CE-SECCION TERCERA-11001-03-26-000-2000-08402-01(18402)-2006

ACCIÓN DE NULIDAD / SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA / CIRCULAR DE

SERVICIO / CONTROL JUDICIAL DE LA CIRCULAR DE SERVICIO /

CARACTERÍSTICAS DE LA CIRCULAR DE SERVICIO / PROCEDENCIA DE LA

ACCIÓN DE NULIDAD / ACTO ADMINISTRATIVO / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DE LA CIRCULAR / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES Al revisar el tenor literal del acto administrativo demandado, la Sala observa que el actor incurrió en un error de lectura y trascripción, al señalar que la Circular No. 0080 de 2000 incluía en su texto la palabra “naturales”, cuando el término realmente empleado por ella fue “nacionales” […]. Se puede establecer entonces que en ningún aparte de dicha Circular se señaló de manera expresa que el requisito de aportar el paz y salvo expedido por la Autoridad de Impuestos y Aduanas del lugar de operaciones del aspirante a contratista del Estado, debía ser cumplido también por las personas naturales que tuvieran dicha pretensión, lo cual implica que el cargo esgrimido carece de un fundamento válido; pues lo que la Circular en revisión dispuso, fue que las Entidades Estatales estaban en el deber de hacer cumplir el requisito del parágrafo 3º del artículo 57 Ibídem, y para ello, en primer lugar la DIAN trascribió dicha norma en el acto acusado y más adelante fijó el criterio bajo el cual debía ser interpretada, cual era, que la exigencia señalada debía ser cumplida respecto de los aspirantes a participar en licitaciones o concursos de méritos. […] De lo anterior se concluye que en el momento en que

las Entidades Estatales, cumplieran con el deber antedicho, debían hacerlo de manera concordante con la interpretación fijada por la Circular en revisión la cual además, al tenor de las reglas de la hermenéutica, tenía que ser integrada por el respectivo operador, con la norma superior que en principio fijó el requisito a cumplir, y que para tales efectos fue reproducida en la Circular No. 0080 de 2000, es decir el artículo 57 parágrafo 3º precitado, que de manera general ya había fijado su espacio de actuación. En efecto, si se revisa el artículo 1º de la Ley 550 de 1999, se observa que éste limitó el ámbito de aplicación de tal Ley a las personas jurídicas nacionales o extranjeras que operaran de manera permanente en el territorio nacional, con lo cual excluyó la posibilidad de que las personas naturales pudieran valerse de dicha Ley. […] Con base en los argumentos precedentes, la Sala concluye que el cargo en examen no se configura. […] La Sala considera que este reproche de ilegalidad tampoco tiene vocación de prosperidad en razón a que no fue la Circular demandada la que extendió dicho requisito a todos los licitantes o concursantes, estén o no incursos en procesos de reactivación empresarial, sino que fue la misma ley 550 de 1999 en el parágrafo 3º del artículo 57, vigente aún al momento de la expedición de la Circular, día 29 de marzo de 2000, toda vez que la sentencia que declaró la institucionalidad de esa norma fue dictada por la Corte Constitucional el 13 de septiembre del mismo año. […] De la anterior exposición se colige que la Circular No. 0080 de 2000 fue

proferida en armonía con los términos generales del parágrafo 3º artículo 57 de la Ley 550 de 1999 y, por tanto tal Circular no desbordó la limitante referente a que sólo las personas jurídicas en proceso de reactivación empresarial eran las obligadas a cumplir con el requisito previsto, sino que fue la misma norma legal la que desconoció aquel límite, en atención a su redacción carente de distinciones al respecto, en consecuencia, el acto examinado no vulneró el encabezado, ni el artículo 1º y mucho menos el artículo 57 parágrafo 3º de la Ley 550 de 1999. […] El segundo cargo elevado en la demanda no se configura. […] Con base en la argumentación desarrollada por la Sala, se concluye que el accionante no logró desvirtuar la presunción de legalidad que acompaña a la Circular No. 0080 de marzo 29 de 2000, expedida por la U.A.E. DIRECCIÓN GENERAL DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN, lo cual lleva a negar las pretensiones de la demanda.

