CE-SECCION TERCERA-11001-03-26-000-2005-00037-00(30846)

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / SENTENCIA

DE ÚNICA INSTANCIA / ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO / ACTO

ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE / ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDABLE / ACTO QUE NIEGA LA LICENCIA AMBIENTAL La Sala negará las pretensiones de la demanda porque el accionante elevó pretensiones de nulidad contra actos de trámite que no decidieron de fondo el asunto. Las Resoluciones […], que negaron la viabilidad del uso del suelo para la explotación de materiales de arrastre, fueron producto de un requerimiento realizado por Corpoguavio, previo y necesario para adoptar la decisión que resolvió la solicitud de la licencia ambiental presentada por el accionante. El acto definitivo que profirió la autoridad ambiental al resolver la solicitud de licencia ambiental presentada por el accionante era el susceptible de ser impugnado en sede judicial con el objeto de impetrar el restablecimiento y la reparación de perjuicios que se solicita en las pretensiones de la demanda. Esa decisión fue la que impidió al accionante desarrollar la explotación del material de arrastre del Río Nemegata o Guavio y de la desembocadura del Río Salinero. Sin embargo, para demandar esa decisión, el accionante debía esperar a que el Ministerio del Medio Ambiente resolviera el recurso de apelación que presentó contra el acto que negó la solicitud de licencia ambiental.

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO La Sala estima que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue presentada dentro del término establecido en el numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 8

ACTO ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE / CONCEPTO DE ACTO

ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO /

CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDABLE El artículo 50 del CCA distingue los actos definitivos de los actos de trámite. Los primeros son aquellos que deciden el fondo del asunto y ponen fin a una actuación administrativa. Los actos de trámite, por su parte, son aquellos que impulsan la decisión administrativa definitiva. De acuerdo con el artículo 135 del CCA, los actos demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo son los que ponen término a un procedimiento administrativo. Los actos de trámite no son demandables en sede judicial salvo que, sin resolver de fondo el asunto, pongan un punto final a la actuación e impidan seguir con la misma.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 50 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 135

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los actos que son demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 6 de abril de 2011, rad. 17587, C. P. Danilo Rojas

Betancourth.

NOTA DE RELATORÍA: Providencia con salvamento de voto del consejero Ramiro Pazos Guerrero y con aclaración de voto del consejero Alberto Montaña

Plata.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Bogotá D. C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-26-000-2005-00037-00(30846)

Actor: HUGO HERNÁN ORTIZ PÁEZ

Demandado: MUNICIPIO DE GACHETÁ Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (SENTENCIA) Tema: Se niegan las pretensiones de la demanda porque el accionante elevó pretensiones de nulidad contra actos de trámite y no contra el acto administrativo definitivo emitido por Corpoguavio que negó la licencia ambiental solicitada.

SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala decide la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el señor Hugo Hernán Ortiz Páez contra el Municipio de Gachetá. El cambio de ponente en el presente caso obedece a que el proyecto inicial fue derrotado. La Sala es competente para conocer del presente asunto en única instancia de acuerdo con el numeral 11 del artículo 128 del CCA1 (antes de la modificación introducida por la Ley 446 de 1998).

I. ANTECEDENTES A.- Posición de la parte demandante 1 <<ARTICULO 128. EN ÚNICA INSTANCIA. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo,

conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: (…)

11. De los que se promuevan sobre asuntos petroleros o mineros en que sea parte la Nación o una entidad territorial o descentralizada. >> 1.- El 23 de febrero de 2000, el señor Hugo Hernán Ortiz Páez (en adelante, el accionante) presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Municipio de Gachetá (en adelante, el Municipio) para que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas2: <<1) Se declare la nulidad de las resoluciones: No. 035 de diciembre 20 de 1998 emanada de la Oficina de Planeación del Municipio de Gachetá, junto a la resolución No. 001 del 27 de enero de 1999 suscrita por la Oficina de Planeación del municipio de Gachetá y que resuelve un recurso de reposición y la resolución No. 834 de septiembre 26 de 1999, notificada por edicto el día 23 de octubre de 1999, firmada por el señor alcalde del municipio de Gachetá que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra las primeras dos resoluciones. 2) Se restablezca el derecho del señor HUGO HERNÁN ORTIZ PÁEZ permitiéndole la iniciación lícita de la extracción de material de arrastre en los ríos Nemegata o Guavio y Salinero, junto al uso de la maquinaria de extracción y procesamiento para su explotación. 3) Condenar al municipio de Gachetá a pagar al señor HUGO ORTIZ PÁEZ los perjuicios de orden material y moral, objetivados y subjetivos, actuales y

