no producía efectos ante terceros sino a partir de esa fecha, de conformidad con el artículo 158 del Código de Comercio. 2.2 Violación del último inciso del artículo 39 de la ley 1 de 1991, en cuanto allí se ordenó que “cualquier modificación en los términos en que se otorgó la autorización deberá ser aprobada por la Superintendencia General de Puertos”, de acuerdo con la cual, la única modificación legalmente autorizada por la ley que podía ser aprobada por el Superintendente General de Puertos a las concesiones portuarias otorgadas por la DIMAR, antes de la expedición de la ley 1 de 1991, era la transformación de las mismas

en embarcaderos, situación que no es la contemplada por la resolución 955 de 1996. En consecuencia, el Superintendente General de Puertos, no podía autorizar la cesión de dicha concesión.

3. La actuación procesal 3.1 La demanda fue presentada ante la Sección Primera de la Corporación, el 25 de abril de 1997, la cual la envió, por competencia, a esta sección “habida cuenta que el acto administrativo acusado, por el cual se autoriza la cesión de un contrato de concesión portuaria a una sociedad, está referido, por consiguiente a un contrato administrativo, como lo es el de concesión portuaria” (fl. 78). 3.2 Por auto de 24 de julio de 1997, el magistrado ponente al cual le correspondió el negocio en reparto, concedió al actor el término de cinco días, para corregir la demanda, con el fin de que diera cumplimiento al art. 138 del c.c.a., dado que si contra el acto demandado se había interpuesto el recurso de reposición, debía acompañarse al escrito de demanda el acto por el cual se había resuelto el mismo (fl. 99).

El 1º de agosto de 1997, el actor anexó copia autenticada de la resolución No. 070 de 11 de febrero de 1997, expedida por el Superintendente General de Puertos, por la cual decidió el recurso de reposición interpuesto contra la resolución 955 de 5 de diciembre de 1996 (fl. 104). 3.3 Por auto de 28 de agosto de 1997, la Sala admitió la demanda contra el acto acusado y negó la suspensión provisional de sus efectos, por considerar que las

violaciones alegadas, requerían la comprobación de ciertos supuestos de hecho que no podían darse por establecidos sino en el fallo definitivo (fl. 110). 3.4 El 5 de septiembre de 1997, la demanda fue notificada personalmente al representante legal de la Superintendencia General de Puertos; el 17 de octubre siguiente, a la jefe de la oficina jurídica del Ministerio de Comercio Exterior y el 4 de febrero de 1998 al representante legal de la sociedad operadora Zona Franca Industrial de Bienes y de Servicios de Cartagena de Indias S.A. “ZOFRANCA”.

4. Intervención de las entidades demandadas 4.1 El Ministerio de Comercio Exterior, en escrito presentado el 30 de marzo de 1998 (fls. 146 a 157), solicitó la anulación de la resolución 955 de 5 de diciembre de 1996, por falsa motivación. Consideró que: “Está plenamente probado como de los documentos anexos se desprende, que la supuesta cesión de la que trata la Resolución 955 de 1996, particularmente el considerando Sexto y su parte resolutiva al artículo Primero, Segundo y Tercero, presenta inconsistencias jurídicas por su yerro en la apreciación sobre la Resolución 977 de 1994, en el sentido de autorizar una cesión inexistente a favor de Zofranca, Cesión posteriormente desvirtuada por procederes de la administración, traducidos en la Resolución 154 del 4 de marzo de 1998 y el otrosi al contrato de arrendamiento de los terrenos e instalaciones para la operación de la Zona Franca Industrial de

Bienes y Servicios de Cartagena.”