FUENTE FORMAL: LEY 550 DE 1999 - ARTÍCULO 57 PARÁGRAFO 3

ACCIÓN DE NULIDAD / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA / De conformidad con el artículo 128 del C. C. A., modificado por el artículo 36 de la Ley 446 de 1998, el Consejo de Estado es competente para decidir, en única instancia, la presente acción de simple nulidad, ejercitada por el señor […], respecto de la Circular No. 0080 de 2000, expedida por la DIAN […].

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 128 / LEY 446 DE 1998

PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

CAUSALES DE PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / CONTROL DE LEGALIDAD DE LA PÉRDIDA DE FUERZA

EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DECLARACIÓN DE

INEXEQUIBILIDAD DE LA LEY / PROCEDENCIA DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD El que un acto administrativo haya perdido su fuerza ejecutoria en virtud de que la Ley en la cual se fundamentó fue declarada inexequible, no conduce a que se pronuncie un fallo inhibitorio dentro de una acción de nulidad donde se revise tal acto, pues la consecuencia de una declaratoria en tal sentido no conlleva la nulidad de los actos administrativos que la desarrollen, sino únicamente su decaimiento a futuro y por lo tanto, tales actos, aunque sin la posibilidad de continuar siendo ejecutados, aún hacen parte del ordenamiento jurídico y solo podrán ser expulsados del mismo mediando la declaratoria de su nulidad, a través de sentencia judicial en ejercicio de las acciones contempladas por el ordenamiento jurídico –artículos 84 y 85 del C. C. A.-. Lo cual se desprende del artículo 66 numeral 2º del C. C. A. […] Conforme a ello, la jurisdicción contencioso administrativa puede revisar la legalidad de un acto administrativo cuando su fundamento normativo ha sido objeto de una declaratoria de inconstitucionalidad,

en atención a que dicho acto nació a la vida jurídica cobijado por la presunción de legalidad y a que los efectos de su decaimiento son ex nunc o a futuro , por lo tanto la única manera de que ese acto se invalide desde el momento de su expedición, es mediante una sentencia que así lo declare, dentro de una acción de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho; sentencia que por su naturaleza declarativa de una situación invalidante ab initio del acto que revisa, sí tiene efectos ex tunc o hacia el pasado. […] Con fundamento en lo anteriormente expuesto y de cara al caso concreto, observa la Sala que la Ley 550 de 1999, artículo 57 parágrafo 3º -disposición que es el fundamento jurídico de la Circular No. 0080 de marzo 29 de 2000fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-1185 del 13 de septiembre de 2000 y como dicha sentencia en su parte resolutiva no modula en el tiempo los efectos del fallo, se entiende que éstos son ex nunc o a futuro. Es decir, si bien a partir de dicha sentencia, se produjo el decaimiento de la Circular acusada, no afectó su validez ni la presunción de legalidad que la amparaba desde el momento en que fue expedida, lo cual permite que la legalidad de esa Circular pueda ser revisada en sede judicial, mediante el ejercicio de una acción de nulidad como es el caso del proceso de la referencia.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 84 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 85 / CÓDIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 66 NUMERAL 2 / LEY 550 DE 1999 – ARTÍCULO 57 PARÁGRAFO 3

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el decaimiento del acto administrativo fundamentado en una ley que fue declarada inexequible, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 28 de junio de 1996, rad. 12005, C. P. Carlos Betancur

Jaramillo.