futuros, los cuales se estiman como mínimo en la suma de DOSCIENTOS MILLONES DE PESOS MCTE ($200.000.000) por año calendario desde la fecha de emitida la resolución No. 035 de diciembre 20/98, hasta que se produzca el pago por parte del municipio de Gachetá. 4) La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en los artículos (sic) 178 del C.C.A. y se reconocerán los intereses legales desde la fecha de expedición de la resolución 035 de 1998 hasta cuando se de cabal cumplimiento a la sentencia que le ponga fin al proceso. 5) La parte demandada dará cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A. 6) Condenar en costas del proceso al municipio de Gachetá. >> 2.- El demandante basó sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 2.1.- Mediante Resolución No. 700244 del 15 de febrero de 1996 el Ministerio de Minas y Energía otorgó al demandante la licencia No. 20217 para la exploración técnica de un yacimiento de material aluvial localizado en el Municipio de Gachetá. 2.2.- Por medio de escrito del 7 de octubre de 1996 el accionante solicitó a la Corporación Autónoma Regional del Guavio – Corpoguavio la licencia ambiental única para la explotación mecánica, beneficio y transporte del material de arrastre del Río Nemegata o Guavio y la desembocadura del Río Salinero. 2 Cuaderno No. 1, folios 1 – 10. 2.3.- El 16 de septiembre de 1998 Corpoguavio emitió el concepto técnico No. 41

en el que recomendó solicitar los certificados de uso favorable del suelo a las Oficinas de Planeación de los Municipios de Gachetá y de Junín. 2.4.- El 24 de septiembre de 1998 el accionante solicitó los certificados; el 7 de octubre de 1998, la Oficina de Planeación del Municipio de Gachetá negó el uso del suelo para la explotación o ubicación de una planta gravillera a través de una comunicación. En esa comunicación no señaló los recursos que procedían en contra de ella. 2.5.- El 12 de diciembre de 1998, el accionante solicitó nuevamente al Municipio de Gachetá que expidiera el <<acto administrativo>> en el que negara o autorizara el uso del suelo solicitado, tal como lo imponía el Acuerdo No. 20 del 20 de abril de 1989. 2.6.- Por medio de la Resolución No. 035 del 20 de diciembre de 1998, la Oficina de Planeación del Municipio de Gachetá negó la viabilidad del uso del suelo para el funcionamiento de la planta gravillera. 2.7.- El accionante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación en contra de la Resolución No. 035 del 20 de diciembre de 1998. 2.8.- A través de la Resolución No. 001 del 27 de enero de 1999, la Oficina de Planeación del Municipio de Gachetá negó el recurso de reposición interpuesto por el accionante, porque aún no se había expedido el plan de ordenamiento territorial del Municipio. 2.9.- Mediante la Resolución No. 210 del 23 de abril de 1999, Corpoguavio negó la

licencia ambiental porque los impactos sociales del proyecto no eran mitigables y confirmó su decisión al resolver el recurso de reposición interpuesto contra dicho acto administrativo por medio de la Resolución No. 445 del 26 de julio de 1999. Respecto del recurso de apelación, Corpoguavio lo remitió al Ministerio del Medio Ambiente3, sin que hasta la presentación de la demanda se hubiera resuelto. 2.10.- Mediante Resolución No. 834 del 26 de septiembre de 1999, el alcalde municipal de Gachetá confirmó la decisión adoptada por la Oficina de Planeación del Municipio de Gachetá que negó la viabilidad del uso del suelo para el proyecto minero. 2.11.- El demandante consideró que las Resoluciones Nos. 035 de 1998 y 001 y 834 de 1999 eran nulas porque i) el Municipio no tenía competencia para proferirlas, ii) vulneraban su derecho a la igualdad, iii) transgredían el derecho al debido proceso del cual era titular, y iv) adolecían de falsa motivación. B.- Posición de la parte demandada 3 Hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 3.- El Municipio4 solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda. Indicó que: 3.1.- Tenía competencia para determinar el uso del suelo y para proferir los actos administrativos demandados. 3.2.- Estos actos no afectaron los derechos del accionante. Explicó que las labores de exploración que le habían sido permitidas al accionante no fueron afectadas con la decisión de negar la viabilidad del uso del suelo para actividades

