CE-SECCION TERCERA-11001-03-26-000-2005-00032-00(30567)-2018

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RESOLUCIÓN QUE ESTABLECÍA ZONAS COMPATIBLES CON LA MINERÍA EN LA SABANA DE BOGOTÁ – Resolución 1197 de 2004 / CONTRATO DE CONCESIÓN MINERA – Afectación / VOLUMEN DE EXTRACCIÓN – Reducción / COSA JUZGADA – Nulidad simple / PRETENSIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO - Análisis La sociedad Agregados de La Sabana Ltda. suscribió los contratos de concesión de minas número 7.715, 11.773 y 11.774, los cuales contaban con sus respectivos planes de manejo ambiental. Los derechos de explotación minera que, en virtud de lo anterior, tenía dicha sociedad, fueron limitados mediante los apartados demandados de artículos 3 y 4 de la Resolución 1197 de 2004, ya que, de forma indirecta, redujeron el volumen de extracción autorizado, así como el horizonte temporal de los proyectos. Dicha limitación se hizo efectiva a través de los autos 409, 410 y 411 de 2010, mediante los cuales Corpoguavio negó la solicitud de prórroga de los planes de manejo ambiental y requirió a la demandante para que ajustara los Planes de Manejo y Restauración Ambiental, teniendo en cuenta los términos de la Resolución 1197 de 2004 (…) [L]as disposiciones demandadas en el asunto de autos definían el régimen aplicable a las áreas que, de acuerdo con la delimitación realizada en el artículo 1º de la Resolución 1197 de 2004, se encontraban fuera de las zonas compatibles con la minería en la

Sabana de Bogotá, pero que contaban con título minero y autorización ambiental, y estuvieran siendo explotadas en el momento en el que la resolución fue expedida (…) [L]a aplicabilidad del anterior régimen de explotación minera se define en función de la delimitación de las zonas de la Sabana de Bogotá que son compatibles con la minería, ya que el área al margen de dicha demarcación configura el marco territorial dentro del que se aplica tal régimen. Sin embargo, con la sentencia de 23 de junio de 2010, esta Corporación declaró la nulidad del artículo 1º de la Resolución 1197 de 2004, en la que se delimitaban las zonas compatibles con la minería en la Sabana de Bogotá. Caber recordar que, como lo señaló la Sala en dicha ocasión, la prohibición de realizar actividades mineras en zonas excluibles de minería, está sujeta a que dichas “zonas sean declaradas y delimitadas conforme a la normatividad vigente como de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente”, según el artículo 63 de la Ley 685 de 2001. En este orden de ideas, la nulidad de la disposición en la que fueron delimitadas las zonas compatibles con la minería en la Sabana de Bogotá llevó a que los artículos de la Resolución 1197 de 2004 demandados en este asunto devinieran inaplicables, por carecer de un ámbito material de aplicación. Esto, sin embargo, no conlleva la nulidad de las normas demandadas, por lo que la Sala procederá a analizar los motivos de inconformidad presentados por Agregados de la Sabana. NOTA DE

RELATORÍA: Con aclaración de voto del consejero Guillermo Sánchez Luque.

FACULTADES DE LA AUTORIDAD AMBIENTAL / EXPLOTACIÓN DE RECURSOS

MINEROS / DESARROLLO SOSTENIBLE / INTERÉS PÚBLICO / MEDIO AMBIENTE

SANO [E]l parágrafo 2º del artículo 4º de la Resolución 1197 de 2004, al ordenar que ciertas actividades mineras desarrolladas en la Sabana de Bogotá tengan una producción decreciente orientada únicamente a la recuperación o restauración ambiental, no vulneró la normatividad minera, ni lo establecido en el contrato de concesión, debido a que el derecho de minas, en modo alguno, exime al concesionario del cumplimiento de los preceptos que dicten las respectivas autoridades ambientales, como lo establece expresamente el artículo 48 del Código de Minas. Al orientar la producción minera conforme a criterios de sostenibilidad, esta se somete a postulados de orden público de raigambre constitucional, lo que no contraviene el ordenamiento jurídico, sino que, por el contrario, lleva a su realización. Cabe resaltar, además, que en la sentencia de 23 de junio de 2010, la Sala puso de presente que el texto demandado desarrolla una legítima competencia atribuida por el artículo 48 del Código de Minas a la autoridad ambiental, en concordancia con los artículos 8, 79 y 80 de la Constitución Política. LIBERTAD DE EMPRESA – Límites / ZONAS EXCLUIBLES DE MINERÍA – Facultad de autoridad ambiental / PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN – Protección del medio

