CE-SECCION TERCERA-11001-03-26-000-2007-00053-00(34383)-2008

EXPLORACION Y EXPLOTACION MINERA - Título inscrito en registro minero / REGISTRO MINERO - Inscripción / EXPLORACION Y EXPLOTACION MINERA - Contrato de concesión minera / CONTRATO DE CONCESION MINERA - Exploración y explotación / LEGALIZACION - Explotación minera / HABILITACION MINERA - Suscripción del contrato de concesión / CONTRATO DE CONCESION MINERA - Habilitación / HABILITACION MINERA - Acto precontractual / ACTO PRECONTRACTUAL - Habilitación minera Es claro que para poder adelantar las actividades de exploración y explotación minera se requiere que a los propietarios de un título inscrito en el Registro Minero Nacional, les sea otorgada la concesión respectiva, para lo cual se deberá celebrar el contrato que habilite la labor correspondiente, en los términos del artículo 14 de la ley 685 de 2001. En esa perspectiva, ante de la suscripción del negocio jurídico, es necesario que la persona hubiese adquirido, título de habilitación que se encuentre legalizado, en los términos del artículo 165 del Código de Minas (ley 685 de 2001) y, por consiguiente, se hayan cumplido los requisitos establecidos en el decreto 2390 de 2002. En ese orden de ideas, el proceso de habilitación minera se encuentra relacionado, de manera directa, con la suscripción de un contrato de concesión para realizar las labores de exploración y explotación, motivo por el cual se trata de un procedimiento de naturaleza precontractual. En esa perspectiva, si el trámite administrativo que se adelanta tiene que ver con la obtención del título de legalización minero, a efectos de que

se pueda materializar la celebración de un negocio jurídico habilitante, para desarrollar la actividad económica correspondiente, es evidente que el trámite reviste el carácter de contractual. ASUNTO MINERO - Competencia / LEGALIZACION DE TITULO MINEROCompetencia. Tribunal administrativo Las normas sobre competencia judicial en materia minera se encuentran contenidas en los artículos 293 y 295 de la ley 685 de 2001 y en el numeral 6 del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo. Como se aprecia, el asunto sub examine al referirse a la legalización del título de exploración y explotación de una mina de esmeraldas, el asunto se enmarca dentro de la órbita de un conflicto o litigio referente a uno de tipo precontractual, circunstancia por la cual el supuesto sub exámine no puede definirse a través de la aplicación del numeral 6 del artículo 128 del C.C.A., esto es, como una competencia a cargo del Consejo de Estado, sino que la facultad para resolver la controversia está radicada en cabeza de los Tribunales Administrativos, de conformidad con el artículo 293 del Código de Minas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil ocho (2008) Expediente número: 11001-03-26-000-2007-00053-00(34383)

Actor: JAIRO HERNANDEZ DIAZ

Demandado: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA

Referencia: ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Resuelve la Sala el recurso ordinario de súplica interpuesto por la parte actora, contra el auto proferido el 1º de febrero de 2008, por el Consejero Director del proceso, Doctor Mauricio Fajardo Gómez, mediante el cual se remite, por competencia, el expediente al Tribunal Administrativo de Boyacá.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda y trámite procesal 1.1. El 8 de septiembre de 2006, mediante apoderada judicial, Jairo Hernández Díaz, formuló demanda de nulidad y restablecimiento ante la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en contra del Ministerio de Minas y Energía, y el Instituto Geológico y Minero de Colombia (Ingeominas), a efectos de que se declare la nulidad de varios actos administrativos a través de los cuales se ordenó la reducción de un área de explotación minera, de la cual es beneficiaria la demandante (fls. 1 a 10 cdno. ppal.). 1.2. Como fundamento de lo anterior, se elevaron, entre otras, las siguientes pretensiones: “PRIMERO.- Que se declare NULO el acto administrativo de fecha 27 de abril de 2006 y notificado en el estado #33 del 09 de mayo de 2006 proferido por el Instituto Geológico y Minero de Colombia INGEOMINAS a través de la Subdirección de Contratación y Titulación Minera, por medio de la cual se notifica que producto de una reevaluación se recorta el área del EEQ-11, determinando que corresponde a dicho expediente un área de 8 hectáreas y 6773 metros cuadrados. “SEGUNDO.- Que se declare NULA la Resolución STC No. 02232

