CE-SECCION TERCERA-11001-03-26-000-2008-00006-00(34982)A-2018

ACCIÓN DE REVISIÓN AGRARIA / DELIMITACIÓN DE BIENES DE USO PÚBLICO – Ciénaga El Vichal / DELIMITACIÓN DE BIENES DE USO PÚBLICO – Desecación natural o artificial La sociedad demandante presentó demanda de revisión agraria para que se estudie la legalidad de la Resolución 801 de 2007, proferida por el INCODER en un procedimiento administrativo de delimitación de bienes de propiedad estatal, de conformidad con el régimen contenido en la Ley 135 de 1961 y el Decreto 2031 de 1988. La parte actora sostiene que el INCODER no podía delimitar el predio Miraflores, en la ciénaga El Vichal, porque era de propiedad privada y tenía justo título adquirido con arreglo a la ley colombiana. […] Como se aprecia, la normativa le permitía a la entidad delimitar los bienes de dominio público cuando hubieran quedado al descubierto por desecación natural o artificial, de lagos, ríos, ciénagas o depósitos naturales de agua; además, autorizaba la demolición o remoción de diques u obstáculos que impidieran el uso común, libre y natural del flujo de las aguas. En suma, los terrenos del predio Miraflores eran de dominio público, de allí que pudiera el INCODER delimitarlos y, por consiguiente, no se desconoció un título de propiedad privado, así como tampoco el debido proceso de la sociedad demandante, máxime si, se reitera, su representante legal estuvo vinculado durante todo el trámite administrativo de delimitación del dominio.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 63 / LEY 135 DE

1961 / DECRETO 2031 DE 1988

ACCIÓN DE REVISIÓN AGRARIA - Características [E]l artículo 50 de la Ley 160 de 1994 establecía que contra las resoluciones proferidas por el INCODER que decidieran de fondo los procedimientos de clarificación, deslinde y recuperación de baldíos procedería la acción de revisión ante esta Corporación, en única instancia. La acción de revisión, en esencia, constituye un instrumento o vehículo procesal que permite controvertir la legalidad de los actos administrativos proferidos por el INCODER que decidían procedimientos administrativos de clarificación, deslinde o recuperación de bienes baldíos. La revisión es una especie de homologación de actos administrativos, dado que no obstante que se formulen cargos contra las resoluciones proferidas por el INCODER [hoy ANT], esta Corporación tiene que verificar de oficio que se hayan cumplido todos los trámites y exigencias establecidas en la ley. […] En suma, la acción de revisión era el mecanismo procesal o instrumento que permitía a las personas vinculadas al procedimiento administrativo, o terceros interesados, ejercer el control de legalidad de los actos administrativos definitivos proferidos por el INCODER, en los procedimientos de clarificación, deslinde y recuperación de bienes baldíos, esto es, de propiedad de la Nación.

FUENTE FORMAL: LEY 160 DE 1994 – ARTÍCULO 50

NOTA DE RELATORÍA: El artículo 50 de la Ley 160 de 1994 fue derogado por el artículo 82 del Decreto Ley 902 de 2017.

PROCEDIMIENTO DE DELIMITACIÓN DE BALDÍOS – Características

Mediante el procedimiento de delimitación, la entidad administrativa busca definir los límites de los bienes baldíos de propiedad de la Nación. En esta actuación no se discute la propiedad del bien, porque ya existe certeza sobre su condición de baldío, sino su extensión; en otros términos, el objetivo es establecer y fijar los linderos del inmueble de propiedad de la Nación. Por el contrario, el trámite de clarificación de la propiedad consiste en esclarecer la situación del bien desde su titularidad, con la finalidad de determinar con exactitud si ha salido o no del dominio del Estado. Por último, en el procedimiento de recuperación de baldíos la competencia de la entidad agraria va encaminada a definir si la ocupación que un particular hace de un bien baldío es legal o, por el contrario, indebida. En esta actuación tampoco se discute la propiedad, la naturaleza o la condición del bien ocupado, por cuanto se tiene plena certeza de su situación de baldío y, por tanto, de la propiedad de la Nación. DECLARATORIA DE NULIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS - Efectos El Consejo de Estado, a través de sus diferentes Secciones, ha puntualizado que los efectos de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo son, por regla general, hacia el pasado, esto es, ex tunc. Esto quiere decir que los efectos de la decisión afectan el nacimiento del acto anulado, retrotrayendo la situación jurídica al momento en que se encontraba antes de que hubiera sido expedida la decisión de la Administración. […] En relación con los efectos de la sentencia de nulidad de actos administrativos, la postura de la doctrina ha sido unánime en señalar que,