CIRCULAR DE SERVICIO / NATURALEZA JURÍDICA DE LA CIRCULAR DE

SERVICIO / CONTROL JUDICIAL DE LA CIRCULAR DE SERVICIO /

CARACTERÍSTICAS DE LA CIRCULAR DE SERVICIO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / ACTO ADMINISTRATIVO En cuanto a la naturaleza del acto demandado cabe precisar que al tenor del artículo 84 inciso 3º del C. C. A., las circulares de servicio pueden ser demandadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre que éstas constituyan verdaderos actos administrativos, pues la voluntad de la Administración puede revelarse de diferentes maneras y lo relevante, a efectos de establecer si una determinada manifestación de la voluntad de la Administración es un acto administrativo, es que tenga la aptitud de producir efectos jurídicos tales como la creación, modificación o extinción de situaciones jurídicas generales o particulares. La finalidad de las circulares de servicio, en términos amplios, es la de servir de herramienta a la Administración, para que ésta guíe o dirija la actividad de quienes hacen parte de la misma, en aras del cabal cumplimiento de

los fines del Estado, de la prestación eficiente de los servicios públicos y en general, de la ejecución de la función administrativa con sujeción a los principios de economía, celeridad, eficacia, e imparcialidad, al tenor de los artículos 209 C.

P. y 2 y 3 del C. C. A. Pero, si tales instrumentos producen verdaderos efectos jurídicos, entonces serán pasibles de revisión mediante las acciones judiciales previstas para ello. […] De lo anteriormente expuesto se concluye que la Circular No. 0080 de marzo 29 de 2000, expedida por la DIAN, es un acto administrativo en razón a que con ella, la DIAN, no se limitó a reproducir textualmente el contenido del parágrafo 3º del artículo 57 de la ley 550 de 1999 con el fin de darlo a conocer a las demás autoridades públicas, o a impartir instrucciones generales sobre la mejor manera de dar cumplimiento a esa norma jurídica, sino que además desarrolló dicho precepto e impuso el deber a todas las Entidades Públicas que adelantaran procesos de contratación, de exigir a los licitantes y oferentes aspirantes a ser contratistas del Estado, el estar al día en sus obligaciones tributarias nacionales, para lo cual éstos deberían aportar la certificación que expidiera el Administrador de Impuestos y/o Aduanas Nacionales de la ciudad donde fuere contribuyente el aspirante, como prueba de encontrarse a paz y salvo en la materia. Es así como las particularidades referidas hacen de la Circular No. 0080 de 2000, un acto administrativo creador de derecho y en consecuencia,

pasible de ser demandado ante esta Jurisdicción, en ejercicio de la acción de simple nulidad.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 84 INCISO 3 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 2 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 3 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 209

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características y objeto de las circulares para que se constituya en un acto administrativo demandable ante esta Jurisdicción, cita: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 10 de febrero de 2000, rad. 5410, C. P. Olga Inés Navarrete; sentencia de 14 de octubre de 1999, rad.

5064, C. P. Manuel Urueta Ayola.

NORMA DEMANDADA: CRICULAR 0080 DE 2000 (29 de marzo) U.A.E.

DIRECCIÓN GENERAL DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN (No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

Bogotá D.C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil seis (2006) Radicación número: 11001-03-26-000-2000-08402-01(18402)

Actor: RICARDO CIFUENTES SALAMANCA

Demandado: U.A.E. DIRECCIÓN GENERAL DE IMPUESTOS Y ADUANAS

NACIONALES – DIAN

Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD

Procede la Sala, a dictar sentencia en el proceso de la referencia, dentro del cual el señor RICARDO CIFUENTES SALAMANCA, quien actuó en nombre propio, ejercitó la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del C. C. A., para que se invalide la Circular No. 0080 del 29 de marzo de 2000, expedida por la U.A.E.

DIRECCIÓN GENERAL DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN (fls. 1 a 5 c.p.).

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones-.

En el escrito de la demanda, presentada el 6 de abril de 2000, el actor manifestó que instauraba “…acción de nulidad en contra de la Circular No. 0080 del 29 de marzo de 2000 expedida por la Dirección General de Impuestos…” y en consecuencia solicitó que se declarara la nulidad de la misma en su totalidad (fl. 1 c.p.).

2. Disposiciones violadas-.

El actor consideró que la Circular acusada violaba, de manera directa la Ley 550 de 1999, artículos 1º y 57 parágrafo 3º (fl. 1 c.p.).