de explotación minera. 3.3.- Los actos administrativos demandados respetaron el debido proceso, y la decisión no debía ser adoptada en conjunto con la Junta de Planeación creada a través del Acuerdo No. 20 del 20 de abril de 1989. 3.4.- La expedición de los actos administrativos cuestionados pretendió i) prevenir y controlar la contaminación ambiental, ii) mejorar, conservar y restaurar los recursos naturales renovables, iii) proteger el derecho de los habitantes del municipio a un ambiente sano, y iv) defender los intereses del Municipio.

II. CONSIDERACIONES C.- Presupuestos procesales – caducidad de la acción 4.- La Sala estima que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue presentada dentro del término establecido en el numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. 4.1.- La Resolución No. 834 del 26 de septiembre de 1999 por medio de la cual el Municipio resolvió el recurso de apelación presentado por el demandante contra la Resolución No. 035 del 20 de diciembre de 19985, fue notificada mediante edicto6 fijado el 11 de octubre de 1999 y desfijado el 23 de octubre del mismo año. 4.2.- Como la demanda fue radicada el 23 de febrero de 2000, la Sala concluye que fue presentada dentro del término de 4 meses establecido en la ley.

D.- Decisión a adoptar 5.- La Sala negará las pretensiones de la demanda porque el accionante elevó pretensiones de nulidad contra actos de trámite que no decidieron de fondo el asunto. Las Resoluciones Nos. 035 de 1998 y 001 y 834 de 1999, que negaron la

viabilidad del uso del suelo para la explotación de materiales de arrastre, fueron producto de un requerimiento realizado por Corpoguavio, previo y necesario para 4 Cuaderno No. 2, folios 320 – 329. 5 Por medio de la cual la Oficina de Planeación del Municipio de Gachetá negó la viabilidad del uso del suelo para el funcionamiento de la planta gravillera del actor. 6 Cuaderno No. 2, folio 25. adoptar la decisión que resolvió la solicitud de la licencia ambiental presentada por el accionante. 6.- El acto definitivo que profirió la autoridad ambiental al resolver la solicitud de licencia ambiental presentada por el accionante era el susceptible de ser impugnado en sede judicial con el objeto de impetrar el restablecimiento y la reparación de perjuicios que se solicita en las pretensiones de la demanda. Esa decisión fue la que impidió al accionante desarrollar la explotación del material de arrastre del Río Nemegata o Guavio y de la desembocadura del Río Salinero. Sin embargo, para demandar esa decisión, el accionante debía esperar a que el Ministerio del Medio Ambiente7 resolviera el recurso de apelación que presentó contra el acto que negó la solicitud de licencia ambiental. 7.- El artículo 50 del CCA distingue los actos definitivos de los actos de trámite. Los primeros son aquellos que deciden el fondo del asunto y ponen fin a una actuación administrativa. Los actos de trámite, por su parte, son aquellos que impulsan la decisión administrativa definitiva. 8.- De acuerdo con el artículo 135 del CCA, los actos demandables ante la

jurisdicción de lo contencioso administrativo son los que ponen término a un procedimiento administrativo. Los actos de trámite no son demandables en sede judicial salvo que, sin resolver de fondo el asunto, pongan un punto final a la actuación e impidan seguir con la misma. Esta Subsección se ha pronunciado sobre este tema, así: <<21. Cuando se habla de las actuaciones y procedimientos administrativos que adelantan las autoridades estatales -o los particulares en ejercicio de la función administrativa-, se está haciendo alusión a aquellas actuaciones que se surten con el fin de obtener una decisión de carácter particular y concreto, lo cual significa que con ella se va a afectar a una persona o personas determinadas, a quienes se les va a reconocer algún derecho o se les va a imponer alguna carga, pero de todos modos, se va a modificar su situación jurídica individual de alguna manera, a través de esa decisión, que no es otra cosa que un típico acto administrativo.

22. Como consecuencia de lo anterior, sólo son susceptibles de impugnación los actos definitivos, es decir aquellos que culminan una determinada actuación administrativa decidiendo sobre el fondo de la cuestión y que son propiamente los actos administrativos, como manifestación de voluntad unilateral de la Administración, que crea, modifica o extingue una situación jurídica particular y concreta8, es decir, que produce un cambio o modificación en el mundo del derecho.