ambiente Es pues claro que el Estado tiene la facultad de limitar la libertad de empresa en el desarrollo de actividades mineras, pudiendo incluso prohibir la extracción de los recursos no renovables del subsuelo, que son de su propiedad, con el fin de proteger el medio ambiente, siempre y cuando exista duda razonable de su afectación. En el asunto que ahora ocupa a la Sala, las disposiciones demandadas permiten continuar transitoriamente el desarrollo de actividades extractivas que contaban con contrato de concesión y autorización ambiental, con el propósito de conseguir la estabilización y restauración de los ecosistemas afectados (par. 2º, art. 4º de la Resolución 1197 de 2004). No llegó así la autoridad ambiental hasta el punto de prohibir tajantemente la extracción de recursos naturales no renovables en las zonas no compatibles con la minería de la Sabana de Bogotá, pese a tener la facultad de proscribir dichas actividades, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 63 del Código de Minas. Dicho artículo fue declarado exequible con la sentencia C-339 de 2002, la cual además precisó que en la definición de las zonas excluibles de minería debía seguirse el principio de precaución.

CONTRATO DE CONCESIÓN MINERA – Límite / PRORROGA DEL CONTRATO DE CONCESIÓN - Límite / CONFIANZA LEGÍTIMA – Límite / MEDIO AMBIENTE SANO

[S]i –como se expuso– es posible revocar el contrato de concesión por hechos asociados al medio ambiente, con mucha más razón estarán facultadas las autoridades ambientales para condicionar o impedir la prórroga de los contratos de concesión,

medida esta que si bien podría causar una afectación en una expectativa del concesionario, se valida en cuanto las consideraciones que la motiven, cuenten, como en el presente caso, con una sólida fundamentación técnico científica que dé razón del riesgo ambiental que genera la explotación continuada allende la vigencia del contrato (…) Teniendo en cuenta así, en primer lugar, que el contrato de concesión minera no confiere la propiedad de los bienes del subsuelo, por lo que las condiciones de la concesión pueden ser modificadas por el Estado, que es el titular de dichos bienes, para proteger de bienes constitucionales, como el medio ambiente sano; y, en segundo lugar, que cabe esperarse una actualización y, con ello, una modificación periódica de las medidas precautorias ambientales, es claro que el titular de un contrato de concesión minera que –como el suscrito por la sociedad actora– se desarrolla en una zona de interés ecológico nacional, que desde la Resolución 222 de 1994 se encontraba fuera de las áreas compatibles con la minería, no resulte sorprendido con la limitación de los derechos que el contrato de concesión minera le confería, con el propósito de proteger el medio ambiente adecuado y, en particular, la Sabana de Bogotá. Por ende, no cabe afirmar que, con la adopción de las medidas demandadas de la Resolución 1197 de 2004 se frustró la confianza legítima de la Agregados de la Sabana Ltda. RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PERJUICIO DERIVADO DE ACTO ADMINISTRATIVO – No acreditado La sociedad demandante, por su parte, alegó que se encontraban en firme los Autos 409, 410 y 411, con los cuales Corpoguavio había negado la prórroga para la ejecución

de los planes de manejo ambiental de los contratos de concesión minera en cabeza de Agregados de la Sabana, debido a que los recursos de reposición interpuestos en su contra habían sido negados. Esto, sin embargo, no implica que las condiciones de la Resolución 1197 de 2004 hubieran sido impuestas, ya que con los autos mencionados no se aprobó un PMRRA ajustado a los lineamientos de dicha resolución. Por tanto, en este proceso no quedo acreditada la existencia de un daño cierto.

