CE-SECCION TERCERA-11001-03-26-000-2008-00033-00(35313)-2009

ACCIÓN DE NULIDAD / NATURALEZA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / ACTO ADMINISTRATIVO / CONCEPTO DE ACCIÓN DE NULIDAD / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD /

ENTIDAD PÚBLICA / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / PARTICULAR EN

EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA

[L]a normatividad vigente concibe a la acción de nulidad solamente frente a actos administrativos, es decir, manifestaciones de la voluntad, en ejercicio de la autoridad propia de las entidades administrativas, de otras entidades públicas o de los particulares en ejercicio de la función administrativa, capaces de producir efectos frente a un sujeto de derecho o a un grupo determinado o indeterminado de ellos, de manera indiferente a la anuencia de éstos.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, consultar, Consejo de Estado, Sección cuarta, sentencia de enero 22 de 1988, C.P. Hernán Guillermo Aldana Duque; Consejo de Estado, Sección Primera. sentencia de 14 de octubre de 1999, exp. 5064, C.P. Manuel Urueta Ayola; Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 16 de febrero de 2001, exp. 3531, C.P. Olga Inés Navarrete Barrero.

PRINCIPIO DE SEPARACIÓN DE PODERES / RAMA EJECUTIVA / PODER

PÚBLICO / CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA / FUNCIONES DE

LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA / AUTONOMÍA

ADMINISTRATIVA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA /

FACULTADES DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA /

GESTIÓN FISCAL / PRESUPUESTOS DE GESTIÓN FISCAL / FONDO

PÚBLICO

[P]uede concebirse en la actualidad un principio de separación de poderes que admite la existencia de organismos de control independientes que, aunque adelanten funciones típicamente administrativas, no se ubican dentro de la estructura orgánica de la rama ejecutiva del poder público. Es el caso de la Contraloría General de la República, institución a la cual se ha confiado la vigilancia de la gestión fiscal de la Administración y de los particulares o entidades que manejen fondos públicos.

FUENTE FORMAL: LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 39 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 267

ACCIÓN DE NULIDAD / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD /

ENTIDAD PÚBLICA / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO

[E]l acuerdo que contiene la disposición demandada, es una manifestación de la voluntad, en este caso, de un ente público, en ejercicio de la función administrativa, habilitado para ello por la Constitución y la ley, que genera efectos en uno o en varios sujetos de derecho, de manera independiente a la anuencia de éstos. No existen dudas de su naturaleza de acto administrativo, y por consiguiente de la procedencia de la acción de nulidad contra él.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los lineamientos para el funcionamiento del Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal, ver, Corte Constitucional, sentencia C – 716 de septiembre 3 de 2002. M. P. Marco Gerardo

Monroy Cabra.

ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / JUEZ / DEBERES DEL JUEZ /

FACULTADES DEL JUEZ / PROVIDENCIA JUDICIAL / SENTENCIA JUDICIAL /

EJECUTORIA DE LA PROVIDENCIA / EJECUTORIA DE LA PROVIDENCIA JUDICIAL / EJECUTORIA DE LA SENTENCIA / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA La Administración a diferencia de los particulares no requiere de la intervención de un tercero imparcial (juez) para imponer las manifestaciones de voluntad que de ella emanan; en otras palabras, el querer del aparato administrativo no debe someterse a un juicio de carácter declarativo para buscar su ejecutoria: las decisiones que son asumidas por quienes cumplen función de carácter administrativo son obligatorias por sí mismas.

