CE-SECCION TERCERA-11001-03-26-000-2007-00081-00 (34909)

ACCIÓN DE REVISIÓN AGRARIA / PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / PROCESO DE CLARIFICACIÓN Y DESLINDE DE TIERRAS DE LA NACIÓN / DESLINDE DE BIEN INMUEBLE /

PROCEDIMIENTO DE RECUPERACIÓN DE BIEN BALDÍO / ACTO

ADMINISTRATIVO / NULIDAD DE LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / INCODER La acción de revisión prevista en el artículo 142 de la Ley 1152 de 2007, vigente al momento de presentación de la demanda, era el medio idóneo para controlar las resoluciones que decidieran de fondo los procedimientos de clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos. En este caso se solicita la nulidad de la Resolución nº. 2159 del 24 de agosto de 2007, que culminó el procedimiento de deslinde, y la Resolución nº. 2842 del 25 de octubre de 2007, que confirmó el acto administrativo anterior, proferidos por el INCODER. Frente a estos actos administrativos, la acción de revisión es procedente.

FUENTE FORMAL: LEY 1152 DE 2007 – ARTÍCULO 142

NULIDAD DE LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / PROCESO DE CLARIFICACIÓN Y DESLINDE DE TIERRAS DE LA NACIÓN / DESLINDE DE

BIEN INMUEBLE / TERRITORIO COLECTIVO / COMUNIDAD NEGRA / ACCIÓN

DE REVISIÓN AGRARIA / ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / INDEBIDA

ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO /

ACTO DE ADJUDICACIÓN DE BIEN BALDÍO / INCORA El demandante solicitó la nulidad de la Resolución nº. 703 del 22 de marzo de 2006, que inició el procedimiento de deslinde de los territorios colectivos adjudicados a unas comunidades negras. La acción de revisión no es procedente frente a esta resolución, porque se trata del acto administrativo que inició el procedimiento de deslinde y el artículo 142 de la Ley 1152 de 2007 establece que esta procede contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos de clarificación, deslinde y recuperación de baldíos. La Resolución nº. 703 del 22 de marzo de 2006 debía demandarse, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el artículo 128.8 CCA.

FUENTE FORMAL: LEY 1152 DE 2007 – ARTÍCULO 142 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 128 NUMERAL 8

ACCIÓN DE REVISIÓN AGRARIA / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA /

TERRENO / COMUNIDAD NEGRA / ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA

DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO /

INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / CONTROL DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO / LEGALIDAD

DEL ACTO ADMINISTRATIVO / OPONIBILIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / ACTO DE ADJUDICACIÓN DE BIEN BALDÍO

La acción de revisión tampoco procede frente a la Resolución nº. 2801 del 22 de noviembre de 2000, porque este acto administrativo adjudicó, en calidad de tierras de las comunidades negras, un terreno de 54.973 hectáreas, al Consejo Comunitario del Río (…) El acto de adjudicación de baldíos proferido por el INCORA debía demandarse a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en los términos del artículo 136.4 CCA. Además, el control que ejerce la jurisdicción sobre los actos administrativos es sobre su validez o legalidad no en relación con su oponibilidad.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 NUMERAL 4

PROCESO DE CLARIFICACIÓN Y DESLINDE DE TIERRAS DE LA NACIÓN / DESLINDE DE BIEN INMUEBLE / PROCEDIMIENTO DE RECUPERACIÓN DE BIEN BALDÍO / ACCIÓN DE REVISIÓN AGRARIA / CADUCIDAD DE LA

ACCIÓN DE REVISIÓN AGRARIA / ACTO DE ADJUDICACIÓN DE BIEN

BALDÍO / INSCRIPCIÓN EN LA OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS

PÚBLICOS / PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / RECURSO DE REPOSICIÓN El término para formular la acción de revisión contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos de clarificación, deslinde y recuperación de baldíos era de quince días, contados a partir del día siguiente de su ejecutoria. Para los terceros, el término de caducidad era de treinta días, contados a partir del día

siguiente a la inscripción del acto en la correspondiente oficina de instrumentos públicos, según el artículo 136.5 CCA. La demanda se interpuso en tiempo (…) porque la Resolución nº. 2842 de 2007, que resolvió los recursos de reposición interpuestos contra la Resolución nº. 2159 de 2007, quedó ejecutoriada el (…) fecha de notificación (…) pues contra ella no procedía ningún recurso, de conformidad con el artículo 62 CCA.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 NUMERAL 5 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 62