por regla general, se retrotraen al momento mismo de expedición de la decisión de la Administración; en tal virtud, la ilegalidad del acto administrativo afecta los hechos y actos jurídicos realizados con posterioridad a su expedición, salvo las situaciones jurídicas consolidadas que no operan tratándose de bienes de uso público de la Nación, toda vez que, estos son reserva del Estado y, por consiguiente, imprescriptibles, inenajenables e inalienables.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá, D.C., treinta (30) de agosto de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-26-000-2008-00006-00(34982)A

Actor: CALUME SPATH & CIA. S. en C.

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL

(INCODER) Referencia: ACCIÓN DE REVISIÓN Temas: ACCIÓN DE REVISIÓN AGRARIA – características / ACCIÓN DE REVISIÓN AGRARIA – contra actos administrativos que deslindaron bienes de uso público / PROCEDIMIENTO DE DELIMITACIÓN Y DESLINDE DE BIENES DE USO PÚBLICO – diferencias con el procedimiento de clarificación de la propiedad / BIENES DE DOMINIO PÚBLICO POR DESECACIÓN NATURAL O ARTIFICIAL – procedimiento de delimitación. En cumplimiento de la sentencia del 18 de julio de 2018, proferida por la Sección Quinta de esta Corporación, que dejó sin efectos la sentencia del 23 de noviembre de 2017,

proferida por esta Subsección, la Sala decide de nuevo, en única instancia, la acción de revisión presentada por la sociedad Calume Spath y Cia. S. en C. contra la Resolución 801 del 4 de julio de 2007, proferida por la el INCODER.

I. SÍNTESIS DEL CASO La sociedad demandante presentó demanda de revisión agraria para que se estudie la legalidad de la Resolución 801 de 2007, proferida por el INCODER en un procedimiento administrativo de delimitación de bienes de propiedad estatal, de conformidad con el régimen contenido en la Ley 135 de 1961 y el Decreto 2031 de 1988. La parte actora sostiene que el INCODER no podía delimitar el predio Miraflores, en la ciénaga El Vichal, porque era de propiedad privada y tenía justo título adquirido con arreglo a la ley colombiana.

II. ANTECEDENTES

1. Demanda Mediante escrito del 31 de enero de 2008, la sociedad Calume Spath & Cia. S. en C., por intermedio de apoderado judicial (F. 1 c. ppal.), presentó demanda de revisión agraria contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural “INCODER” [hoy Agencia Nacional de Tierras]1 para que se accediera a las siguientes pretensiones:

1. Solicito del Consejo de Estado, se revise el acto administrativo: Resolución No. 801 del 4 de julio de 2007, expedida por el INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL ‘INCODER’ mediante el cual culminó un procedimiento administrativo, deslindando y determinando los predios baldíos que conforman parte de la ciénaga El Vichal, ubicada en

jurisdicción del municipio de Cereté, incluyendo como baldío al predio MIRAFLORES, que materialmente no lo es, por no inundarse, estar desecado, bajo la motivación falsa de que los títulos de propiedad aportados ‘no llenan las exigencias legales por no ser títulos que demuestren conforme al numeral 1 del artículo 48 de la Ley 160 de 1994, la propiedad privada’, concluyendo que tales terrenos ‘al no presentarse títulos que acrediten el dominio por parte de los particulares son baldíos nacionales’.