3. Concepto de la violación-.

Los argumentos esgrimidos por el actor se sintetizan así (fls. 1 a 4 c.p.): Primer Cargo: Violación directa del artículo 1º de la Ley 550 de 1999-. El artículo 1º de la Ley 550 de 1999, limita el ámbito de aplicación de la Ley a empresas y personas jurídicas, mientras que la Circular acusada extiende de manera expresa la exigencia contenida en el parágrafo 3º del artículo 57 Ibídem a

todos los licitantes y concursantes, aún cuando éstos sean personas naturales. El actor trascribió el siguiente aparte de la circular acusada para evidenciar tal violación (fl. 2 c.p.): ”(…) El requisito exigido en el parágrafo 3º del artículo 57 de la Ley 550 del 28 de diciembre de 1999, sobre la exigencia de la certificación a las personas naturales o extranjeras que aspiran a contratar con el Estado, sólo se debe solicitar en relación con las que se encuentren interesadas en participar en un proceso de licitación o concurso público, de que tratan los artículos 24 numeral 1º y 30 de la Ley 80 de 1993, en sus diferentes etapas (…).” (Subrayado de la Sala).

Segundo Cargo: Violación directa del encabezado y del artículo 57 parágrafo 3º de la Ley 550 de 1999-.

El artículo 57 parágrafo 3º de la Ley 550 de 1999, fijó el requisito de estar al día en las obligaciones tributarias nacionales para efectos de contratar con el Estado, para los licitantes que sean personas jurídicas en proceso de reactivación empresarial, al tenor del encabezado y del artículo 1º de dicha Ley, por lo tanto, el parágrafo mencionado resultó vulnerado por parte de la Circular acusada, en atención a que extendió el mencionado requisito a todos los licitantes o concursantes estén o no incursos en ese tipo de procesos. De igual manera y con fundamento en las mismas argumentaciones, el actor solicitó la suspensión provisional de la norma acusada.

4. Trámite procesal-.

Por auto de julio 13 de 2000 se admitió la demanda y se negó la solicitud de suspensión provisional del acto acusado, en consideración a que no se configuró la ostensible violación que exige la ley para su procedencia, ya que el aparte trascrito por el actor y en el cual fundamentó la solicitud antedicha, no correspondía a la literalidad del texto de la Circular acusada, pues reemplazó la expresión original “personas nacionales” por la de “personas naturales”. La anterior decisión se notificó personalmente al Ministerio Público y a la demandada, posteriormente, el proceso fue fijado en lista por el término de 10 días para el traslado de la demanda, al tenor del artículo 207 numeral 5 del C. C. A. (fls. 13 a 22, 22 vto., 27 y 34 c.p.).

5. Contestación de la demanda-.

La U.A.E. DIRECCIÓN GENERAL DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES, en adelante DIAN, contestó oportunamente la demanda y se opuso a su prosperidad, para lo cual señaló que la afirmación del actor, según la cual la Circular acusada amplía el requisito contenido en el parágrafo 3º del artículo 57 de la Ley 550 de 1999 a los licitantes y concursantes que sean personas naturales, siendo que dicha norma solo lo prevé para las personas jurídicas, carece de fundamento; toda vez que la expresión “naturales” en la cual el actor basa su demanda, no hace parte del acto acusado, por ello éste no extralimitó los márgenes impuestos por la norma superior a la cual debía ceñirse y que además

desarrolló (fls. 36 a 38 c.p.).

6. Alegatos de conclusión-.

Por auto de noviembre 30 de 2001, se ordenó tener como pruebas los documentos aportados por las partes con la demanda y su contestación (fl. 47 c.p.). Mediante auto de enero 25 de 2002, se dispuso el traslado a las partes para alegar de conclusión; tanto el actor como la parte demandada guardaron silencio y el Procurador IV Delegado ante esta Corporación rindió concepto en los términos que a continuación se resumen (fls. 49 y 51 a 56 c.p. respectivamente):