RESOLUCIÓN ADMINIISTRATIVA / ACTO DE ADJUDICACIÓN DE BIEN

BALDÍO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CÓMPUTO DEL TÉRMINO

DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / OPERANCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Contra la Resolución nº. 2801 del 22 de noviembre de 2000, por ser el acto de adjudicación de baldíos, procedía la acción de nulidad y restablecimiento del

derecho, dentro del término de dos años contados desde el día siguiente al de su publicación o desde su ejecutoria, según el artículo 136.4 CCA. Como la Resolución nº. 2801 de 2000 se publicó en el Diario Oficial, el (…) el término para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho venció el (…) Por tal razón, la Sala no ejercerá control sobre la Resolución nº. 2801 de 2000.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 NUMERAL 4

ACTO ADMINISTRATIVO / INOPONIBILIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

PRINCIPIO DE PUBLICIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO

ADMINISTRATIVO GENERAL / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / PRINCIPIO DE

PUBLICIDAD DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / ELABORACIÓN DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / NOTIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / INCORA /

FOLIO DE MATRÍCULA INMOBILIARIA / CERTIFICADO DE TRADICIÓN /

RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / OPONIBILIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / TERRENO / TERRENO BALDÍO / VALIDEZ DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / ACCIÓN DE REVISIÓN AGRARIA / PREDIO / DESLINDE

DEL BIEN BALDÍO / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / INCORA Un acto administrativo es inoponible, no se puede hacer cumplir, cuando no ha surtido el trámite de publicidad que dispone la ley. La Sala resalta que el literal c) del artículo 119 de la Ley 489 de 1998 dispone que todos los actos administrativos

de carácter general, expedidos por entidades del orden nacional, deben publicarse en el Diario Oficial. El parágrafo del mismo precepto agrega que únicamente con la publicación que de los actos administrativos se haga en el Diario Oficial, se cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad. Este precepto es desarrollo del postulado de publicidad que orienta la función administrativa, previsto tanto por el artículo 209 CN y el artículo 3 de la Ley 489 de

1998. El proceso de elaboración de un acto administrativo, por regla general, supone el cumplimiento de dos períodos: el de la decisión y el de la exteriorización legal. En esta última fase se encuentra el deber de publicidad del acto administrativo, a efectos de su vigencia y oponibilidad. La inoponibilidad del acto administrativo no deriva, pues, del contenido del mismo ni de la actuación administrativa previa a la decisión pues ello se refiere a la validez. La inoponibilidad aparece en la etapa posterior, durante la cual la administración tiene el deber de publicar y notificar, según el caso, conforme a los artículos 43 y 44

CCA. La Resolución nº. 2801 de 2000, proferida por el INCORA, se publicó en el Diario Oficial nº. 44.339 del 25 de febrero de 2001 y se inscribió en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos (…) el 2 de abril de 2001, en el folio de matrícula inmobiliaria nº. 180-19911, según da cuenta certificado de libertad y tradición (…) A partir del 2 de abril de 2001, la Resolución nº. 2801 de 2000 es

oponible, no sólo a los demandantes, sino a todas las personas, pues el acto administrativo se publicó como lo dispone la ley y, además, se ejecutó en el momento en que se dispuso su inscripción en el registro de instrumentos públicos, circunstancia que completó su oponibilidad respecto de terceros, en los términos del artículo 11 de la Ley 70 de 1993 y el artículo 46 del Decreto Ley 1250 de 1970, Estatuto de Registro de Instrumentos Públicos vigente para la época. (...) En conclusión, la Resolución nº. 2801 de 2000, que adjudicó 54.973 hectáreas de tierras baldías al Consejo Comunitario del Río (…) es oponible frente a terceros, porque surtió el trámite de publicación y registro que dispone la ley. El cuestionamiento sobre la mutación de los municipios donde se ubicaban esos terrenos baldíos no afecta la oponibilidad del acto administrativo sino su validez. Este aspecto no puede estudiarse mediante la acción de revisión, porque las resoluciones controladas son las que decidieron sobre el deslinde con predios de particulares y no el acto de adjudicación, que quedó en firme, se presume legal y no se demandó dentro del término que establece la ley.