2. Verificar si el procedimiento administrativo iniciado mediante la Resolución No. 2217 del 17 de agosto de 1989, se ajustó a la legalidad, cuando teniendo como objeto un deslinde conforme al capítulo IV del 1 Sucesión procesal reconocida mediante auto del 11 de mayo de 2017 (F. 790 a 792 c. ppal.).

Decreto 1663 de 1994, se desvió la clarificación de títulos establecido en otro capítulo, violándose el debido proceso por falta de aplicación de las leyes preexistentes al asunto de inobservancia de la plenitud de las formas propias del proceso. Como consecuencia se ordene lo siguiente: Principalmente: a) Se deje sin efectos jurídicos la Resolución No. 801 del 4 de julio de 2007, expedida por el INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL ‘INCODER’ por cuanto, incluyó indebidamente al predio MIRAFLORES, que por estar compuesto por tierras recuperadas o desecadas por medios artificiales y otras causas, cuyo dominio corresponde aún a la sociedad

CALUME SPATH & CIA. S. EN C., por estar sustentada la tradición en el la (sic) adjudicación por remate del Juzgado 1º Civil del Circuito de Montería, de fecha 12 de marzo de 1991, que mantiene su eficacia legal con una tradición que supera los 10 años, de conformidad con el artículo 20 numeral 11 del Decreto 2663 de 1994, no podía jamás ser objeto de un procedimiento de deslinde, máxime si era y es evidente que materialmente no podía ni se puede considerarlo como un playón, por no inundarse, estar desecado, habiendo dejado de ser un baldío nacional. b) Excluir de tal determinación y deslinde al predio MIRAFLORES, que material y jurídicamente ya no es un baldío ni un playón, por no inundarse, estar desecado y haberse demostrado en el procedimiento administrativo mediante certificado de matrícula inmobiliaria No. 143-0010930 que al ser adjudicado en remate por el Juzgado 1º Civil del Circuito de Montería, en 1191, sí quedó acreditada la propiedad privada y su tradición desde hacía más de 10 años, haciendo improcedente que fuera objeto de un procedimiento de deslinde por expresa disposición del artículo 20 numeral 11 del Decreto 2663 de 1994. c) Que se ordene al INCODER realizar una nueva delimitación de los terrenos de la extinta ciénaga El Vichal, excluyendo como parte suya al predio MIRAFLORES.

Subsidiariamente: Que se decrete la nulidad de la Resolución No. 801 del 4 de julio de 2007,

expedida por el INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL ‘INCODER’ por cuanto, incluyó indebidamente al predio MIRAFLORES que por estar compuesto por tierras recuperadas o desecadas por medios artificiales y otras causas, cuyo dominio corresponde aún a la sociedad CALUME SPATH & CIA S. EN C., por estar sustentada su tradición en el la adjudicación (sic) por remate del Juzgado 1º Civil del Circuito de Montería, de fecha 12 de marzo de 1991, que mantiene su eficacia legal con una tradición que supera los 10 años, y ser evidente que materialmente no podía ni puede considerarlo como playón, por no inundarse, estar desecado, habiendo dejado de ser un baldío nacional, violando con ello el artículo 20 numeral 11 del Decreto 2663 de 1994; y como consecuencia que se excluya de toda determinación y deslinde al predio MIRAFLORES, por ser de propiedad privada y ya no ser material ni jurídicamente un baldío, ni un playón.

3. Que se oficie a la oficina de registro de instrumentos públicos de Cereté, la inscripción de la providencia en el folio de matrícula inmobiliaria No. 1430010930 (F. 6 a 8 c. ppal.).