AUTOTUTELA / PRINCIPIO DE AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA / ACTO

ADMINISTRATIVO / OPONIBILIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACCIÓN

DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / EJECUTORIA DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / FUERZA EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CARGA DE LA PRUEBA / ACCIÓN DE NULIDAD / DEMANDA / REQUISITOS DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / JUEZ / DEBERES DEL JUEZ / FACULTADES DEL JUEZ La autotutela reconocida en cabeza de la Administración se ubica en el momento mismo de la eficacia de sus decisiones, por ello, el ordenamiento jurídico les reconoce un carácter obligatorio; ello implica que éstas surten efectos desde el

momento mismo en que son dadas a conocer mediante procedimientos de publicación, notificación o comunicación según sea el caso. Se trata de la oponibilidad de los actos administrativos frente a los destinatarios: el acto administrativo existe y es válido cuando cumple con las ritualidades propias de su formación y cuando se configuran correctamente cada uno de sus elementos, pero sólo es eficaz cuando los sujetos a los que afecta (modificando, suprimiendo o creando situaciones jurídicas) conocen su contenido, momento a partir del cual, no queda otro camino distinto a su cumplimiento; cumplimiento que, en principio, no se interrumpe por la utilización de las acciones contencioso administrativas. (…) La autotutela entonces encuentra un reflejo inmediato en el carácter ejecutivo y ejecutorio de todo acto administrativo, cualidades que a su vez justifican que el ordenamiento jurídico presuma la validez o legalidad de los mismos. Ello quiere decir que, una vez concluida la formación de manifestación de la voluntad, ésta se entiende ajustada al ordenamiento jurídico positivo, de ahí que pueda imponerse sobre otros sujetos, los destinatarios de las normas administrativas no pueden oponerse a las mismas, cualquier inconformidad, con su contenido debe ser ventilada en un proceso de carácter jurisdiccional, encaminado precisamente a desvirtuar una presunción que no es definitiva (…) [L]a consagración de la presunción de legalidad a favor de los actos administrativos desplaza la carga de la prueba al ciudadano, quien mediante las vías procesales de impugnación debe comprobar la no correspondencia de la decisión administrativa demanda con el derecho. Por tanto, la única forma de romper dicha presunción de validez es

mediante pronunciamiento judicial definitivo. Por esto, en el ordenamiento jurídico colombiano en la demanda de nulidad se exige al accionante que señale en el escrito de demanda tanto las normas que considera violadas como el concepto de la violación; este último requisito constituye la causa petendi o el marco en el cual se puede desenvolver la litis, sin que el operador jurídico pueda pronunciarse de oficio sobre otras posibles vulneraciones, toda vez que se trata de una jurisdicción de carácter rogado.

ACTO ADMINISTRATIVO / EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

FUERZA EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ADMINISTRACIÓN DE

JUSTICIA / SUSPENSIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EFICACIA DEL

ACTO ADMINISTRATIVO / PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / MEDIDAS CAUTELARES / SUSPENSIÓN PROVISIONAL / JUEZ / DEBERES DEL JUEZ / FACULTADES DEL JUEZ / DECRETO

OFICIOSO DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL / JUEZ ADMINISTRATIVO /

SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL / SUSTENTACIÓN DE LA

SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL / ACCIÓN DE NULIDAD / PROCEDENCIA DE SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL / REQUISITOS DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN

DE NULIDAD / MEDIDAS CAUTELARES / SOLICITUD DE MEDIDAS

CAUTELARES / EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / SISTEMA DE

INFORMACIÓN PARA LA VIGILANCIA DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL /

VIGILANCIA DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL / CONTRATACIÓN ESTATAL / RÉGIMEN DE CONTRATACIÓN ESTATAL Por otra parte, la legislación atempera el carácter ejecutorio y ejecutivo de las decisiones de la administración, permitiendo que en sede contencioso administrativa se suspendan provisionalmente, por solicitud del accionante, los efectos del acto demandado; es decir, se afecta la eficacia del acto administrativo, se detiene su cumplimiento durante el tiempo que dure el proceso. El mismo artículo 66 del C.C.A. en su numeral 1 señala entre las causales que pueden dar lugar a la pérdida de fuerza ejecutoria la referente a “la suspensión provisional”. En el ordenamiento jurídico colombiano la medida cautelar de suspensión provisional no puede ser decretada de oficio por el juez de lo contencioso administrativo, por tanto, el actor debe solicitarla y exponer de forma expresa las razones que justifican su procedencia; tratándose de acción de nulidad simple la ley exige una manifiesta infracción entre el acto administrativo demandado y las disposiciones que se señalan como vulneradas. Es decir, del simple cotejo de la norma administrativa con la norma superior que le sirve de fundamento se debe desprender una abierta y flagrante contradicción.(…) [L]a Sala concluye: 1. El artículo 14 del decreto 3512 de 2003 hace parte de un acto administrativo que goza de presunción de validez; 2. El artículo 14 del decreto 3512 de 2003 tiene plena fuerza ejecutoria, es decir que su contenido vincula y es de obligatorio