Manifestó que “el OTROSI al contrato de arrendamiento de los terrenos e instalaciones para la operación de la Zona Franca Industrial de Bienes y Servicios, señala expresa y directamente la titularidad que sobre los territorios de bajamar y el muelle, ostenta el Ministerio de Comercio Exterior, en el sentido en que éste ha sido, es y seguirá siendo el único beneficiario de las resoluciones 827 de 1981, 453 de 1993 y 286 de 1994”. Que la resolución 154 de 4 de marzo de 1998, expedida por la Superintendencia General de Puertos, reconoció como único beneficiario de la concesión portuaria al Ministerio de Comercio Exterior en su calidad de titular de pleno derecho de dominio, aceptando a la sociedad Zona Franca Industrial de Bienes de Servicios S.A., como arrendataria de dicho predio en su calidad de usuario operador del muelle marítimo de Cartagena. Que el Ministerio de Comercio Exterior sí podía sustituir a la Zona Franca Industrial y Comercial de Cartagena, en sus derechos y obligaciones, contrario a las apreciaciones argüidas por el demandante, por cuanto a dicho ministerio le fueron asignadas todas las funciones del Ministerio de Desarrollo Económico en materia de comercio exterior y de zonas francas (art. 20 lit c. ley 7 de 1991) y además, quedó “plenamente facultado para sustituir a los Establecimientos Públicos Zonas Francas en el régimen de transición de zonas francas, de ejercer y disponer en sus derechos y obligaciones, de las cuales recibió los bienes y obligaciones remanentes, una vez fueron liquidadas en la forma que

lo dispuso el art. 6 del decreto 2111 de 1992”. Así las cosas, fue la misma ley la que le otorgó al Ministerio de Comercio Exterior, a nombre de la Nación Colombiana, facultades en el ejercicio de derechos y obligaciones de los liquidados establecimientos públicos. No comparte la apreciación del actor en el sentido de que Zofranca no podía operar el puerto, porque al momento de la resolución 955, no era sociedad portuaria. La ley 1ª de 1991 desvirtúa dicho planteamiento, ya que en el art. 9, previó la posibilidad de acompañar a la solicitud la intención de formar la sociedad portuaria, lo que quiere decir, que no era necesario que la sociedad estuviera constituida al momento de presentar la petición. Dicha sociedad reformó sus estatutos, estableciendo en su objeto social actividades propias de operador portuario, relacionadas con el mantenimiento y administración de puertos, por lo que Zofranca, de acuerdo con el estatuto de Puertos Marítimos “es un operador portuario con absolutas facultades para desarrollar las actividades propias de éste”. 4.2 La Superintendencia General de Puertos por su parte, manifestó que no existe falsa motivación de la resolución acusada, ya que con la expedición de la ley 1a de 1991, esa superintendecia obtuvo la competencia para regular la actividad portuaria, otorgar concesiones y reconocer las autorizaciones otorgadas con anterioridad a las mismas. Al establecer el Decreto 2111 de 1992, la liquidación del establecimiento público Zona Franca Industrial y Comercial de Cartagena, la cual era titular de una concesión otorgada

por la DIMAR y homologada por esa superintendencia, todos los derechos y obligaciones pasaron a la Nación-Ministerio de Comercio Exterior, razón por la cual la Superintendencia no hizo cosa distinta que actuar de acuerdo a lo estipulado por la ley 1 de 1991 y los decretos referentes a la liquidación de las zonas francas. Afirmó, que para proceder al reconocimiento de la entrega realizada por el Ministerio de Comercio Exterior a Zofranca S.A., procedimiento que concluyó con la expedición de la resolución 955 de 5 de diciembre de 1996, se fundamentó en el acta de liquidación de la zona franca, en el acta de entrega del área pública por parte del Ministerio de Comercio Exterior a la nueva sociedad operadora del régimen de Zonas Francas (ZOFRANCA S.A), en el contrato de arrendamiento suscrito entre ese ministerio y ZOFRANCA S.A y en la resolución No. 0977 de 1994, expedida por dicho Ministerio, razón por la cual dicho procedimiento no fue arbitrario como pretende demostrarlo el demandante, sino por el contrario ajustado a la normatividad legal. A su juicio, el demandante pretende confundir al Consejo de Estado, cuando en algunos apartes de la demanda concluye que con relación al área pública operó la figura de la reversión a favor de la Nación, lo cual resulta contrario a la realidad, por cuanto es claro que la titularidad pasó por mandato legal al Ministerio de Comercio Exterior, quien la entregó al usuario operador ZOFRANCA S.A, como parte de un régimen y de unos bienes que entregó para ser administrados.