NOTA DE RELATORÍA: Sentencia con aclaración de voto del magistrado Guillermo

Sánchez Luque.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-26-000-2005-00032-00(30567)

Actor: AGREGADOS DE LA SABANA LTDA

Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO

TERRITORIAL Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Zonas excluibles de minería.

Subtema 1: Sabana de Bogotá. Subtema 2: Colaboración y coordinación administrativa. Subtema 3: Precedente judicial.

Sentencia: Niega.

La Sala decide la demanda de nulidad y restablecimiento interpuesta contra algunos apartes de los artículos tercero (3º) y cuarto (4º) de la Resolución mil ciento noventa y

siete (1197) de trece (13) de octubre de dos mil cuatro (2004), proferida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

I. SÍNTESIS DEL CASO Se demanda parcialmente el acto administrativo mediante el cual el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial delimitó las zonas compatibles con la minería de materiales de construcción y de arcillas en la Sabana de Bogotá, por considerar que dicha entidad: no tenía competencias para modificar contratos de concesión de minas prexistentes, desconoció el derecho de prórroga del contrato de concesión minera, reguló situaciones no establecidas en la norma que decía reglamentar, desconoció el principio de confianza legítima, violo la competencia de los municipios para el ordenamiento del uso del suelo, vulneró el derecho a la libertad empresarial, y desconoció el artículo 34 del Código de Minas. La demandante solicita que, como consecuencia de lo anterior, el Ministerio de Ambiente sea condenado por la reducción al volumen de extracción y el plazo que la resolución recurrida trajo a la actividad minera desarrollada en los contratos de concesión de los que es titular.

II. ANTECEDENTES 2.1. La demanda.

El once (11) de febrero de dos mil cinco (2005)1, Agregados de La Sabana Ltda. formuló demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, establecida en el artículo 85 del C.C.A., contra la Nación – Ministerio de Ambiente,

Vivienda y Desarrollo Territorial - MAVDT, con la que pretende la reparación de daños que entiende, le han sido causados con las siguientes disposiciones de la resolución mil ciento noventa y siete (1197) de trece (13) de octubre de dos mil catorce (2014) cuya nulidad pretende sea declarada por esta jurisdicción: ARTÍCULO TERCERO.- “Escenarios y transición. […] Escenario 7. La minería fuera de zonas compatibles con actividad minera, con título, permiso u otra autorización minera vigente, que cuente con autorización ambiental y se encuentre en explotación, la autoridad ambiental competente entregará términos de referencia para elaborar el Plan de Manejo, Recuperación y Restauración Ambiental –PMRRA– del área. En caso de que no se presente el Plan de Manejo, Recuperación y Restauración Ambiental –PMRRA–, la autoridad ambiental competente suspenderá la actividad minera, la cual se mantendrá hasta tanto se establezca o se imponga el mismo, por parte de la autoridad ambiental competente. 1 Folios 5 a 37 del cuaderno 1. La autoridad ambiental competente, realizará el seguimiento ambiental”. ARTICULO CUARTO. “[…] Parágrafo 2. Entiéndase por Plan de Manejo, Recuperación y Restauración Ambiental –PMRRA–, aquel que comprende estrategias, acciones y técnicas aplicables en zonas intervenidas por la minería con el fin de corregir, mitigar y compensar los impactos y efectos ambientales ocasionados, que permitan adecuar las áreas hacia un cierre definitivo y uso postminería. Debe contener entre otros, los componentes geotécnico, geomorfológico (sic), hídrico, ecosistémico, paisajístico.