cumplimiento para sus destinatarios, entre ellos el Comité para la Operación del SICE; 3. El carácter ejecutivo y ejecutorio de la disposición contenida en el artículo 14 del decreto 3512 no ha sido afectada por decisión judicial alguna: dicha norma no ha sido demandada mediante acción de nulidad y, por ende, no se ha solicitado ninguna medida cautelar de suspensión provisional que afecte su eficacia; 4. Con independencia de la identidad o diferencias existentes entre el literal b del artículo 14 y el literal e del artículo 18 del decreto 3512 de 2004 (sic), no le es permitido al juez contencioso administrativo declarar de oficio la medida de suspensión provisional sin que medie la respectiva acción de nulidad y solicitud de decreto de la medida cautelar; 5. El Comité para la operación del SICE, como destinario de la norma está obligado a su cumplimiento, no puede proferir actos administrativos contrarios a los dispuesto en el literal b) del artículo 14 del decreto 3512 de 2003 aduciendo como fundamento la declaratoria de suspensión provisional de otra disposición del mismo cuerpo normativo. Si al juez no le es dado hacer la declaratoria de oficio mucho menos pueden hacerlo otros operadores jurídicos aduciendo un factor de conexidad, y; 6. El artículo 2 del Acuerdo 0011 de 2007 vulnera el ordenamiento jurídico al contrariar una norma superior cuya presunción de validez no ha sido desvirtuada y cuyos efectos no han sido suspendidos en virtud de orden judicial en el respectivo proceso de nulidad. No existen dudas, entonces, que con la expedición del artículo 2 del acuerdo 0011 de 2007 se

vulneró el artículo 14 del Decreto 3512 de 2003, al no poder exigir éste la obligación de registro en el portal SICE de todos los contratos celebrados por las entidades y particulares que manejen recursos públicos con régimen especial de contratación sin importar la cuantía, cuando una norma de rango superior excepciona de este deber aquellos contratos cuya cuantía sea inferior a 50 smmlv.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 66 NUMERAL 1 / DECRETO 3512 DE 2004 – ARTÍCULO 14 LITERAL B / DECRETO 3512 DE 2003 – ARTÍCULO 18 LITERAL E / ACUERDO 0011 DE 2007 – ARTÍCULO 2

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 0011 DEL 2007 ARTÍCULO 2 (03 de

septiembre) COMITÉ PARA LA OPERACIÓN DEL SICE.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO

Bogotá D.C., once (11) de noviembre de dos mil nueve (2009) Radicación número: 11001-03-26-000-2008-00033-00(35313)

Actor: EUGENIO MARULANDA GÓMEZ Y CONFECAMARAS

Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD (APELACIÓN SENTENCIA) Se decide la acción de nulidad interpuesta por el actor contra el artículo 2 del Acuerdo No. 0011 del 03 de septiembre de 2007, “por el cual se fijan lineamientos para el funcionamiento del Sistema de Información para la Vigilancia de la

Contratación Estatal, SICE”, expedido por el Comité para la Operación del SICE.