FUENTE FORMAL: LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 119 Y 3 / CONSTITUCIÓN NACIONAL – ARTÍCULO 209 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO TRANSITORIO 55 / LEY 70 DE 1993 / DECRETO REGLAMENTARIO 1745 DE 1995 / LEY 160 DE 1993 – ARTÍCULO 48 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA –

ARTÍCULO 63 / DECRETO 2663 DE 1994 – ARTÍCULO 34 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 63 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 229 / LEY 21 DE 1991 / DECRETO 2663 DE 1994 – ARTÍCULO 19 A 34 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 46 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 48 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 44 / DECRETO LEY 1250 DE 1970 – ARTÍCULO 46 / LEY 70 DE 1993 – ARTÍCULO 11 / CÓDIGO CONTENCIOSO

ADMIISTRATIVOARTÍCULO 64

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, exp.1100103-15-000-2010-00196-00 [fundamento jurídico 3.4], C.P. Ruth Stella Correa Palacio y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 20 de noviembre de 2017, exp. 34910 [fundamento jurídico 3.4], C.P. Jaime Enrique

Rodríguez Navas

ACTO ADMINISTRATIVO / DESLINDE DE BIEN INMUEBLE / DESLINDE DEL

BIEN BALDÍO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / CAMPESINO /

RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / ACCIÓN DE REVISIÓN AGRARIA /

COMUNIDAD NEGRA / ACTO DE ADJUDICACIÓN DE BIEN BALDÍO /

LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PREDIO / PROPIEDAD / TÍTULO

DE PROPIEDAD / TERRENO/ POSEEDOR DE MALA FE / TITULARIZACIÓN

COLECTIVA DEL BIEN BALDÍO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

IMPROCEDENCIA DE LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / COMUNIDAD AFRODESCENDIENTE Según la demanda, el procedimiento de delimitación y deslinde que dispusieron los actos administrativos revisados pretendió subsanar una deficiencia que se presentó en la realización de la visita que regula el artículo 22 del Decreto 1745 de 1995, pues los antecedentes de la Resolución nº. 2801 de 2001 dan cuenta de que la visita se llevó a cabo del (…) al (…) lo que considera imposible físicamente, y no se encontraron terceros ocupantes a pesar de que todos los documentos de adjudicación de baldíos a campesinos en la zona se encontraban en poder de la entidad demandada. (…) El argumento de la demanda no se dirige a cuestionar la validez de la Resolución nº. 2159 y nº. 2842 de 2007, objeto de la acción de revisión, sino la Resolución nº. 2801 de 2001, que es el acto de titulación de las tierras a la comunidad negra del Río (…) La Sala reitera que no puede estudiar las irregularidades alegadas en el trámite de adjudicación, pues este acto no es objeto de control en esta acción de revisión, está en firme y se presume legal. (…) Los derechos sobre los tres predios que los demandantes alegan de su propiedad y