7. Concepto del ministerio público-.

Estimó que la acción incoada no estaba llamada a prosperar, en atención a que el demandante fundó su demanda en que por fuera del mandato legal –Ley 550 de 1999la Circular acusada amplió el ámbito de la obligación tributaria a las personas naturales, cuando la Ley mencionada solo se refirió a personas jurídicas nacionales o extranjeras, pero que ello es inexacto porque tal apreciación obedece a un error de trascripción pues el actor cambió la palabra “nacionales” por “naturales”, siendo que la Circular No. 0080 de 2000 se refiere en realidad únicamente a personas jurídicas nacionales y extranjeras, en total consonancia con la Ley (fls. 117 a 119 c.p.).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con el artículo 128 del C. C. A., modificado por el artículo 36 de la Ley 446 de 1998, el Consejo de Estado es competente para decidir, en única instancia, la presente acción de simple nulidad, ejercitada por el señor RICARDO

CIFUENTES SALAMANCA, respecto de la Circular No. 0080 de 2000, expedida por la DIAN, Circular que a continuación se transcribe: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Circular No. 0080 de 2000 (Marzo 29) De: Director general (E) Para: Entidades Estatales Asunto: Verificación obligaciones tributarias nacionales para efectos de la contratación pública. Con fundamento en la facultad conferida en los literales i) y pp) del artículo 19 del Decreto 1071 de 1999 y los numerales 1º, 7º y 35 del artículo 11 del Decreto 1265 del mismo año y con el fin de dar cumplimiento a lo establecido en el parágrafo 3º del artículo 57 de la Ley 550 de 1999, que en su tenor literal señala: “para participar en una licitación pública, presentación de ofertas o adjudicación de contratos con alguna entidad del Estado, el licitante deberá estar al día en sus obligaciones tributarias nacionales. Para tal efecto, la DIAN en el nivel nacional o la entidad que haga sus veces en los niveles territoriales certificarán tal hecho”, nos permitimos precisar el contenido de la misma, en el siguiente sentido: El requisito exigido en el parágrafo 3º del artículo 57 de la Ley 550 del 28 de diciembre de 1999, sobre la exigencia de la certificación a las personas nacionales o extranjeras que aspiran a contratar con el Estado, sólo se debe solicitar en relación con las que se encuentren interesadas en participar en un proceso de licitación o concurso público, de que tratan los artículos 24 numeral 1º y 30 de la Ley 80 de 1993, en sus diferentes

etapas. De acuerdo con lo anterior, las entidades estatales deberán exigirle a los aspirantes nacionales o extranjeros a participar en licitaciones o concursos públicos abiertos por éstas, la certificación expedida por el administrador de impuestos y/o aduanas nacionales de la ciudad de donde sea contribuyente el aspirante sobre el hecho de que se encuentra al día en el pago de sus obligaciones relativas al impuesto sobre la renta, impuesto sobre las ventas y retenciones en la fuente, incluidos intereses y sanciones cuando fuere el caso, o tiene vigente una facilidad para el pago de sus obligaciones y ésta se encuentra cumplida, a la presentación de las ofertas y la adjudicación del contrato. Es de anotar que la administración respectiva expedirá la certificación dentro de los ocho (8) días siguientes a la solicitud que presente el aspirante, por cuanto ésta debe efectuar las verificaciones a que haya lugar. No obstante es de aclarar que mediante la Circular 020 del 18 de enero del año 2000, este despacho se pronunció en el sentido de señalar que dicho requisito se debía solicitar a los aspirantes a contratar con el Estado, sin distinguir sobre la posibilidad de que fuera únicamente en los procesos de licitación o concurso público. Dicha situación se presenta teniendo en cuenta que el tenor literal del parágrafo 3º del artículo citado de la Ley 550 de 1999, permite una interpretación extensiva, aplicable a las dos interpretaciones señaladas, teniendo en cuenta que de una parte distingue 3 situaciones a saber licitación pública, presentación de ofertas y adjudicación de contratos, dentro de las cuales es posible inferir que la solicitud de la certificación se

extiende al proceso de contratación directa en sus modalidades de contratos con o sin formalidades plenas. Sin embargo al señalar a renglón seguido la obligación para “el licitante”, permite deducir que hace relación únicamente a los procesos de selección de licitación pública o concurso público. En conclusión las dos interpretaciones son válidas dependiendo del método que se aplique, no obstante la DIAN adopta la señalada en la presente circular, en el sentido de que la certificación solamente se exija en los procesos de licitación pública o concurso público, la cual deberán acreditar los oferentes en los eventos señalados, es decir a la presentación de la oferta y la adjudicación del contrato, con el fin de agilizar los procesos de contratación respectivos, dando aplicación a los principios orientadores de la función pública, en especial los de celeridad, eficiencia, economía y en estricta sujeción a los términos señalados en la ley que establece el requisito.