I. EL ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO Sin perjuicio de la naturaleza de acto administrativo que detente la decisión demandada, la cual será analizada más adelante, se discute la legalidad del artículo 2 del Acuerdo No. 0011 del 03 de septiembre de 2007. Se transcribe a continuación la disposición aludida cuya legalidad es cuestionada por el actor1: 1 Copia del Diario Oficial No. 46.754 del 17 de septiembre de 2007 obra en el expediente. Folios 21 a 63. “ACUERDO NÚMERO 0011 DE 2007

(Septiembre 3) “Por el cual se fijan lineamientos para el funcionamiento del Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal, SICE. “El Comité para la Operación del SICE, CONSIDERANDO: “Que la Ley 598 de julio 18 de 2000 creó el Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal, SICE, el Catálogo único de Bienes y Servicios CUBS, y el Registro Único de Precios de Referencia, RUPR, para la vigilancia de la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejan recursos públicos; “Que el artículo 6 del Decreto 3512 de diciembre 5 de 2003, creó el Comité para la Operación del SICE y autorizó al Contralor General de la República para integrarlo con funcionarios de la Contraloría General de la República; “Que el mencionado artículo faculta al Comité para invitar a participar en sus sesiones a funcionarios representantes de la Vicepresidencia de la República,

del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Ministerio de Comunicaciones, del Departamento Nacional de Planeación, del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, de la Imprenta Nacional, de la Contaduría General de la Nación y funcionarios de otras entidades o personas que considere necesarias. “Que con base en los preceptos establecidos por el citado artículo, el Contralor General de la República expidió la Resolución Orgánica 5546 de Febrero 4 de 2004, mediante la cual integró el Comité para la Operación del Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal, SICE. “Que el Decreto 3512 de Diciembre 5 de 2003 en su artículo 7, literal a), dispuso como una de las funciones del Comité para la Operación del SICE “Fijar lineamientos para el funcionamiento del SICE”. “Que el Consejo de Estado mediante Auto de febrero 2 de 2005, dentro del proceso radicado con el número 28615 (11001-03-26-000-2004-00044-01), ordenó la suspensión provisional del literal e) del artículo 18 del Decreto 3512 de 2003, el cual establece una excepción temporal del cumplimiento de las normas del SICE, a los procesos contractuales en cuantía inferior a 50 SMMLV. “Que la norma objeto de la suspensión, no está referida a ningún régimen contractual en particular, sino que la misma es general, es decir que cobija tanto a entidades que aplican en sus procesos contractuales la Ley 80 de 1993 y aquellas con régimen especial de contratación, toda vez que la expresión suspendida dispone: “Todos los procesos contractuales en cuantía

inferior a 50 smmlv.” “Que las decisiones judiciales y los actos administrativos de carácter general son de obligatorio cumplimiento desde su publicación. “Que para hacer viable la operación del Sistema y acatar la suspensión provisional ordenada por el Consejo de Estado, es necesario fijar lineamientos para el funcionamiento del SICE. “Que de igual forma es procedente trazar lineamientos que garanticen el cumplimiento de las disposiciones de la Ley 598 de 2000. “Que debe darse aplicación a los principios de transparencia economía y responsabilidad que rigen la contratación pública, así como aquellos establecidos en el artículo 209 de la Constitución Política que gobiernan la función administrativa. “Que el Comité para la Operación del SICE, en sesión de fecha 22 de junio de 2007, en relación con la obligación del registro de contratos, determinó que la misma debe cumplirse por todas las entidades, sin importar su régimen contractual. “Que una vez se conozca la decisión definitiva del Consejo de Estado, el Comité para la Operación del SICE adoptará las medidas pertinentes. ACUERDA (…)Artículo 2º. Las entidades y particulares que manejan recursos públicos con régimen especial de contratación, deberán registrar en el Portal del SICE, dentro de los primeros cinco días hábiles del mes, de acuerdo con las instrucciones allí publicadas, todos los contratos celebrados en el mes inmediatamente anterior, sin importar la cuantía, excluidos los contenidos en las excepciones de que trata el artículo 18 del Decreto 3512 de 2003, el Acuerdo 004 de 2005 y el Acuerdo 0009 de 2006”.

II. LAS NORMAS INVOCADAS COMO VIOLADAS POR EL

DEMANDANTE Y SU CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Como normas violadas, indicó: Constitución Política: Artículos 4, 6, 189 numeral 11, 121 y 238 Ley 153 de 1887: artículo 4 y 12 Código Contencioso Administrativo: Artículos 36, 64 y 66. Decreto 3512 de 2003: Artículo 14. Los argumentos expuestos en la demanda que constituyen el sustento de la violación alegada se pueden sintetizar así:2 2 Folios 2 a 15.