proferida por INGEOMINAS, el día 01 de agosto de 2006, la cual hace referencia a la acción de revocatoria directa impetrada por la suscrita, el día 5 de junio de 2006; dicha resolución señala que no revoca el acto administrativo del 27 de abril de 2006. “TERCERO.- Que como consecuencia de la nulidad declarada del acto administrativo enervado reevalución y recorte del área, se condene en forma solidaria al Instituto Geológico y Minero de Colombia, (Ingeominas) y al Ministerio de Minas y Energía a restablecer el derecho del señor JAIRO HERNÁNDEZ DÍAS…” (fls. 4 y 5 cdno. ppal. - subrayado y mayúsculas del texto original). 1.3. En apoyo de las anteriores súplicas se expusieron, en síntesis, los siguientes hechos: 1.3.1. El 26 de mayo de 2003, fue radicada en Minercol Ltda., la solicitud de legalización de minería de hecho, sobre una mina de esmeraldas denominada “El Masato”, localizada en la vereda Mata de Fique, municipio de Quípama, Departamento de Boyacá, a la cual correspondió el número de identificación EEQ111. 1.3.2. Mediante concepto técnico por parte del Ingeominas, del 23 de septiembre de 2004, se determinó un área libre de 12 hectáreas y 212 metros cuadrados distribuidos en 8 zonas localizadas en la mencionada entidad territorial. 1.3.3. El 15 de noviembre de 2005, el solicitante allegó otras pruebas para

dar cumplimiento al decreto 2390 de 2002, dos declaraciones extrajuicio y la aceptación de 10 hectáreas y 8171,5 metros cuadrados distribuidas en una zona, dentro del expediente EEQ-111. 1.3.4. El Ingeominas, a través de la Subdirección de Contratación y Titulación Minera, reevaluó el expediente EEQ-111, y determinó que los documentos allegados cumplen con las especificaciones del decreto 2390 de 2002. El 27 de abril de 2006, el Ingeominas, a través de la misma Subdirección de Contratación y Titulación Minera, a través de acto notificado en el estado No. 33 del 9 de mayo de 2006, señaló que como resultado de la reevalución se debe limitar el área del EEQ-111, de forma que se especificó que la autorización para ese expediente corresponde a un área de 8 hectáreas y 6773 metros cuadrados. 1.3.5. Frente a lo anterior se presentó solicitud de revocatoria directa, la cual fue resuelta por el Subdirector de Contratación y Titulación Minera del Ingeominas, mediante Resolución STC No. 02232, denegándola. 1.4. Efectuado el correspondiente reparto, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca remitió el proceso por competencia a la Sección Tercera de esa entidad, por auto de 28 de septiembre de 2006 (fls. 13 y 15 cdno. ppal.). Así mismo, la Subsección B de la Sección Tercera del citado tribunal, mediante providencia de 4 de julio de 2007 (fls. 19 a 21

cdno. ppal.), dispuso enviar el proceso, por competencia, a esta Corporación, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 128 del C.C.A., en concordancia con lo señalado en el artículo 295 de la ley 685 de 2001 (Código de Minas).

2. La providencia suplicada Una vez en el Consejo de Estado, el proceso le correspondió al señor Consejero, doctor Mauricio Fajardo Gómez, quien en proveído de 28 de septiembre de 2007 (fl. 25 cdno. ppal.) inadmitió la demanda, con el fin de que fueran aportados, en el término de 5 días, los actos administrativos demandados en copia íntegra y auténtica, so pena de rechazo. Dentro del término concedido, la parte actora corrigió los defectos formales indicados, tal y como se desprende del memorial que obra a folio 26 del cuaderno principal.

Mediante providencia de 1º de febrero del año en curso, el Consejero Director del proceso, dispuso devolver por competencia el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera. Como fundamento de ello, se puntualizó: “Los asuntos mineros se encuentra regulados por la ley 685 de 2001 -Código de Minas-, en forma especial, es decir que su aplicación resulta preferente respecto de la normativa que de manera general reglamenta el tema. “Previo a suscribirse el contrato se deben cumplir diversos requisitos, entre otros, los previstos en el artículo 165 del precitado Código, el cual establece el trámite precontractual: “Legalización. Los exploradores de minas de propiedad estatal sin título inscrito en

el Registro Minero Nacional, deberán solicitar, en el término improrrogable, de tres (3) años contados a partir del primero (1º) de enero de 2002, que la mina o minas correspondientes les sean otorgadas en concesión llenando para el efecto todos los requisitos de fondo y forma y siempre que el área solicitada se hallare libre para contratar (…)”, artículo reglamentado mediante Decreto 2390 de 24 de octubre de 2002, el cual señala que las explotaciones de recursos mineros de propiedad del Estado requieren, de conformidad con la ley, estar amparadas en un título minero registrado y vigente “Las normas referidas muestran que la concesión debe otorgarse mediante la celebración de un contrato que debe cumplir unas solemnidades y que necesita inscribirse en el Registro Minero Nacional para su perfeccionamiento. “Es decir que no basta con que se profiera un acto administrativo para que pueda otorgarse la concesión, sino que se requiere de un contrato de concesión para la exploración y explotación minera celebrado entre el Estado y un particular. “(…) Es decir que, como quiera que los asuntos mineros tienen una normativa especial, son las normas de competencia establecidas en el Código de Minas las que se deben aplicar al sub lite, toda vez que lo que se pretende con esta demanda es que se declaren nulos el acto administrativo de 27 de abril de 2006, y la resolución STC No. 02232 del 1º de agosto de 2006, por medio del cual se recorta el área de explotación, custión (sic) que impide continuar con el trámite exigido para poder legalizar la actividad minera de hecho sobre la