En los escenarios señalados en el artículo anterior, la explotación que se realice con fundamento en los Planes de Manejo, Recuperación o Restauración Ambiental, PMRRA, debe ser decreciente buscando el cierre definitivo de la explotación minera. En tales casos, la remoción de materiales debe estar justificada de manera exclusiva para la estabilización geotécnica y la recuperación definitiva de las áreas afectadas. La remoción de materiales deberá estar justificada de manera exclusiva hacia la estabilización geotécnica, geomorfológica y paisajística. El Plan de Manejo, Recuperación o Restauración Ambiental, PMRRA, tendrá una duración hasta por la vigencia del título minero, el cual no podrá ser objeto de prórroga. El PMRRA podrá extenderse más allá del título minero, cuando el tiempo para la restauración no sea suficiente para desarrollarlo adecuadamente, sin exceder de tres (3) años. Los materiales extraídos podrán ser objeto de comercialización. A manera de reparación, la demandante pretende que, como consecuencia de lo anterior, el Ministerio del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial indemnice a la empresa demandante por los perjuicios (daño emergente y lucro cesante) que le hubiere causado, en una cuantía estimada de cincuenta mil doscientos sesenta y cuatro millones ciento ochenta y nueve mil novecientos setenta y cinco pesos ($50.264’189.975). La parte actora fundamentó sus pretensiones en los hechos que se sintetizan a continuación: Agregados de la Sabana Ltda. Ha venido explotando materiales de construcción en el municipio de Guasca (Cundinamarca) desde mil novecientos noventa y siete (1977), y

lo ha hecho en ejecución de los siguientes contratos de concesión minera: (i) Contrato de concesión de minas número 7715 de 8 de marzo de 1983, vigente hasta el 10 de noviembre de 2013; (ii) contrato de concesión de minas número 11.773 de 22 de julio de 1993, vigente hasta el 31 de agosto de 2023; y (iii) contrato de concesión de minas 11774 de 1993, vigente hasta el 31 de agosto de 2023. Dichos contratos fueron adaptados a la normativa establecida por la Ley 685 de 2001, Código de Minas, en la oportunidad establecida en su artículo 349. Las áreas cubiertas por los contratos de concesión cuentan con los respectivos planes de manejo ambiental, aprobados por la Corporación Autónoma Regional del Guavio (en adelante Corpoguavio). El proyecto minero, que se encuentra en una zona de uso industrial y minero conforme al Plan de Ordenamiento Territorial de Guasca, ha supuesto cuantiosas inversiones para las empresas y se ha ejecutado de acuerdo con los requisitos legales y dentro de parámetros de calidad que lo hicieron merecedor del premio de calidad ambiental otorgado por la Organización Latinoamericana de Minería (Olami), por su excelente manejo ambiental. De acuerdo con lo establecido en el artículo 61 de la Ley 99 de 1993, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial definió, mediante la Resolución 222 de 1994, las áreas compatibles con actividades mineras en la sabana de Bogotá, sin incluir al Municipio de Guasca. En esta resolución estableció que las actividades mineras que

contaran con títulos otorgados por el Ministerio de Minas y Energía que se encontraran fuera de las áreas compatibles, debían presentar un plan de manejo y restauración ambiental. En atención a ello, el proyecto minero de Agregados de la Sabana Ltda. obtuvo la aprobación de los planes de manejo ambiental preceptivos. Posteriormente, mediante la Resolución 1197 de trece (13) de octubre de dos mil cuatro (2004) modificó la Resolución 222 de 1994, definiendo nuevas delimitaciones de áreas compatibles con la actividad minera, sin incluir el lugar donde se encuentra el proyecto de Agregados de la Sabana. Dicha resolución estableció que no podrían ser autorizadas nuevas actividades de exploración y explotación en áreas diferentes a las zonas compatibles establecidas en la resolución (art 1º, par. 3º). De acuerdo con el artículo 3º de la Resolución 1197 de 2004 concordante con el parágrafo 2º artículo 4º ejusdem, el proyecto de la empresa demandante quedó obligado a presentar. Nuevamente, un plan de manejo y restauración ambiental, a pesar de que el otorgado se encontrara vigente. Dicho plan, cuya duración podía ser la del título minero, debía plantear una explotación “decreciente buscando el cierre definitivo de la explotación minera”, y debía dar cumplimiento a la siguiente disposición: “la remoción de materiales debe estar justificada de manera exclusiva para la estabilización geotécnica y la recuperación definitiva de las áreas afectadas”. La resolución demandada prohíbe la opción de prorrogar el título, lo que modifica los contratos de concesión de minas número 7715, 11.773 y 11774 suscritos por