1. Al hacer extensiva la suspensión provisional del literal e) del artículo 18 del Decreto 3512 de 2003, decretada por el Consejo de Estado mediante auto de fecha de 5 de febrero de 2005, al artículo 14 del decreto en mención, se viola la presunción de legalidad y ejecución directa de los actos administrativos, dado el carácter restrictivo de la medida de suspensión provisional que sólo genera efectos en relación con la norma para la cual se ha proferido la decisión.

Para el actor, ningún operador jurídico diferente al juez de lo Contencioso Administrativo, puede hacer extensivos los efectos de la suspensión provisional a otras normas que no han sido cuestionadas y que por lo tanto no se encuentran incluidas dentro del auto que ordena la medida cautelar.

2. El legislador, en el artículo 5 de la ley 598 de 2000, consagra la obligación de consultar el RUPR y el CUBS para todas las entidades estatales y en todos los casos. El supuesto descrito en el literal b del artículo 14 del decreto 3512 de

2003, se refiere a otra obligación y no reglamenta la disposición referenciada, al aplicarse a entidades con régimen especial y a particulares que administren recursos públicos. Por tanto, no es ajustado a derecho extender los efectos de la suspensión provisional del literal e) del artículo 18 del Decreto 3512 e imponer el registro de los contratos de cuantía superior a 50 SMLMV, cuando esta excepción se halla en una norma especial que regula una situación diferenciada: las obligaciones que deben cumplir los particulares que administran recursos públicos; se está así, ante una disposición autónoma e independiente.

3. La disposición demandada incurre en una extralimitación al vulnerar una norma de carácter superior, específicamente un exceso en las atribuciones conferidas al Comité para la Operación del SICE en el artículo 7 del Decreto 3512 de

2003. Para el actor, se desconoce el principio de jerarquía normativa, ya que el artículo cuestionado se atribuye la potestad de interpretar los mandatos de una norma superior que goza de la presunción de legalidad.

III. EL TRÁMITE DEL PROCESO La demanda fue presentada a esta Corporación el 16 de abril de 20083; en el escrito correspondiente se solicitó también la suspensión provisional del artículo demandado, por considerar que existía una contradicción directa de los mismos con las disposiciones constitucionales y legales alegadas como violadas.

En auto de 26 de marzo de 2009, la demanda fue admitida y se ordenó la suspensión provisional del artículo 2 del Acuerdo No. 0011 de 2007, por considerar que, “le asiste razón al demandante al señalar que no se pueden

ampliar los efectos de la suspensión provisional decretada en el proceso 28615, mediante auto proferido por esta Sección el 2 de febrero de 2005, como quiera que el análisis que abordó la sala en ese momento se contrajo a determinar si la excepción general al SICE, contenida en el literal e) del artículo 18 del Decreto 3512 ibídem, desconocía eventualmente el ordenamiento jurídico legal, sin que ese examen comprendiera el definir si las restricciones a la obligación de inscripción en el SICE de los contratos celebrados por entidades y particulares que manejen recursos públicos con régimen contractual especial podían vulnerar la ley 598 de 2000”4. La demanda fue contestada por la apoderada de la Nación, Contraloría General de la República, en los términos que se resumen a continuación5: En primer lugar hizo referencia a las atribuciones de control fiscal que constitucionalmente se asigna a la Contraloría General de la República. Adicionalmente, señaló que la ley 598 de 2000 dispuso la creación del SICE y el Decreto 3512 de 2003, reglamentó su organización, funcionamiento y operación, señalando las obligaciones de las entidades, particulares y proveedores frente al sistema. Para el actor, la norma en comento estableció deberes que se radican en cabeza de aquellas entidades que en sus procesos contractuales se rigen por el estatuto de contratación estatal (artículo 13), las que tienen un régimen especial de contratación (artículo 14) y los proveedores. 3 Folios 2 a 15. 4 Folios 69 a 79. 5 Folios 103 a 110.