que solicitaron durante la actuación administrativa de delimitación que se incluyeran dentro de las propiedades particulares deslindadas se constituyeron entre 2004 y 2005, esto es, con posterioridad a la titulación colectiva, por fuera del término que establecía el artículo 24 del Decreto 1745 de 1995. Aunque la parte demandante hubiera demostrado que estos predios están comprendidos dentro del área que adjudicó la Resolución nº. 2801 de 2000, se trata de títulos constituidos y registrados con posterioridad a la etapa que dispuso la ley para formular oposición a la titulación colectiva, de conformidad con el artículo 24 del Decreto 1745 de 1995 (…) Por ello, el deslinde de los predios que los demandantes alegaron de su propiedad respecto de los terrenos adjudicados al Consejo Comunitario del Río (…) no era procedente, porque los títulos de propiedad fueron inscritos con posterioridad al vencimiento del plazo de fijación en lista de la solicitud de titulación colectiva, momento dispuesto por la ley y el reglamento para presentar oposición. Además, el artículo 15 de la Ley 70 de 1993 establece que las ocupaciones que se adelanten por personas no pertenecientes al grupo étnico negro sobre las tierras adjudicadas en propiedad colectiva a las comunidades negras no darán el derecho al interesado para obtener la titulación ni el reconocimiento de mejoras y para todos los efectos legales se considerará como poseedor de mala fe. (…) Como los argumentos formulados contra la Resolución nº. 2159 y nº. 2842 de 2007, actos administrativos de deslinde, en

realidad buscaban cuestionar la Resolución nº. 2801 de 2000, acto de adjudicación o titulación colectiva, no es procedente su análisis, pues este acto administrativo se encuentra en firme, se presume legal y no es objeto de revisión en este proceso. Además, como los derechos sobre los tres predios que los demandantes solicitaron deslindar de las tierras colectivas del Consejo Comunitario del Río (…) se constituyeron con posterioridad a la adjudicación, no procede la nulidad de los actos administrativos demandados.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1745 DE 1995 – ARTÍCULO 22 / DECRETO REGLAMENTARIO 1745 DE 1995 – ARTÍCULO 17 AL 31 / LEY 70 DE 1993 – ARTÍCULO 6 LITERAL E / LEY 200 DE 1936 / DECRETO 1745 DE 1995 – ARTÍCULO 24 / LEY 70 DE 1993 – ARTÍCULO 15

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el asunto, consultar, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 24 de agosto de 2006, exp. 1768

[fundamento jurídico 3.6], C.P. Gustavo Aponte Santos

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Bogotá D.C., diecinueve (19) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-26-000-2007-00081-00 (34909)

Actor: LAFE SIERRA Y CIA. SCA Y OTRA

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL -INCODER Referencia: ACCIÓN DE REVISIÓN AGRARIA (SENTENCIA) REVISIÓN AGRARIA-Esta acción procede frente a las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos de clarificación, deslinde y recuperación de baldíos.

ACCIÓN DE REVISIÓN AGRARIA-No procede frente al acto que inicia el procedimiento administrativo. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Procedencia frente al acto que inicia el procedimiento de deslinde. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Procedencia frente al acto de adjudicación de baldíos. CADUCIDAD DE LA REVISIÓN AGRARIA-El término para intentar la demanda es de quince días, contados a partir del día siguiente de su ejecutoria. CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REVISIÓN AGRARIA-Para los terceros, el término para intentar la demanda es de 30 días, a partir del día siguiente a la inscripción del acto en la oficina de instrumentos públicos. COMUNIDADES NEGRAS-Derecho a la propiedad colectiva de tierras baldías. BALDÍOS-Propiedad colectiva de comunidades negras. TIERRAS DE LAS COMUNIDADES NEGRAS-El deslinde procede respecto de terrenos pertenecientes al dominio privado de los particulares. INOPONIBILIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO-Se configura cuando no se ha surtido el trámite de publicidad que la ley dispone para el acto administrativo. DESLINDE DE TIERRAS DE LAS COMUNIDADES NEGRAS-Debía demostrarse la inscripción del título en

la oficina de instrumentos públicos, antes del vencimiento del término de fijación en lista de la solicitud de titulación colectiva. COSTAS EN CCA-No se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe. La Sala decide, en única instancia, la demanda de revisión agraria interpuesta por la sociedad Lafe Sierra y Cía., sociedad en comandita por acciones, y la sociedad Palmas del Curvarado SA, contra la Resolución nº. 2159 del 24 de agosto de 2007, Resolución nº. 2842 del 25 de octubre de 2007, Resolución nº. 703 del 22 de marzo de 2006 y la Resolución nº. 2801 del 22 de noviembre de 2000, proferidas por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -en adelante

INCODER-.