1. Consideración previa-. 1.1. La pérdida de fuerza ejecutoria del acto demandado, como consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad de la Ley en la cual se fundamentó.

El que un acto administrativo haya perdido su fuerza ejecutoria en virtud de que la Ley en la cual se fundamentó fue declarada inexequible, no conduce a que se pronuncie un fallo inhibitorio dentro de una acción de nulidad donde se revise tal acto, pues la consecuencia de una declaratoria en tal sentido no conlleva la nulidad de los actos administrativos que la desarrollen, sino únicamente su decaimiento a futuro y por lo tanto, tales actos, aunque sin la posibilidad de continuar siendo ejecutados, aún hacen parte del ordenamiento jurídico y solo

podrán ser expulsados del mismo mediando la declaratoria de su nulidad, a través de sentencia judicial en ejercicio de las acciones contempladas por el ordenamiento jurídico –artículos 84 y 85 del C. C. A.-. Lo cual se desprende del artículo 66 numeral 2º del C. C. A. así: Art. 66-. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos:

1. Por suspensión provisional.

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. (…). (Subrayado no original).

Conforme a ello, la jurisdicción contencioso administrativa puede revisar la legalidad de un acto administrativo cuando su fundamento normativo ha sido objeto de una declaratoria de inconstitucionalidad, en atención a que dicho acto nació a la vida jurídica cobijado por la presunción de legalidad y a que los efectos de su decaimiento son ex nunc o a futuro1, por lo tanto la única manera de que ese acto se invalide desde el momento de su expedición, es mediante una sentencia que así lo declare, dentro de una acción de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho; sentencia que por su naturaleza declarativa de una situación invalidante ab initio del acto que revisa, sí tiene efectos ex tunc o hacia el pasado. Al respecto la jurisprudencia de esta corporación ha señalado: “La doctrina ha denominado la causal 2ª, [art. 66 C.C.A.] DECAIMIENTO DEL ACTO y

sobre la necesidad de proferir fallo de fondo respecto de actos cuyo fundamento de derecho ha sido declarado inexequible por la Corte Constitucional o nulos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, habría que decir, en primer lugar, que el artículo 175 del C.C.A. establece, en relación con la declaratoria de nulidad de ordenanzas y acuerdos municipales, que quedarán sin efecto en lo pertinente, los decretos reglamentarios de aquellos, como una de las consecuencias del principio de la cosa juzgada regulada en la norma citada, norma que modificó, en lo pertinente, el artículo 12 de la ley 153 de 1887 “Las órdenes y demás actos ejecutivos del gobierno expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria, tienen fuerza obligatoria y serán aplicados mientras no sean contrarios a la Constitución, a las leyes..” y que a juicio de la Sala sólo tiene atinencia a esa especial clase de actos administrativos. Pero si bien es cierto, como lo ha sostenido esta Corporación,2 que la declaración de pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo no puede solicitarse al juez de lo contencioso administrativo, pues no existe una acción autónoma que lo permita, no lo es menos que nada impide que con respecto a los actos administrativos respecto de los cuales se ha producido el fenómeno del DECAIMIENTO, se produzca un fallo de nulidad, pues en este evento se ataca la configuración de los elementos del acto administrativo al momento de su nacimiento, y su concordancia con el régimen jurídico que debió

respetar tanto en su jerarquía normativa, como en el procedimiento para su expedición, mientras que, el fenómeno producido por la desaparición del fundamento de derecho de un acto administrativo, tiene efectos hacia el futuro sin afectar la validez del acto por todo el tiempo de su existencia jurídica. 1 Lo anterior, a menos que la sentencia que declara la inconstitucionalidad de la Ley que fundamenta un acto administrativo, haya modulado en el tiempo los efectos del fallo, por ejemplo, si tal sentencia en su parte resolutiva determinó que ésta tendría efectos retroactivos. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Auto de fecha junio 28 de