Afirmó, que el artículo 18 del Decreto 3512 de 2003 fija un régimen de excepciones a la aplicación del Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal, SICE. El literal e) de la disposición indicada excluyó a todos los procesos contractuales de cuantía inferior a 50 smmlv. Dicho aparte fue suspendido provisionalmente por el Consejo de Estado, de tal forma que mientras no se dé pronunciamiento definitivo no puede aplicarse la excepción referida. De otra parte, el artículo 18 no se circunscribe a ningún régimen contractual en particular y al contenerse una excepción igual en el artículo 14 del Decreto 3512 de 2003 sustentada en el factor cuantía, con independencia de que su aplicación se refiera a entidades con régimen de contratación especial, se presenta una conexión entre estas dos normas y se hace obligatoria la aplicación de lo dispuesto por el Consejo de Estado en el auto de 2 de febrero de 2005. Para el demandado, la extensión referida debe darse porque el Juez Contencioso Administrativo no hizo en sus consideraciones distinción alguna entre sujetos públicos o privados o entre aquellos que se rigen por el estatuto de contratación estatal y los que en su actividad contractual se someten a disposiciones especiales. La Procuraduría Quinta Delegada ante esta Corporación rindió concepto, dentro del término previsto para alegar de conclusión y expuso los argumentos que se resumen a continuación6: En primer término señaló que uno de los objetivos del SICE, es garantizar la transparencia de la actividad contractual. También hizo referencia de cómo en la ley 970 de 2005, se reconoce que la transparencia y la publicidad son los medios

indicados para evitar malas prácticas derivadas de la corrupción en el trámite de contratación con recursos del Estado. Expuso que dentro de las funciones del Comité para la Operación del SICE se encuentra la de “fijar los lineamientos para el funcionamiento del SICE” y “determinar los procesos contractuales especiales que se exceptúan del cumplimiento de las obligaciones del SICE, para efectos de la eficiencia en la vigilancia fiscal”. Señaló, así mismo, que aunque de la simple confrontación del artículo 2 del acuerdo 0011 de 2007 y del artículo 14 del Decreto 3512 de 2003 se 6 Folios 123 a 130. pueda deducir el establecimiento de un requisito ajeno al decreto reglamentario, dado que el último exime del deber de publicación en el SICE a los contratos suscritos con cuantías inferiores a 50 smmlv, es menester apelar a la finalidad de la norma cuestionada. Afirmó, que en virtud del artículo 158 del CCA que dispone que “ningún acto anulado o suspendido podrá ser repetido por quien los dictó si conserva en esencia las mismas disposiciones anuladas o suspendidas a menos que con posterioridad a la sentencia o auto hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o suspensión”, el comité para la Operación del SICE no podía autorizar la exención sobre la cuantía señalada en el artículo 18 literal e), de manera tal que los efectos de la medida cautelar deben extenderse al artículo 14 del Decreto 3512 de 2003. La razón principal que esgrimió para arribar a la anterior conclusión se puede resumir en que la ley 598 de 2000, la ley 80 DE 1993

y la ley 190 de 1995 en ninguna de sus disposiciones restringe el deber de publicidad en razón de la cuantía, dicha limitación se introdujo vía reglamento. De manera adicional, a la intervención del Ministerio Público, de su derecho a alegar de conclusión hizo ejercicio la parte demandada, reiterando los argumentos expuestos en el escrito de contestación7.

IV. CONSIDERACIONES Para adoptar una decisión de fondo, se revisará, en primer lugar, la naturaleza del instrumento normativo en que se inserta la disposición demandada, para efectos de constatar la procedencia de la acción de nulidad (punto 1); luego, se hará alusión a la competencia de esta Sección (punto 2); para finalmente, resolver los cargos presentados por el actor (punto 3).