SÍNTESIS DEL CASO El 24 de agosto de 2007, el INCODER ordenó deslindar de las tierras de propiedad colectiva del Consejo Comunitario del Río Jiguamiandó 62 predios de propiedad privada de los particulares, a través de la Resolución nº. 2159 y nº. 2842 de 2007. La sociedad Lafe Sierra y Cía. y Palmas del Curvarado SA piden la nulidad parcial de estos actos administrativos, porque no se incluyeron en el deslinde tres predios que alegan de su propiedad. ANTECEDENTES El 11 de diciembre de 2007, Lafe Sierra y Cía. SCA y Palmas de Curvarado SA, a través de apoderado judicial, formularon demanda de revisión agraria contra el INCODER. Pidieron que se anulara la Resolución nº.703 del 22 de marzo de 2006,

nº. 2842 del 25 octubre de 2007 y nº. 2159 del 24 de agosto del mismo año, y que se declare que la Resolución nº. 2801 del 22 de noviembre de 2000 es inoponible mientras no se determine la ubicación geográfica de los territorios allí adjudicados. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que el INCORA, por Resolución nº. 2801 del 22 de noviembre de 2000, adjudicó a la Comunidad Negra del Consejo Comunitario del Río Jiguamiandó unos terrenos baldíos ocupados por esta comunidad, localizados en el municipio de Riosucio, Chocó, con una extensión de 54.973 hectáreas. Por Resolución nº. 2159 del 24 de agosto de 2007, el INCODER deslindó algunos terrenos de la anterior adjudicación, pero dejó incluidos tres predios de propiedad de los demandantes. A través de la Resolución nº. 2842 del 25 de octubre de 2007, el INCODER manifestó que los predios objeto de deslinde se adjudicaron en legal forma y no era posible oponerse a la titulación por haberse vencido el momento procesal dispuesto por la ley. Expuso que los actos acusados infringieron el artículo 34 del Decreto 2663 de 1994 y el artículo 22 del Decreto 1745 de 1995. A su juicio, la diligencia de deslinde de tierras sólo se podía adelantar una vez estuvieran debidamente adjudicadas, lo que no ocurrió en este caso, porque no se adjudicaron de forma correcta. Con el procedimiento de deslinde se pretendió subsanar una deficiencia en la realización de la visita que ordenaba el artículo 22 del Decreto 1745 de 1995,

durante el trámite de titulación colectiva, pues el INCORA adjudicó 54.973 hectáreas, sin llevar a cabo este trámite. El 30 de mayo de 2008 se admitió la demanda y se ordenó su notificación a la entidad demandada y al Ministerio Público. En el escrito de contestación de la demanda, el INCODER señaló que la Resolución nº. 2801 de 2000 fue la materialización de la Ley 70 de 1993 y el artículo transitorio 55 CN, que dispuso reconocer propiedades colectivas a las comunidades negras sobre terrenos baldíos que ocupaban ancestralmente. Sostuvo que los demandantes no ejercieron oposición frente a la adjudicación dentro del término previsto en los artículos 24 y 26 del Decreto 1745 de 2006 y pretenden cuestionar ese acto administrativo, que está en firme, a través del reproche a la resolución que ordenó el deslinde del predio. Argumentó que la acción de revisión no tiene por finalidad revisar actos de adjudicación que quedaron en firme y se presumen legales. El 6 de febrero de 2009, se decretaron las pruebas. El 5 de junio de 2009 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. El INCODER alegó que los demandantes pretendían reanudar una acción de nulidad y restablecimiento caducada, a través de la acción de revisión, porque el cuestionamiento que realizan es sobre el acto de adjudicación de baldíos en beneficio del Consejo Comunitario del Río

Jiguamiandó, decisión que ya estaba en firme y sin posibilidad de demandarse. El Ministerio Público conceptuó en contra de las pretensiones, porque los folios de matrícula inmobiliaria, que demuestran la propiedad de los demandantes, se abrieron con posterioridad a la adjudicación que hizo el INCORA, momento en el que no era posible oponerse a la titulación colectiva. Además, el demandante no demostró que los terrenos de su propiedad se encontraran dentro de las hectáreas que le adjudicaron al Consejo Comunitario del Río Jiguamiandó. La parte demandante guardó silencio. El 19 de julio de 2017, se reconoció como sucesor procesal del INCODER a la Agencia Nacional de Tierras -en adelante ANT-, con fundamento en el artículo 1 del Decreto 1850 de 2016.