23. En forma excepcional, son impugnables en sede administrativa y jurisdiccionalmente los actos preparatorios o de trámite9 -los cuales por su 7 Hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 8 El último inciso del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, establece que “son actos definitivos,

que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla”. 9 El artículo 49 del Código Contencioso Administrativo dispone que “No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución, excepto en los casos previstos en norma expresa”. propia naturaleza, en principio se limitan a impulsar el procedimiento tendiente a tomar la decisión final-, cuando se entiende que se tornan definitivos, es decir en aquellos eventos en los cuales si bien no resuelven de fondo la cuestión, le ponen punto final a la actuación e impiden seguir adelante con la misma.

24. En aquellos eventos en los que el administrado considere que un acto de trámite, que no ha truncado el procedimiento, es ilegal y ha ocasionado un perjuicio, en realidad tendrá que esperar a que la actuación culmine a través de un acto definitivo que decida el asunto concreto en algún sentido, para determinar si, efectivamente, la actuación de trámite tuvo alguna incidencia en dicha decisión y si ésta afectó derechos del administrado para, en caso tal, proceder a impugnarla, con fundamento en la irregularidad advertida en el procedimiento de expedición. >>10 9.- Los actos administrativos demandados fueron expedidos en el marco de un procedimiento administrativo tendiente a obtener una licencia ambiental para la explotación de material de arrastre del Río Nemegata o Guavio y la desembocadura del Río Salinero. Aunque no fueron proferidos por la autoridad

ambiental que estaba a cargo del mismo, fueron solicitados por aquella con el objeto de que fueran integrados a esa actuación administrativa. 10.- Por medio de los actos cuestionados, el Municipio de Gachetá negó la viabilidad de uso del suelo para el desarrollo de las actividades mineras del actor. Sin embargo, la Sala advierte que estas decisiones no concluyeron el procedimiento administrativo. Tampoco causaron los perjuicios materiales reclamados por el actor. 11.- El acto administrativo emitido por Corpoguavio para decidir la solicitud de licencia ambiental fue el que resolvió de fondo el asunto y pudo causar los perjuicios cuya indemnización reclama el demandante. Por lo anterior, ese era el acto administrativo definitivo que podía ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 12.- Si el accionante consideraba que las decisiones proferidas por el Municipio de Gachetá eran irregulares o ilegales, podría haber invocado tales circunstancias como fundamento para impugnar el acto administrativo definitivo proferido por Corpoguavio. 13.- No obstante, para demandar la Resolución No. 210 del 23 de abril de 1999 proferida por Corpoguavio -que negó la solicitud de licencia ambientalel accionante debía esperar a que el Ministerio del Medio Ambiente11 decidiera el recurso de apelación que presentó en su contra, el cual no había sido resuelto al tiempo de la presentación de la demanda. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 6 de abril de 2011. CP Danilo Rojas Betancourth. Radicación número: 23001-23-31-000-1996-08305-01(17587)

11 Hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 14.- En el expediente está probado que por medio de la Resolución No. 719 del 14 de julio de 200012, el Ministerio del Medio Ambiente13 decidió el recurso de apelación presentado por el accionante contra la Resolución No. 210 del 23 de abril de 1999 en la que Corpoguavio negó la solicitud de licencia ambiental. 14.1.- El Ministerio del Medio Ambiente14 aclaró que el trámite y obtención de las licencias ambientales no estaba condicionado a que las autoridades municipales expidieran permisos. Destacó que el certificado de viabilidad de uso del suelo expedido por el Municipio de Gachetá no era un requisito previo para el otorgamiento de la licencia ambiental. En cualquier caso, afirmó que las circunstancias que llevaron a Corpoguavio a negar la viabilidad de uso del suelo podían ser mitigadas y controladas a través del Plan de Manejo Ambiental. El Ministerio se pronunció así: <<Es decir, que el trámite y la obtención de la Licencia Ambiental no está condicionada a que existan licencias o permisos por parte de las autoridades municipales; de tal forma, que la expedición del permiso de localización de las Oficinas de Planeación Municipal, no es requisito previo para el otorgamiento de la licencia ambiental correspondiente. Analizando los permisos de uso del suelo expedidos por las Oficinas de Planeación Municipal de Junín y Gachetá, la negativa del permiso se debió a circunstancias que pueden ser mitigadas y controladas de acuerdo al Plan de Manejo Amnbiental presentado. >> (Subrayado por fuera de texto)