mina de esmeraldas denominada El Masato… “Así las cosas, dado que el proceso se dirige al desarrollo de un litigio meramente contractual, puesto que los actos demandados provienen del trámite precontractual de legalización de un área para la explotación minera que debe conducir a la celebración de un contrato de concesión, la competencia para conocer de este asunto se radica en el Tribunal Administrativo y no en esta Corporación, como quiera que de conformidad con el artículo 293 de la citada ley es el Tribunal competente para conocer en primera instancia de las acciones referentes a los contratos de concesión que tengan por objeto la exploración y explotación de minas. “En ese sentido, el Consejo de Estado carece de competencia para conocer de este proceso en única instancia, por lo cual se ordenará la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Boyacá por tratarse de un asunto contractual, habida cuenta que el lugar de ejecución de dicho contrato era el municipio de Quípama, Departamento de Boyacá.” (fls. 78 a 80 cdno. ppal. - cursivas del texto original).

3. El recurso de súplica Inconforme con la decisión anterior, el 7 de febrero de 2008, dentro del término de ejecutoria, la parte demandante presentó recurso de reposición en contra del proveído señalado en el acápite anterior, con el fin de que sea revocado y, en su lugar, sea admitida la demanda en única instancia ante el Consejo de Estado (fls. 81 y 82 cdno. ppal.).

A través de auto de 7 de marzo de la presente anualidad, el Consejero Director del proceso, en aplicación del principio de prevalencia del derecho

sustancial sobre el formal, adecuó el trámite del recurso de reposición al de súplica y, en consecuencia, dispuso la remisión del expediente al Despacho siguiente en turno para lo de su competencia (fls. 91 y 92 cdno. ppal.). Ahora bien, el fundamento del citado medio de impugnación -reposición readecuada a súplica-, en síntesis, es el siguiente: 3.1. La competencia para conocer de procesos no contractuales, en asuntos mineros, es del Consejo de Estado, y así lo reconoce expresamente el Código de Minas (art. 294) y el Código Contencioso Administrativo (art. 128). 3.2. Para el caso en comento, no existe controversia alguna sobre impuestos, regalías y contribuciones; la litis se concentra en el cuestionamiento de un acto administrativo proferido por el Ingeominas, que disminuye el área de autorización para la explotación de un yacimiento de esmeraldas, terreno que pertenece a un proceso de legalización de minería de hecho.

II. CONSIDERACIONES Una vez analizados los anteriores planteamientos fácticos y jurídicos, la Sala confirmará el auto suplicado, por las razones que pasan a exponerse:

1. Es claro que para poder adelantar las actividades de exploración y explotación minera se requiere que a los propietarios de un título inscrito en el Registro Minero Nacional, les sea otorgada la concesión respectiva, para lo cual se deberá celebrar el contrato que habilite la labor correspondiente, en los términos del artículo 14 de la ley 685 de 2001, que establece: “A partir de la vigencia de este Código, únicamente se podrá

constituir, declarar y probar el derecho a explorar y explotar minas de propiedad estatal, mediante el contrato de concesión minera, debidamente otorgado e inscrito en el Registro Minero Nacional. “Lo dispuesto en el presente artículo deja a salvo los derechos provenientes de las licencias de exploración, permisos o licencias de explotación, contratos de explotación y contratos celebrados sobre áreas de aporte, vigentes al entrar a regir este Código. Igualmente quedan a salvo las situaciones jurídicas individuales, subjetivas y concretas provenientes de títulos de propiedad privada de minas perfeccionadas antes de la vigencia del presente estatuto.” En esa perspectiva, ante de la suscripción del negocio jurídico, es necesario que la persona hubiese adquirido, título de habilitación que se encuentre legalizado, en los términos del artículo 165 del Código de Minas1 (ley 685 de 2001) 1 “ARTÍCULO 165. LEGALIZACIÓN. Los explotadores de minas de propiedad estatal sin título inscrito en el Registro Minero Nacional, deberán solicitar, en el término improrrogable, de tres (3) años contados a partir del primero (1o) de enero de 2002, que la mina o minas correspondientes les sean otorgadas en concesión llenando para el efecto todos los requisitos de fondo y de forma y siempre que el área solicitada se hallare libre para contratar. Formulada la solicitud y mientras ésta no sea resuelta por la autoridad minera, no habrá lugar a proceder, respecto de los interesados, mediante las medidas previstas en los artículos 161 y 306, ni a proseguirles las acciones penales

señaladas en los artículos 159 y 160 de este Código. y, por consiguiente, se hayan cumplido los requisitos establecidos en el decreto 2390 de 20022.