CONSIDERACIONES

I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia

1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la nulidad de un acto administrativo según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006. El Consejo de Estado es competente en única instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 128.9 CCA, según el cual conoce de las acciones de revisión contra los actos de extinción del dominio agrario, o contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos sobre clarificación, deslinde y recuperación de baldíos.

Acción procedente

2. La acción de revisión prevista en el artículo 142 de la Ley 1152 de 2007, vigente

al momento de presentación de la demanda, era el medio idóneo para controlar las resoluciones que decidieran de fondo los procedimientos de clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos. En este caso se solicita la nulidad de la Resolución nº. 2159 del 24 de agosto de 2007, que culminó el procedimiento de deslinde, y la Resolución nº. 2842 del 25 de octubre de 2007, que confirmó el acto administrativo anterior, proferidos por el INCODER. Frente a estos actos administrativos, la acción de revisión es procedente. El demandante solicitó la nulidad de la Resolución nº. 703 del 22 de marzo de 2006, que inició el procedimiento de deslinde de los territorios colectivos adjudicados a unas comunidades negras. La acción de revisión no es procedente frente a esta resolución, porque se trata del acto administrativo que inició el procedimiento de deslinde y el artículo 142 de la Ley 1152 de 2007 establece que esta procede contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos de clarificación, deslinde y recuperación de baldíos. La Resolución nº. 703 del 22 de marzo de 2006 debía demandarse, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el artículo 128.8 CCA. La acción de revisión tampoco procede frente a la Resolución nº. 2801 del 22 de noviembre de 2000, porque este acto administrativo adjudicó, en calidad de tierras de las comunidades negras, un terreno de 54.973 hectáreas, al Consejo

Comunitario del Río Jiguamiandó. El acto de adjudicación de baldíos proferido por el INCORA debía demandarse a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en los términos del artículo 136.4 CCA. Además, el control que ejerce la jurisdicción sobre los actos administrativos es sobre su validez o legalidad no en relación con su oponibilidad. Demanda en tiempo

3. El término para formular la acción de revisión contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos de clarificación, deslinde y recuperación de baldíos era de quince días, contados a partir del día siguiente de su ejecutoria.

Para los terceros, el término de caducidad era de treinta días, contados a partir del día siguiente a la inscripción del acto en la correspondiente oficina de instrumentos públicos, según el artículo 136.5 CCA. La demanda se interpuso en tiempo -11 de diciembre de 2007-, porque la Resolución nº. 2842 de 2007, que resolvió los recursos de reposición interpuestos contra la Resolución nº. 2159 de 2007, quedó ejecutoriada el 22 de noviembre de 2007, fecha de notificación (f. 197 c. ppal), pues contra ella no procedía ningún recurso, de conformidad con el artículo 62 CCA. Contra la Resolución nº. 2801 del 22 de noviembre de 2000, por ser el acto de adjudicación de baldíos, procedía la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del término de dos años contados desde el día siguiente al de su publicación o desde su ejecutoria, según el artículo 136.4 CCA. Como la

Resolución nº. 2801 de 2000 se publicó en el Diario Oficial, el 25 de febrero de 2001 (f. 94 c. ppal), el término para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho venció el 26 de febrero de 2003. Por tal razón, la Sala no ejercerá control sobre la Resolución nº. 2801 de 2000. Legitimación en la causa

4. Las sociedades Palmas de Curvaradó SA y Lafe Sierra y Cía. SCA son las personas sobre las que recae el interés jurídico que se debate en este proceso, pues la Resolución nº. 2842 de 2007, que confirmó la nº. 2159 de 2007, negó la solicitud de deslinde de predios alegados de su propiedad del terreno colectivo adjudicado al Consejo Comunitario del Río Jiguamiandó.