Los fundamentos fácticos de la demanda son, en síntesis, los siguientes: El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria “INCORA”, mediante Resolución 0006 del 8 de enero de 1987, adjudicó a los señores Luis Miguel y Carlos Ernesto Castillo Calume el predio rural denominado Miraflores, ubicado en el paraje Zarzalito, municipio de Cereté

(Córdoba), cuya extensión era de treinta hectáreas, 7.438 M2, acto registrado en el folio de matrícula inmobiliaria n°. 143-0010.930 en la Oficina de Registro Instrumentos Públicos de Cereté. Los adjudicatarios del inmueble adquirieron varios préstamos con el Banco Popular y constituyeron a su favor hipoteca abierta sobre el predio. El Banco Popular inició un proceso ejecutivo que terminó con la adjudicación por remate del inmueble a favor de la señora Luz Estela Castillo Calume, de conformidad con la sentencia adiada 12 de marzo de 1991, proferida por el Juzgado 1º Civil del Circuito de Montería. La señora Luz Estella Castillo Calume enajenó el inmueble al señor Miguel Antonio Calume Spath, quien, a su vez, lo trasfirió en compraventa a la sociedad comercial Calume Spath & Cia. S. en C., mediante escritura pública 2221 del 20 de diciembre de 2005, registrada en el folio de matrícula inmobiliaria 143-0010930. El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria “INCODER”, a través de la Resolución 2217 del 17 de agosto de 1989, inició las diligencias administrativas encaminadas a delimitar los terrenos de la Nación que conformaban la ciénaga El Vichal, ubicada en el municipio de Cereté, departamento de Córdoba. El procedimiento administrativo no tuvo como objeto la clarificación de la propiedad, sino delimitar los bienes baldíos que hacían parte de la ciénaga “El Vichal”. El INCODER, a través de la Resolución 801 del 4 de julio de 2007, proferida por el Jefe de

la Oficina de Enlace Territorial No. 2, deslindó y determinó los predios baldíos que conforman parte de la ciénaga El Vichal. En el acto administrativo, la entidad incluyó como baldío el predio Miraflores. Como fundamentos jurídicos de la demanda, la sociedad actora indicó que el INCODER decretó y practicó una inspección ocular el 16 de octubre de 1990 en predios localizados en el municipio de San Pelayo, diferentes a los que se pretendía deslindar localizados en el municipio de Cereté. Además, que en la inspección se pudo constatar que el predio Miraflores era explotado económicamente, a través de actividades agrícolas –cultivo de algodón y arroz–, y que existió una desecación representada en un canal de drenaje instalado por el HIMAT. Adujo que el predio Miraforles, materialmente, no es un bien baldío, porque no se inunda y está completamente desecado. De igual forma, que el acto administrativo demandado está falsamente motivado y deviene incongruente, ya que pugna con la resolución que dio inicio a las diligencias administrativas, cuya finalidad era el deslinde de la propiedad y no la clarificación de la misma. Puntualizó que, el INCODER, con la Resolución 801 de 2007, no tuvo en cuenta que la demandante acreditó la propiedad del predio Miraflores con el título jurídico contenido en la sentencia del 12 de marzo de 1991, proferida por el Juzgado 1º Civil del Circuito de Montería, con independencia de que el Tribunal Administrativo de Córdoba hubiera decretado la nulidad del acto administrativo de adjudicación del predio, esto es, la

Resolución 0006 1987. Finalmente, manifestó que el INCODER se abstuvo de determinar las áreas que fueron objeto de desecación artificial, por lo que se vulneró el contenido del artículo 32 del Decreto 2664 de 1994.

2. Concepto de la violación La parte actora formuló los siguientes cargos en contra de los actos administrativos demandados: 2.1. Violación al debido proceso porque el INCODER, de conformidad con el artículo 12 de la Ley 160 de 1994 y el Capítulo IV del Decreto 2663 de 1994, no podía clarificar la propiedad del inmueble Miraflores, sino única y exclusivamente definir los límites de los bienes baldíos que integraban la ciénaga El Vichal. De modo que el objeto del procedimiento administrativo era la delimitación de los bienes baldíos de propiedad de la Nación, sin que pudiera cuestionarse la propiedad privada del predio mencionado.