2. En ese orden de ideas, el proceso de habilitación minera se encuentra relacionado, de manera directa, con la suscripción de un contrato de concesión para realizar las labores de exploración y explotación, motivo por el cual se trata de un procedimiento de naturaleza precontractual.

3. En esa perspectiva, si el trámite administrativo que se adelanta tiene que ver con la obtención del título de legalización minero, a efectos de que se pueda materializar la celebración de un negocio jurídico habilitante, para desarrollar la actividad económica correspondiente, es evidente que el trámite reviste el carácter de contractual.

4. Ahora bien, las normas sobre competencia judicial en materia minera se encuentran contenidas en los artículos 293 y 295 de la ley 685 de 2001 y en el numeral 6 del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, cuyo texto es el

siguiente: “ARTÍCULO 293. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS. De las acciones referentes a los contratos de concesión que tengan por objeto la exploración y explotación de minas, conocerán, en primera instancia, los tribunales administrativos con jurisdicción en el lugar de su celebración. “ARTÍCULO 295. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO. De las acciones que se promuevan sobre asuntos mineros, distintas de las contractuales y en los que la Nación o una entidad estatal nacional sea parte, conocerá el Consejo de Estado en única instancia. “………………………………………………………………………………

…………………………. “Los procesos de legalización de que trata este artículo, se efectuarán de manera gratuita por parte de la autoridad minera. Adicionalmente, esta última destinará los recursos necesarios para la realización de éstos, en los términos del artículo 58 de la Ley 141 de 1994. “Los títulos mineros otorgados o suscritos, pendientes de inscripción en el Registro Minero Nacional, con anterioridad a la vigencia de este Código, serán inscritos en el mismo y para su ejecución deberán cumplir con las condiciones y obligaciones ambientales pertinentes.” “Tampoco habrá lugar a suspender la explotación sin título, ni a iniciar acción penal, en los casos de los trabajos de extracción que se realicen en las zonas objeto de los Proyectos Mineros Especiales y los Desarrollos Comunitarios adelantados conforme a los artículos 248 y 249, mientras estén pendientes los contratos especiales de concesión objeto de dichos proyectos y desarrollos. 2 Por el cual se reglamenta el artículo 165 del Código de Minas. “ARTICULO 128. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: “(…) 6. De los que se promuevan sobre asuntos petroleros o mineros en que sea parte la Nación o una entidad territorial o descentralizada, con excepción de las controversias contractuales, de reparación directa y las de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre impuestos mineros, contribuciones y regalías, que seguirán las reglas generales.

“(…)”.

5. Como se aprecia, el asunto sub examine al referirse a la legalización del título de exploración y explotación de una mina de esmeraldas, el asunto se enmarca dentro de la órbita de un conflicto o litigio referente a uno de tipo precontractual, circunstancia por la cual el supuesto sub exámine no puede definirse a través de la aplicación del numeral 6 del artículo 128 del C.C.A., esto es, como una competencia a cargo del Consejo de Estado, sino que la facultad para resolver la controversia está radicada en cabeza de los Tribunales Administrativos, de conformidad con el artículo 293 del Código de Minas.

6. En los anteriores términos, se impone confirmar la decisión suplicada, por cuanto, tal y como se precisó con anterioridad, la controversia tiene su fundamento en el procedimiento precontractual que debe cumplirse por parte del interesado en ser concesionario de exploración y explotación minera.

7. Igualmente, se confirmará la providencia en cuanto dispuso remitir el proceso al Tribunal Administrativo de Boyacá, como quiera que, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 293 ibídem, el litigio deberá ser definido en primera instancia por el Tribunal Administrativo con competencia territorial en el lugar en donde se celebró o se celebrará el respectivo contrato.

RESUELVE: Confírmase el auto suplicado, esto es, el proferido el 1º de febrero de 2008, por el Consejero Ponente del proceso de la referencia.

Cópiese, notifíquese y cúmplase Myriam Guerrero de Escobar Ruth Stella Correa Palacio Presidenta de la Sala Enrique Gil Botero Ramiro Saavedra Becerra