El INCODER estaba legitimado en la causa por pasiva, porque fue la entidad que expidió los actos administrativos demandados. La ANT sucedió en este proceso al INCODER con base en el artículo 1 del Decreto 1850 de 2016 y el artículo 60 CPC.

II. Actos objeto de control

5. La Resolución nº. 2159 del 24 de agosto de 2007, proferida por el Subgerente de Ordenamiento Social de la Propiedad del INCODER, deslindó 62 predios de propiedad privada, de las tierras de propiedad colectiva pertenecientes al Consejo Comunitario del Río Jiguamiandó. Consideró que mediante Resolución nº. 2801 de 2000, el INCORA había adjudicado a esa comunidad negra un terreno baldío

de una extensión de 54.973 hectáreas. Sostuvo que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado consideró que los derechos de propiedad particular que garantizaba el literal e) del artículo 6 de la Ley 70 de 1993 son aquellos inscritos en la oficina de registro de instrumentos públicos correspondiente, antes de la fecha de vencimiento del plazo de fijación en lista de la solicitud de titulación colectiva, porque ese fue el momento que dispuso la ley para que intervinieran quienes se creyeran con derecho a formular oposición a la adjudicación. En esta situación se encontraban esos 62 predios de propiedad particular que sumaban 3102 hectáreas, que fueron deslindadas de las tierras colectivas del Consejo Comunitario del Río Jiguamiandó.

6. La Resolución nº. 2842 del 25 de octubre de 2007, proferida por el Subgerente de Ordenamiento Social de la Propiedad del INCODER, decidió los recursos de reposición contra la resolución anterior, interpuestos por la Procuraduría Judicial Ambiental y Agraria y el apoderado de las sociedades Palmas del Curvaradó SA y Lafe Sierra y Cía SCA, y la confirmó. Frente al recurso de los demandantes, concluyó que los linderos de los predios adjudicados al Consejo Comunitario del Río Jiguamiandó quedaron determinados en la Resolución nº. 2801 de 2000, la cual estaba ejecutoriada, y que en ese momento estaban en el municipio de Riosucio, Chocó, sin importar que con posterioridad hubieran quedado incluidos en otro municipio, pues la identificación del área se hizo mediante sus linderos.

También consideró que los predios cuya exclusión solicitaban se adjudicaron antes de la segregación de los nuevos municipios y que lo que pretendían los recurrentes era cuestionar el acto de adjudicación y no el deslinde.

III. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si era procedente ordenar el deslinde de los predios de los demandantes de aquellos que el INCODER había adjudicado a una comunidad negra.

IV. Análisis de la Sala

7. El artículo 55 transitorio CN dispuso que el Congreso debía reconocer a las comunidades negras que hubieran ocupado tierras baldías en zonas rurales ribereñas de los ríos de las Cuenca del Pacífico, de acuerdo con sus prácticas tradicionales de producción, el derecho a la propiedad colectiva sobre las áreas que determinaría la ley. La Ley 70 de 1993 desarrolló esta norma constitucional para posibilitar el reconocimiento del derecho de propiedad colectiva de las comunidades negras sobre tierras baldías. En consonancia, el Decreto Reglamentario 1745 de 1995 reguló aspectos relacionados con los consejos comunitarios de las comunidades negras y el procedimiento de adjudicación o titulación de los terrenos baldíos históricamente ocupados por esas comunidades.

8. Según el artículo 48 de la Ley 160 de 1993, el Instituto de la Reforma Agraria, INCORA -luego INCODER-, podía adelantar procedimientos tendientes a delimitar las tierras de propiedad de la Nación de las de los particulares y para asegurar la protección de los bienes y derechos conforme al artículo 63 CN y la Ley 70 de

1993. Asimismo, esa entidad podía adelantar procedimientos de delimitación de

las tierras de resguardo o las adjudicadas a las comunidades negras de las que pertenecieran a los particulares. El artículo 34 del Decreto 2663 de 1994, que reglamentó la Ley 160 de 1993 en lo relativo a la clarificación y deslinde de tierras de resguardos y comunidades negras, establecía que estos procedimientos se adelantarían respecto de aquellos terrenos que pertenecieren al dominio privado de l