Agregados de la Sabana Ltda., así como el Código de Minas. 2.2. Cargos de violación Como fundamento de la demanda, Agregados de la Sabana Ltda. formuló los cargos que se exponen a continuación. 2.2.1. Incompetencia del Ministerio de Ambienta, Vivienda y Desarrollo Territorial para modificar contratos de concesión de minas y fijar condicionamientos al volumen de explotación anual de los concesionarios. La sociedad demandante afirma que, al exigir una explotación con volúmenes decrecientes, el Ministerio de Ambiente desconoce la competencia de la autoridad minera, para señalar el volumen de explotación, de acuerdo con las normas del contrato y el Código de Minas. Esto, afirma, viola los artículos 60, 84, 85 y 86 de la Ley 685 de 2001 y 61 de la Ley 99 de 1993. La actora argumenta que, mediante el contrato de concesión minera, el Estado confiere al particular el derecho a explorar y explotar un mineral de manera reglada y técnica, con el fin de que no se congelen, esterilicen o inutilicen las reservas minerales. Este – afirma– es un contrato de adhesión, que está íntegramente reglado por el Código de Minas, de manera que los trabajos del concesionario deben desarrollarse conforme a los plazos y condiciones previstas en la ley minera. En este tipo de contratos, dijo, el concesionario debe entregar, durante la fase de exploración, el Programa de Trabajos y Obras (PTO) en el que se define la escala y

duración esperada del proyecto (art. 84, Código de Minas), en función de las reservas encontradas. Así, el volumen de producción anual que se establezca en el PTO forma parte del contrato de concesión, por lo que –según el actor– en caso de que la producción no alcance el mínimo establecido, el concesionario incurre en una causal de caducidad contractual al tenor de lo dispuesto en los contratos de concesión número 7715 (cláusulas 6ª y 15ª), 11744 (cláusula 1) y 11.773 (cláusulas 1, 5.5.1 y 13.3). En este orden de ideas, la demandante afirma que la autoridad minera es la única autoridad competente para aprobar o modificar el volumen de explotación anual del concesionario minero, conforme a los parámetros establecidos en el Código de Minas. Para ello, debe partir de la iniciativa del concesionario minero, en función de su autonomía técnica (art. 60, Código de Minas). Luego de la elaboración del PTO, y antes de iniciar los trabajos, el concesionario debe elaborar un plan de manejo ambiental, para obtener la respectiva licencia ante la autoridad ambiental. Dicho estudio, asevera, “no es más que la demostración de la factibilidad ambiental para ejecutar ese PTO, la proposición de las medidas para mitigar el impacto que las actividades mineras generan al medio ambiente y a los recursos renovables”. A la autoridad ambiental le corresponde evaluar y aprobar o rechazar el plan de manejo ambiental. Pero –según la demandante– no puede imponer modificaciones al PTO o al contrato de concesión minera, ya que con ello invade las

competencias asignadas por la ley a la autoridad minera y viola el artículo 84 del Código de Minas. El artículo 61 de la Ley 99 de 1993, invocado en la resolución demandada, concluyó, solo le asigna competencia al Ministerio de Ambiente para definir las zonas compatibles con la minería y no para regular o modificar los contratos de concesión de minas, según la firma demandante. 2.2.2. Desconocimiento del derecho a la prórroga del contrato de concesión minera. La demandante afirma que artículo 77 de la Ley 685 de 2001 permite a los concesionarios continuar con la explotación minera durante treinta (30) años adicionales a los previstos en el contrato inicial. Dicha norma, en su parecer, aplica incluso a los contratos celebrados antes de la promulgación de la Ley 685, siempre y cuando se hayan acogido a la misma. Así las cosas, la prohibición de prórroga establecida en la resolución demandada desconoce la legislación minera. 2.2.3. Incompetencia del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para modificar el objeto del contrato de concesión de minas. La Resolución 1197 de 2004 establece que la “remoción de materiales debe estar justificada de manera exclusiva para la estabilización geotécnica y la recuperación definitiva de las áreas afectadas”. Por otro lado, el Código de Minas busca fomentar la explotación de recursos mineros y satisfacer los requerimientos de la demanda externa e interna, dentro de un concepto integral de desarrollo sostenible (art. 1º, Código de Minas). De acuerdo con ello, la demandante argumenta que el contrato de concesión