14.2.- También advirtió que Corpoguavio no realizó un pronunciamiento integral sobre todos los componentes del Estudio de Impacto Ambiental presentado por el demandante, así como tampoco del área donde se pretendían desarrollar las actividades de explotación de material de arrastre. Afirmó que Corpoguavio desconoció que la información contenida en el Estudio de Impacto Ambiental era el único fundamento para el otorgamiento o la negación de la licencia ambiental. 14.3.- Por lo anterior, revocó la decisión adoptada por Corpoguavio y le ordenó reiniciar el proceso administrativo para evaluar integralmente el estudio de impacto ambiental del proyecto del actor. 15.- Lo decidido por el Ministerio del Medio Ambiente15 confirma que los actos demandados eran de trámite. Lo anterior, porque contenían una decisión en referencia al uso del suelo que, aunque podía ser tenida en cuenta por Corpoguavio, no era determinante para resolver la solicitud de licencia ambiental presentada por el accionante. 16.- Por lo expuesto, la Sala negará las pretensiones de la demanda. E.- Condena en costas 12 Cuaderno No. 1, folios 106 – 116. 13 Hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 14 Hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 15 Hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 17.- En consideración a la conducta asumida por las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley RESUELVE PRIMERO: NIÉGUENSE las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas por no aparecer causadas.

TERCERO: En firme esta providencia, ARCHÍVASE el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con aclaración de voto Con firma electrónica Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado Magistrado Con salvamento de voto

ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO ALBERTO MONTAÑA PLATA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Bogotá D. C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-26-000-2005-00037-00(30846)

Actor: HUGO HERNÁN ORTIZ PÁEZ

Demandado: MUNICIPIO DE GACHETÁ

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

(SALVAMENTO DE VOTO) Aclaración de voto de Alberto Montaña Plata Comparto la decisión de negar las pretensiones de esta demanda16, pero no por las razones que motivaron el fallo. La única razón que debió considerarse es que los actos administrativos demandados no eran ilegales

por ninguno de los vicios alegados por el demandante. El ejecutivo municipal, en efecto, era competente para expedir las resoluciones cuestionadas. Según el código del régimen municipal el alcalde tenía la facultad de cumplir y hacer cumplir las normas vigentes, y la ejerció correctamente al responder la solicitud del señor Ortiz en relación con la viabilidad de su proyecto según los usos del suelo determinados. Las resoluciones demandadas, al contrario de lo que señaló el fallo, eran actos administrativos definitivos. La naturaleza definitiva o transitoria de un acto sólo puede ser definida por su función dentro del procedimiento administrativo en que se genere. En este caso, esas resoluciones concluyeron el procedimiento iniciado ante el alcalde por la petición presentada por el señor Ortiz, pues la decidieron de fondo. Las resoluciones del alcalde no se convirtieron en actos de trámite por haber sido aportadas al procedimiento de licenciamiento ambiental, donde cumplieron una función meramente probatoria. El acto de trámite en ese proceso fue el que requirió al particular para que solicitara la certificación de uso del suelo ante la alcaldía competente, no la resolución que contenía la prueba requerida. Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 17de marzo de 2021, Exp. (530846)

SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO RAMIRO PAZOS GUERRERO

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Bogotá D. C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-26-000-2005-00037-00(30846)

Actor: HUGO HERNÁN ORTIZ PÁEZ

Demandado: MUNICIPIO DE GACHETÁ

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

(SALVAMENTO DE VOTO) SALVAMENTO DE VOTO De manera respetuosa paso a exponer las razones que me llevaron a separarme de la decisión del 17 de marzo de 2021, así:

1. Para empezar debo recodar que la mayoría de la Sala se inhibió para fallar de fondo el presente asunto, al considerar que el actor demandó unos actos administrativos de trámite, hasta el punto que el Ministerio del Medio Ambiente revocó la negativa de la licencia ambiental adoptada por la correspondiente CAR, entidad que se apoyó en los actos administrativos que expidió el municipio de Gachetá y que fueron aquí demandados.

2. La cuestión es que los actos que demandó el actor se expidieron y con ellos se tomaron decisiones, como lo pone de presente la Sala, es decir, produjeron efectivos jurídicos. Las pretensiones del actor se encaminan a obtener la nulidad de estos actos y el restablecimiento del derecho, este último limitado a la obtención de la licencia ambiental denegada.