La interpretación del parágrafo del artículo 11 de la Resolución 977 de 1994, no puede ser otra distinta a la de que el Ministerio de Comercio Exterior, entendió que la utilización por parte de ZOFRANCA S.A de un muelle marítimo público no podía realizarse de manera gratuita a partir de la expedición de la ley 1 de 1991 y, para tal efecto, estableció que esta sociedad privada cancelara una contraprestación. Pretender que el Ministerio de Comercio Exterior o la sociedad operadora adelantara los trámites propios de una concesión portuaria, estando vigente una autorización en cabeza del Ministerio por mandato legal, atentaría contra la ley 1 de 1991, que en su artículo 39 advirtió que “Las personas públicas y privadas que antes de la promulgación de esta ley hubieren recibido autorización, bajo cualquier nombre o régimen, para ocupar y usar las playas y zonas de bajamar con construcción de cualquier clase destinadas a facilitar el cargue o descargue, mediato o inmediato, de naves, seguirán ejerciendo los derechos que poseen ...” Precisó, para desvirtuar el cargo del quebrantamiento del debido proceso, con fundamento en que no se agotó el procedimiento para obtener la concesión portuaria, que a la Zona Franca Industrial y Comercial de Cartagena en liquidación, no le correspondía agotar ese procedimiento, por mandato del art. 39 de la ley 1ª de 1991, ya que tenía una autorización obtenida hasta el año 2001. La Superintendencia General de Puertos, respetando la legalidad del acto administrativo expedido por la Dimar, autoridad competente antes de la ley 1a de 1991, expidió la Resolución No. 453 del 18 de mayo de

1993, la cual modificó por la Resolución 286 del 12 de abril de 1994, procedimiento que no requería la suscripción de un contrato de concesión portuaria. Precisó que la actuación que culminó con la Resolución No. 955 de 1996, no fue adelantada de oficio por la Superintendencia General de Puertos, porque el Ministerio de Comercio Exterior y el usuario operador ZOFRANCA S.A, solicitaron que se les definiera la situación jurídica creada por el decreto 2111 de 1992, que ordenó la liquidación del establecimiento público y el traspaso de sus derechos y obligaciones a ese ministerio. Existió solicitud expresa de ambos de que se reconociera la cesión en favor de Zofranca S.A. Concluyó la Superintendencia General de Puertos que sí hay una cesión, pero no admite que la titularidad haya regresado a la Nación, para ser susceptible de una nueva concesión portuaria, por cuanto es muy claro que el decreto 2111 de 1992, ordenó su traspaso al Ministerio de Comercio Exterior. Tan evidente es, que el Ministerio como titular, celebró contrato de arrendamiento para la entrega de los bienes al usuario operador Zofranca S.A. Propuso por último, la excepción de inepta demanda, toda vez que contra la resolución No. 955 de 1996, se interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto por la resolución 070 de febrero 11 de 1997, por tanto, el actor debió demandar igualmente este acto y no lo hizo.

5. Por auto de 4 de septiembre de 1998 se abrió el proceso a pruebas y se tuvo como tales todas las pruebas documentales allegadas por las partes en la demanda y su

contestación (fl. 259).

6. Traslados para alegar.

En la oportunidad concedida a las partes para presentar sus alegatos, hicieron uso todas las partes. 6.1 La Superintendencia General de Puertos puso de presente que el acto demandado perdió su eficacia, en razón a las nuevas circunstancias de hecho y de derecho que surgieron con posterioridad a la expedición de dicho acto. Fue así como a través de la resolución 154 de 4 de marzo de 1998, esa superintendencia reconoció como titular de la autorización de concesión portuaria que había otorgado la Dimar mediante la resolución 827 de 17 de noviembre de 1981, al Ministerio de Comercio Exterior, por lo cual dicho ministerio suscribió contrato de arrendamiento con la sociedad Zona Franca Industrial de Bienes y de Servicios de Cartagena S.A., como usuario operador. (fl. 276) 6.2 El Ministerio