minera no puede buscar, únicamente, la estabilización geotécnica y la recuperación de las áreas afectadas. La actora puso de presente que el artículo 99 del Código de Minas ordena al concesionario evitar daños a los “materiales explotados o removidos o que deterioren o esterilicen las reservas in situ susceptibles de eventual aprovechamiento”. En contra de este criterio, afirma, el acto demandado ordena limitar la explotación a lo que resulte necesario para la estabilización geotécnica, sin importar si con ello se esterilizan reservas mineras susceptibles de aprovechamiento. Por último, aunque la demandante reconoce que las licencias ambientales no conceden derechos adquiridos, considera que debe protegerse la confianza legítima, principio que impone a la Administración el deber de obrar de buena fe, “protegiendo a los administrados y al ciudadano frente a los cambios bruscos e intempestivos”. 2.2.4. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial regula situaciones no establecidas en la norma que dice reglamentar y lo hace con efectos retroactivos. La sociedad actora argumenta que el artículo 61 de la Ley 99 de 1993 faculta a la autoridad ambiental para regular las actividades mineras nuevas, respetando los derechos adquiridos derivados del título minero, conforme al Código de minas entonces vigente. En este orden de ideas, la delimitación de áreas compatibles e incompatibles con la minería, con base en dicha norma, rige las actividades que vayan a desarrollarse tras la definición de dichas áreas. Mientras que las actividades que ya venían desarrollándose, se aplica –según la demandante– el artículo 117 de la Ley 99 de 1993,

de acuerdo con el cual “[l]os permisos y licencias concedidos continuaran vigentes por el tiempo de su expedición”. 2.2.5. Desconocimiento del principio de la confianza legítima La sociedad demandante manifiesta que su explotación contó con los contratos de concesión y planes de manejo ambiental, con base en los cuales desarrolló la actividad minera que, según el artículo 13 de la Ley 685 de 2001, es de utilidad pública e interés social. De acuerdo con el principio de confianza legítima, definido en la Sentencia SU360 de 1999, “la administración no puede cambiar súbitamente las condiciones de ciertas actividades económicas, y menos cuando se trata de actividades consideradas por el legislador de utilidad pública e interés social como lo es la industria minera”, señala la demandante. De esta forma, la actora considera que el acto administrativo vulnera la confianza legítima y, con ello, los artículos 1º, 4º y 83 de la Constitución Política. 2.2.6. Violación de la competencia de los municipios para el ordenamiento del uso del suelo. La firma actora alega que la entidad demandada vació la competencia asignada constitucionalmente a los municipios respecto a los usos del suelo, al “establecer la zonificación hasta el detalle de incluir las coordenadas de cada área compatible con actividades mineras”. La Corte Constitucional que declaró la exequibilidad del artículo 60 de la Ley 99 de 19932 y manifestó que la reglamentación de los usos del suelo y la preservación del patrimonio ecológico se reserva a los Consejos Municipales, según los numerales 7 y 9 del artículo 313 de la Constitución. En este orden de ideas, la

demandante considera que, al crear un área no compatible con la minería, el Ministerio de Ambiente está invadiendo las competencias del Municipio de Guasca, que había dado un uso del suelo industrial y minero al polígono aludido. 2.2.7. Vulneración de la libertad de empresa. La actora aduce que, de acuerdo con el artículo 78 de la Ley 685 de 2001, el volumen de producción de una mina se fija de acuerdo con la geología de la zona y de las condiciones del mercado, procurando que la actividad sea rentable, ya que ningún concesionario puede estar obligado a realizar una actividad que le genere pérdidas. Al ordenar que una actividad minera sea siempre decreciente, con el único propósito de estabilizar las áreas intervenidas por la minería, la resolución demandada –según la actora– afecta el núcleo esencial de la libertad de empresa, ya que la somete a una condición antieconómica. De esta forma, afirma, la Resolución 1197 de 2004 vulnera el artículo 333 de la constitución, así como los artículos 60 y 78 del Código de Minas. 2 Corte Constitucional. Sentencia C-534 de 1996. 2.2.8. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial desconoció el artículo 34 del Código de Minas. La empresa demandante aduce que el artículo 34 del Código de Minas exige que se realicen estudios técnicos, sociales y ambientales, como requisito previo a la restricción de la actividad minera. En este caso, se realizó un estudio técnico, denominado “Actualización de la zonificación de áreas compatibles con la actividad minera en la