3. De lo anterior se tiene que el trámite de la licencia ambiental, que como bien lo refiere la Sala, es una cuestión que estaba atada a la suerte

definitiva de este trámite; pero no puede confundirse con la actuación cuestionada por el actor, en la que se demandaron unos actos que produjeron efectos, esto es, la negativa de la licencia. Todo apunta a que la mayoría de la Sala extendió los efectos de la decisiones del Ministerio del Medio Ambiente, dictadas dentro de la actuación administrativa de licencia ambiental, a las decisiones de la entidad territorial aquí demandada, como si se tratara de un juez de la legalidad. Si bien el referido ministerio señala que el uso de suelo que se le pidió al municipio no estaba señalado en la ley, la decisión del ministerio se limitó a la revocatoria de los actos de la CAR, pero de ninguna forma de los que produjo el municipio, como quiera que no es de su competencia, sino del juez.

4. Aquí vale preguntarse si de ser ilegales los actos aquí demandados, el actor no tendría derecho a demandarlos, con mayor razón si con ellos se le negó el uso del suelo que este pretendía. Más grave aún es la coexistencia de dos posibles decisiones contradictorias. Si la CAR decidía, al reiniciar la actuación ambiental, como lo ordenó el pluricitado ministerio, conceder licencia y al tiempo un acto administrativo municipal impedía el uso que habilitaba esa licencia, cómo quedaba la situación del actor y de las autoridades.

5. La mayoría entendió que la CAR, al solicitar el concepto del uso del suelo al municipio demandado, incorporó esa actuación dentro de su propia actuación ambiental; sin embargo, el municipio obró en dirección contraria.

Prueba de ello es que abrió toda una actuación administrativa encaminada

a determinar la suerte del uso del suelo solicitado por el actor (se hicieron hasta consultas con la comunidad). Igualmente, le brindó la posibilidad de interponer recursos, con lo cual colaboró a la confusión del accionante y a su entendimiento de que se trató de una verdadera decisión y definitiva, hasta el punto que ejerció la acción en estudio.

6. En todo caso, las dudas debían resolverse a favor del principio de acceso efectivo a la administración de justicia y no de su desmedro, como lo supone un fallo inhibitorio en el presente proceso.

7. En tal sentido, vale recordar que la parte actora sostuvo que la demandada se extralimitó al definir la destinación del suelo de un predio ubicado por fuera de su jurisdicción territorial, además sin el concurso de las demás autoridades competentes en la materia y sin competencia, en tanto corresponde a los concejos municipales definir el uso de suelos.

8. De entrada debió precisarse si lo hecho por la demandada fue un simple concepto, como se le pidió y estaba autorizada, como se verá más adelante, o si constituyó una decisión de fondo sobre el uso de suelo solicitado por el actor.

9. Sobre el particular, precisa recodar que los actos demandados determinaron no conceder la “viabilidad del uso del suelo para la iniciación de actividades mineras y funcionamiento de una planta de trituración en el sitio señalado” (resolución n.° 35 de 1998, fl. 16, c. 1). Como se observa, se trató de una decisión encaminada a impedirle al actor que usara su predio para actividades mineras, hasta el punto que Corpoguavio la refirió como

fundamento de su negativa de la licencia ambiental del accionante (numerales 39 y 39.1 supra) y, además, fue objeto de recursos en vía gubernativa, de tal forma que generaron en su destinatario el convencimiento de una decisión que debía obedecer, hasta el punto que la cuestionó en esta sede.

10. La demandada tampoco se limitó a conceptuar sobre el uso de suelos, toda vez que su decisión no se fundó en el plan de ordenamiento territorial o su equivalente o en las normas urbanísticas vigentes, de tal forma que sus manifestaciones fueran el simple reflejo de lo consignado en esas disposiciones, como se verá más adelante. Por consiguiente, esas decisiones son actos administrativos definitivos, toda vez que además de unilaterales, fueron dictadas en desarrollo de la función pública del ordenamiento del territorio municipal, claro que sin competencia, y encaminadas a producir efectos jurídicos.

11. Por lo tanto, la presunción de legalidad que recae sobre las resoluciones atacadas impone su revisión judicial para comprobar si están ajustadas al marco jurídico imperante. Lo contrario significaría dejar sin tutela al