En tal virtud, el procedimiento administrativo estuvo viciado desde su inicio, porque el artículo 20 del Decreto 2663 de 1994 determina que solo pueden ser objeto de delimitación o deslinde los bienes baldíos y no los de propiedad privada. Como consecuencia, la entidad demandada debió excluir del deslinde al predio Miraflores, dado que, de una parte, se acreditó su condición de bien privado y, de otro lado, que estaba totalmente desecado, sin que integrara la ciénaga El Vichal. 2.2. Violación de la ley por desconocimiento de la existencia de un justo título de propiedad sobre el inmueble, por trasgresión directa del artículo 13 del Decreto 059 de 1938, según el

cual no constituyen baldíos los predios sobre los que exista un título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal. Ahora, si bien la adjudicación inicial realizada por el INCODER fue declarada nula por el Tribunal Administrativo de Córdoba, lo cierto es que el predio sí fue adquirido en un remate judicial que constituye justo título eficaz y oponible, en los términos del artículo 741 del Código Civil. 2.3. Falsa motivación toda vez que la Resolución 801 de 2007 desdibujó el objeto y la esencia del procedimiento de deslinde de baldíos, ya que al estar sustentada la tradición del predio Miraflores, lo procedente debió ser excluirlo del trámite de delimitación.

3. Trámite de única instancia Mediante auto del 29 de abril de 2008, el entonces magistrado ponente rechazó la demanda (F. 402 c. ppal.) por no haber sido corregida en los términos del auto inadmisorio del 26 de marzo de 2008 (F. 396 a 398 c. ppal.).

En contra de esas decisiones, la parte actora interpuso recurso ordinario de súplica que fue decidido por la Sala mediante auto del 3 de septiembre de 2008, en el que se revocó el rechazo de la demanda y, como consecuencia, se admitió la demanda y se dispuso su notificación a la entidad demandada (F. 414 a 423 c. ppal.). El INCODER, dentro de la oportunidad legal, se opuso a las súplicas de la demanda. Propuso como excepciones la caducidad de la acción de revisión y la ausencia de

fundamento para reprochar la legalidad del acto administrativo. Indicó que la Resolución 801 de 2007 deslindó los bienes baldíos que integraban la ciénaga El Vichal, dentro de los que se incluyó el predio Miraflores puesto que, con fundamento en la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, se logró establecer la ilegalidad del acto de adjudicación, en tanto eran terrenos de uso público que no podían ser entregados a particulares. Manifestó que los bienes objeto de deslinde, clarificación y recuperación pueden ser aquellos desecados por cualquier medio, condición que se acreditó respecto del predio Miraflores. En cuanto a los títulos de propiedad invocados con la demanda, precisó que no fueron tenidos en cuenta por la entidad, toda vez que dependían directamente de la eficacia de la Resolución 006 de 1989, que fue declarada nula. En providencia del 27 de enero de 2009 se decretaron las pruebas solicitadas por las partes (F. 452 c. ppal.). En auto del 14 de agosto de 2009 se corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto (F. 484 c. ppal.). La parte demandada reiteró los planteamientos contenidos en el escrito de contestación. Afirmó que la Resolución 801 del 4 de julio de 2007 no hizo cosa distinta a materializar la decisión jurisdiccional adoptada por el Tribunal Administrativo de Córdoba que declaró la nulidad de la Resolución 006 de 1989, mediante la cual se adjudicó el bien. De modo que

la actuación de la entidad fue legal y legítima, dado que deslindó y determinó los terrenos baldíos que conformaban la ciénaga “El Vichal”. Por su parte, el Ministerio Público rindió concepto en el que solicitó denegar las súplicas de la demanda. Adujo que el derecho de propiedad de la sociedad demandada se afectó en virtud de la declaración de nulidad del acto administrativo que adjudicó el inmueble, de allí que era procedente incluir al predio Miraflores dentro de los bienes objeto de deslinde. Señaló que el procedimiento de deslinde era el indicado para delimitar los bienes baldíos que integraban la ciénaga “El Vichal”, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2031 de 1988. La parte demandante guardó silencio. El magistrado director del proceso, mediante auto del 21 de abril de 2016, ordenó poner en conocimiento de las partes la sentencia C-623 del 30 de septiembre de 2016, proferida por la Corte Constitucional, en la que se declararon inexequibles varias expresiones contenidas en los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994 (F. 777 y 778 c. ppal.). La Corte Constitucional, en esa decisión, dispuso que en los procesos cursantes ante esta Corporación, relacionados con los procesos agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción de dominio, se comunicara a las partes lo dispuesto en la misma, a fin de que, dentro de los quince días siguientes a la comunicación, decidieran si solicitaban o no la suspensión provisional de los respectivos actos administrativos.