Sabana de Bogotá”. Sin embargo, las áreas compatibles señaladas en dicho estudio no son las áreas compatibles que recoge la Resolución 1197 de 1994, según la actora. Por ello, asevera, dicho acto administrativo tiene una motivación falsa, encontrándose incurso en una causal de nulidad. Aparte, la actora manifiesta que dichos estudios no se realizaron “con la colaboración minera” y tampoco se realizó un estudio de carácter social, trasgrediendo también con ello el mencionado artículo 34 del Código de Minas. 2.3. Trámite procesal. La demanda fue presentada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera, la cual le remitió este asunto al Consejo de Estado, por razones de competencia funcional, mediante proveído de tres (3) de marzo de dos mil cinco (2005)3. Esta Corporación, mediante providencia de nueve (9) de diciembre de dos mil cinco (2005)4, admitió la demanda con base en el artículo 128 del C.C.A. y ordenó notificar el admisorio a la demandada y al Ministerio Público El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial contestó la demanda5 y se opuso a las pretensiones de la demandante aduciendo que la Resolución 1197 de 2004 fue expedida conforme a la Constitución y la ley, con base en los argumentos que se exponen a continuación: En primer lugar, el Ministerio afirma que es competente para establecer las zonas compatibles con la minería y regular dicha materia integralmente. 3 Folios 276 a 278 del cuaderno 1. 4 Folio 282 del cuaderno 1.

5 Folios 512 a 527 del cuaderno 1. El artículo 61 de la Ley 99 de 1993 declaró que la sabana de Bogotá es una zona de interés ecológico nacional, así como sus páramos, aguas, valles y cerros aledaños, y estableció que el Ministerio de Ambiente debía determinar las compatibilidades de esta área. Con este propósito, el Ministerio de Ambiente expidió la Resolución 222 de 1994 en la que definió las zonas compatibles con la actividad minera, la cual fue objeto de sendas modificaciones6. La Resolución 803 de 1999 ordenó la elaboración de un nuevo estudio técnico, para revisar y definir las zonas compatibles con la actividad minera para materiales de construcción en la Sabana de Bogotá. Esto dio lugar a la elaboración por la firma consultora Prodea, del estudio denominado “Actualización de la zonificación de áreas compatibles con la actividad minera en la Sabana de Bogotá”, que constituyó el fundamento técnico de la Resolución 1197 de 2004. De acuerdo con lo anterior, la entidad demandada afirma que, “como autoridad ambiental encargada de formular la política en materia de conservación, explotación y recuperación de los recursos naturales renovables ha expedido la reglamentación correspondiente en los términos dispuestos para ello, y siempre en cumplimiento de lo ordenado por las normas pertinentes”. En segundo lugar, el Ministerio se opone a los argumentos relativos al condicionamiento del volumen de explotación anual. La disminución de volúmenes de explotación en el escenario 7, en el cual se encuentra la demandada, tiene una

“carácter preventivo”, ya que las antiguas explotaciones mineras dejaron pasivos ambientales cuya recuperación tuvo que ser asumida por el Distrito. Por esto, el Ministerio “consideró pertinente imponer un Plan de Restauración y Recuperación Ambiental con actividad minera simultánea, pero restringida, en procura de un cierre que no genere pasivos ambientales y que permita minimizar los riesgos potenciales […]”. En este orden de ideas, considera insólito que una medida preventiva que respeta la vigencia de los títulos mineros se considere una violación de la legislación. Aparte, el Ministerio manifiesta que los Planes de Manejo Ambiental “no son, como lo presenta el demandante, simples ejercicios en los que se autorizan los PTO pr