1996. Exp. No. 12005. C. P. Carlos Betancur Jaramillo.

En efecto, en la práctica bien pudo haberse producido la expedición de actos administrativos creadores de situaciones jurídicas particulares y concretas con base en aquel del que se predica el fenómeno del DECAIMIENTO, por declaratoria de inexequibilidad de la ley o por declaratoria de nulidad de la norma sustento de derecho y, como quiera que tal fenómeno en nada afecta la validez del acto administrativo, no se afecta el principio de la presunción de legalidad del acto administrativo, ya que el juzgamiento de la legalidad de un acto administrativo debe hacerse con relación a las circunstancias vigentes al momento de su expedición. No hay, por lo tanto, razón alguna que imposibilite proferir fallo de fondo con respecto a la legalidad de un acto respecto del cual se ha producido el fenómeno del DECAIMIENTO, entendiendo que dicho fallo abarcará el lapso durante el cual dicho acto

administrativo estuvo vigente, lapso durante el cual el acto administrativo gozó de presunción de legalidad. Lo anterior, por cuanto para que se produzca un fallo de mérito respecto de un acto administrativo, no se requiere que el mismo se encuentre produciendo efectos, tal como se sostuvo por esta Sección en providencia de fecha junio 15 de 19923 , pues sólo el fallo de nulidad, al producir efectos ex tunc, desvirtúa la presunción de legalidad que acompañó al acto administrativo mientras éste produjo sus efectos. Lo anterior, debido a que la nulidad que se ha solicitado, concierne a la validez del acto administrativo y en el evento de prosperar, se remonta hasta el momento de su expedición, mientras que la causal de decaimiento que acaeció estando en trámite este proceso, atañe a circunstancias posteriores al nacimiento del acto administrativo y no atacan la validez del mismo. Pudiera decirse que cuando se produce el fenómeno del decaimiento, el acto administrativo supervive en el mundo jurídico, porque no existe fallo de nulidad que lo saque del mismo, pero ha perdido una de sus caracteres principales, cual es el de ser ejecutorio, lo que implica que la administración no puede hacerlo cumplir.”4 (Subrayado no original). Con fundamento en lo anteriormente expuesto y de cara al caso concreto, observa la Sala que la Ley 550 de 1999, artículo 57 parágrafo 3º -disposición que es el fundamento jurídico de la Circular No. 0080 de marzo 29 de 2000fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-1185 del 13 de septiembre de 20005 y como dicha sentencia en su parte resolutiva no modula en

el tiempo los efectos del fallo, se entiende que éstos son ex nunc o a futuro. Es decir, si bien a partir de dicha sentencia, se produjo el decaimiento de la Circular acusada, no afectó su validez ni la presunción de legalidad que la amparaba desde el momento en que fue expedida, lo cual permite que la legalidad de esa Circular pueda ser revisada en sede judicial, mediante el ejercicio de una acción de nulidad como es el caso del proceso de la referencia. Cabe señalar que la inexequibilidad de dicha disposición se fundamentó en que la misma no guardaba unidad de materia con el resto del texto de la Ley, y que por lo tanto desconoció la Constitución en su artículo 158: 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Exp. No. 1948, C. P. Miguel González Rodríguez. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 3 de agosto de

2000. Exp. 5722. C.P. Olga Inés Navarrete. 5 Sentencia proferida dentro de los expedientes acumulados Nos. D-2852 y D-2864, Magistrados Ponentes Vladimiro Naranjo Mesa y Carlos Gaviria Díaz. “En el caso presente se discute la inclusión dentro de una ley de reestructuración de empresas en crisis, de una norma que exige, con miras a contratar con el Estado, estar a paz y salvo con el tesoro nacional. La Corte no encuentra en esta disposición la relación de conexidad que se exige para no violentar el principio de unidad de materia: en efecto, la disposición acusada es