Las partes guardaron silencio (F. 779 c. ppal.). El 23 de noviembre de 2017, la Sala profirió una providencia inicial en la que se declaró la falta de legitimación en la causa por activa, decisión que fue controvertida mediante acción de tutela. La Sección Cuarta de la Corporación, en primera instancia, denegó el amparo solicitado; sin embargo, la Sección Quinta revocó esa determinación, concedió la tutela interpuesta, dejó sin efectos la sentencia del 23 de noviembre de 2017 y, finalmente, ordenó que se volviera a proferir decisión de fondo en la que se valorara el folio de matrícula inmobiliaria que obra a folios 479 y 480 del cuaderno principal.

III. CONSIDERACIONES

1. Competencia La Sección Tercera del Consejo de Estado tiene jurisdicción y competencia para resolver la controversia, de conformidad con el artículo 128.9 del C.C.A., que determina que esta Corporación conoce, en única instancia, de las acciones de revisión contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos de clarificación, deslinde y recuperación de baldíos.

Además, el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 –modificado por el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003– radicó en esta Sección la competencia para conocer de los procesos de nulidad y restablecimiento que versen sobre asuntos agrarios, contractuales, mineros y petroleros.

2. Ejercicio oportuno de la acción La caducidad es la sanción que consagra la ley por el ejercicio tardío del derecho de acción, esto es, la desatención de los plazos y términos definidos en el ordenamiento

jurídico para la presentación oportuna de la correspondiente demanda. Además, se trata de un presupuesto procesal que puede ser declarado de oficio, inclusive. Para casos como el analizado, la norma de caducidad aplicable es la contenida en el numeral 5 del artículo 136 del C.C.A., según la cual la acción de revisión “contra los actos de extinción del dominio agrario o contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos de clarificación, deslinde y recuperación de baldíos deberá interponerse dentro de los quince (15) días contados a partir del día siguiente de su ejecutoria. Para los terceros, el término de caducidad será de treinta (30) días y se contará a partir del día siguiente a la inscripción del acto en la correspondiente oficina de instrumentos públicos”. La acción de revisión en contra de la Resolución 801 de 2007 se interpuso de forma oportuna, el 31 de enero de 2008, porque el acto se notificó personalmente al representante legal suplente de la sociedad demandante el 27 de diciembre de 2007, tal como se desprende de la copia auténtica del acta de notificación (F 393 c. ppal.). De allí que el término de caducidad de quince días hábiles vencía el mismo 31 de enero de 2008, dado que por tratarse de un plazo cuyo cómputo se hacía en días, era procedente descontar los de vacancia judicial2 y, por consiguiente, el término inició a contabilizarse a partir del 11 de enero de 20083.

3. Legitimación en la causa La sociedad Calume Spath & Cia. S. en C. está legitimada en la causa por activa en

tanto adujo ser afectada con la Resolución 801 del 4 de julio de 2007, en su condición de última propietaria del inmueble Miraflores, cuya adquisición se registró antes de la expedición del acto cuestionado, calidad que demostró con impresión simple del folio de matrícula inmobiliaria n°. 143-10930 que obra a folio 479 y 480 del cuaderno principal. Por su parte, el INCODER [hoy Agencia Nacional de Tierras] tiene interés en controvertir las pretensiones de la demanda, dado que fue la entidad que profirió los actos administrativos demandados mediante la acción de revisión. El INCODER era un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera, de conformidad con el artículo 1º del Decreto 1300 de 2003. Por último, el inciso segundo del artículo 1º del Decreto 1850 de 2006 estableció como sucesor procesal del extinto INCODER a la Agencia Nacional de Tierras “ANT”; a su vez esta fue constituida como agencia estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de la rama ejecutiva, con personería jurídica, patrimonio propio y 2 El artículo 1º de la Ley 31 de 1971 establece: “Para todos los efectos legales, los días de vacancia judicial son los siguientes: “a) Los días domingos y festivos, cívicos o religiosos, que determina la ley y los de la Semana Santa. “b) Los días comprendidos entre el 20 de diciembre de cada año y el 10 de enero siguiente, inclusive, lapso en el cual los funcionarios y empleados de la rama civil, contencioso administrativo,