1. La naturaleza del Acuerdo No.0011 de 3 de septiembre de 2007. 7 Folios 117 y 122.

La revisión de la naturaleza del Acuerdo demandado es un aspecto fundamental, toda vez que la normatividad vigente concibe a la acción de nulidad solamente frente a actos administrativos8, es decir, manifestaciones de la voluntad, en ejercicio de la autoridad propia de las entidades administrativas, de otras entidades públicas o de los particulares en ejercicio de la función administrativa, capaces de producir efectos frente a un sujeto de derecho o a un grupo determinado o indeterminado de ellos, de manera indiferente a la anuencia de éstos. En el caso objeto de estudio, se analiza la demanda presentada contra un artículo de un Acuerdo proferido por el Comité para la Operación del SICE, creado por el artículo 6 del Decreto 3512 de 2003 e integrado por funcionarios de la Contraloría

General de la República. Si bien, en la etapa de formación histórica del derecho administrativo, la actividad administrativa y por ende los actos producto de la misma obedecían a un criterio de carácter orgánico, la evolución de la sociedad, la consolidación del modelo de Estado social de Derecho, el crecimiento de las tareas de la administración y la necesidad de replantear la interpretación estricta del principio de separación de poderes, ha ocasionado una revisión de lo expuesto, de manera tal que la actividad propiamente administrativa obedece también y en mayor medida a criterios funcionales y teleológicos. Por ello, el artículo 39 de la ley 489 de 1998 no restringe el concepto de Administración pública a los organismos que conforman la rama ejecutiva del poder público, sino que dentro del mismo, incluye a “los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas”. Vistas así las cosas, puede concebirse en la actualidad un principio de separación de poderes que admite la existencia de organismos de control independientes que, aunque adelanten funciones típicamente administrativas, no se ubican dentro de la 8 En efecto, prescribe el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo: “Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos...” Más adelante señala la misma disposición que ésta acción puede también interponerse contra “circulares de servicio” y contra “actos de certificación y registro”; la jurisprudencia de esta Corporación, ha señalado, sin embargo, que en estos casos, estas manifestaciones deben producir también efectos jurídicos frente a terceros, es decir deben detentar

los elementos propios de los actos administrativos. Sobre este punto pueden consultarse las siguientes providencias de esta Corporación: Sección cuarta, Sentencia de enero 22 de 1988, Consejero Ponente: Hernán Guillermo Aldana Duque; Sección Primera. Sentencia de 14 de octubre de 1.999 expediente No. 5064, Consejero Ponente: Manuel Urueta Ayola; Sección Primera, Sentencia de 16 de febrero de 2001, expediente No. 3531 Consejera Ponente: Olga Inés Navarrete Barrero. estructura orgánica de la rama ejecutiva del poder público. Es el caso de la Contraloría General de la República, institución a la cual se ha confiado la vigilancia de la gestión fiscal de la Administración y de los particulares o entidades que manejen fondos públicos. Para adelantar la competencia asignada constitucionalmente con la suficiente imparcialidad e independencia se estructura como “una entidad de carácter técnico con autonomía administrativa y presupuestal, sin funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización”.9 En el caso objeto de análisis, con la expedición del Acuerdo 0011 de 03 de septiembre de 2007, el Comité para la Operación del SICE ejercitó la función administrativa que le es propia por excelencia, consistente en fijar unos lineamientos para el funcionamiento del Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal. Respecto de la función adelantada en este campo por la Contraloría, el Juez constitucional ha señalado: “La función que, por virtud del manejo del SICE, realiza la Contraloría General de la República es de naturaleza preventiva y va encaminada a

facilitar el ejercicio del control posterior y selectivo mediante el suministro de una información crucial para las entidades públicas y los particulares que administra bienes públicos, que les permite conocer el estado de los precios y las condiciones de oferta de los mismos”.10 En consecuencia, el acuerdo que contiene la disposición demandada, es una manifestación de la voluntad, en este caso, de un ente público, en ejercicio de la función administrativa, habilitado para ello por la Constitución y la ley, que genera efectos en uno o en varios sujetos de derecho, de manera independiente a la anuencia de éstos. No existen dudas de su naturaleza de ac