laboral y los de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, Tribunal Superior de Aduanas y Salas Penales de los Tribunales de Distrito, así como los respectivos agentes del ministerio público que corresponden a tales despachos, disfrutarán colectivamente de la prestación social de vacaciones anuales”. 3 El cómputo se hace en días hábiles de conformidad con lo preceptuado por el artículo 62 de la Ley 4 de 1913 “Código sobre el régimen político y municipal”, según el cual “En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil”. autonomía administrativa, técnica y financiera, de conformidad con el artículo 1º del Decreto-ley 2363 de 2015.

4. Contenido y alcance de la acción de revisión agraria El capítulo X de la Ley 160 de 19944 regula los procedimientos de clarificación, deslinde y recuperación de baldíos. Esta ley –que a su vez fue reglamentada, entre otros, por los Decretos 23635 y 26646 de 1994– no es aplicable en su parte sustancial al caso concreto, toda vez que la actuación administrativa inició en vigencia de la Ley 135 de 1961 y el Decreto 2031 de 1988; no obstante, en la parte procesal sí deviene pertinente aquella normativa, comoquiera que el acto administrativo censurado, Resolución 801, fue

proferido ya en vigencia de la Ley 160 de 1994, de manera concreta, el 4 de julio de 2007. Ahora bien, el artículo 50 de la Ley 160 de 1994 establecía7 que contra las resoluciones proferidas por el INCODER que decidieran de fondo los procedimientos de clarificación, deslinde y recuperación de baldíos procedería la acción de revisión ante esta Corporación, en única instancia. La acción de revisión, en esencia, constituye un instrumento o vehículo procesal que permite controvertir la legalidad de los actos administrativos proferidos por el INCODER que decidían procedimientos administrativos de clarificación, deslinde o recuperación de bienes baldíos. La revisión es una especie de homologación de actos administrativos, dado que no obstante que se formulen cargos contra las resoluciones proferidas por el INCODER [hoy ANT], esta Corporación tiene que verificar de oficio que se hayan cumplido todos los trámites y exigencias establecidas en la ley. 4 “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”. 5 “Por el cual se reglamentan los Capítulos X y XIV de la Ley 160 de 1994, en lo relativo a los procedimientos de clarificación de la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, de delimitación o deslinde de las tierras del dominio de la Nación y los relacionados con los resguardos indígenas y las tierras de las comunidades negras”.

6 “Por el cual se reglamenta el Capítulo XII de la Ley 160 de 1994 y se dictan los procedimientos para la adjudicación de terrenos baldíos y su recuperación”. 7 Esta disposición fue derogada por el artículo 82 del Decreto–ley 902 de 2017, normativa por la cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final de Paz en materia de tierras, específicamente el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras, expedida en desarrollo del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016. La Corte Constitucional, con fundamento en la jurisprudencia de esta Corporación8, enumeró las características de esta acción en los siguientes términos9: (i) No era indispensable que el impugnante formulara cargo alguno de violación, por cuanto el análisis del juez se limitaba a verificar el cumplimiento de las reglas dispuestas en el proceso agrario respectivo. (ii) No eran acumulables solicitudes que no se relacionaran precisamente con la ‘revisión’ de las actuaciones administrativas adelantadas por el Instituto competente ‘…Lo anterior adquiere sustento en el hecho de que la acción de revisión tiene como finalidad verificar si la mencionada actuación administrativa se ajusta o no a la legalidad y, de otra parte, porque el ejercicio de esta acción y la admisión de la demanda suspenden la ejecución y obligatoriedad del acto administra