CE-SECCION TERCERA-11001-03-26-000-2008-00039-00(35361)-2017

ACCIÓN PUBLICA DE NULIDAD - Contra acuerdos expedidos por el Incoder que regulan el contrato de arrendamiento de bienes baldíos ubicados en el Archipiélago de las Islas del Rosario y San Bernardo / COSA JUZGADAAplicación de precedente jurisprudencial de la Corporación contenido en proceso con radicación 36317 / NULIDAD CONDICIONADA - Acuerdos números 033 de 2005, 116 y 123 de 2007, artículo 4 del Acuerdo 041 de 2006, inciso segundo del artículo 8 del Acuerdo 033 de 2005 / DECLARATORIA DE NULIDAD - Del artículo 9 del Acuerdo 41 de 2006 por inconstitucionalidad / ACCIÓN PUBLICA DE NULIDAD - Procedencia por vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia y extralimitación de funciones Corresponde a la Sala pronunciarse sobre los cargos de ilegalidad formulados en contra de los artículos i) 6 y 7 de la Resolución n.º 044 de 7 de febrero de 2008, expedida por la Unidad Nacional de Tierras Rurales –UNAT-, referidos al contrato de arrendamiento de predios sobre los cuales se adelanta procedimiento de clarificación de la propiedad, en el Archipiélago de las Islas del Rosario y San Bernardo y los documentos que se deben presentar junto con la solicitud de contrato y ii) 9 del Acuerdo n.º 41 de 24 de enero de 2006, expedido por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER-, referido a la renuncia de futuras reclamaciones, judiciales y extrajudiciales, adelantadas por los ocupantes de los predios -proceso 35361-. (…) Así mismo, la Sala deberá resolver los cargos

de ilegalidad en contra de la Resolución n.º 044 de 7 de febrero de 2008 y los Acuerdos n.º 033 de 2005, 041 y 084 de 2006; 116 y 123 de 2007 que regulan el contrato de arrendamiento de los bienes baldíos reservados, ubicados en el Archipiélago de las Islas del Rosario y San Bernardo -proceso 36841-. (…) Acorde con los cargos formulados, se desconoce el derecho de acceso a la administración de justicia y la autonomía de la voluntad, pues estaría imponiendo a ocupantes la suscripción de contratos de arrendamiento o “de usufructo (sic)”, al margen de su condición de poseedores o propietarios; aunado al desistimiento de las acciones judiciales emprendidas para hacer valer sus derechos e intereses sobre los predios objeto de clarificación y la renuncia a interponer nuevas acciones, contra toda autoridad pública y por cualquiera que fuere la razón.

FUENTE FORMAL: RESOLUCIÓN 044 DE 2008 - ARTÍCULO 6 / RESOLUCIÓN 044 DE 2008 - ARTÍCULO 7 / ACUERDO 041 DE 2006 - ARTÍCULO 9 / ACUERDO 033 DE 2005 / ACUERDO 084 DE 2006 / ACUERDO 116 DE 2007 / ACUERDO 123 DE 2007

COSA JUZGADA - Noción. Fundamento normativo / COSA JUZGADAPresupuestos que deben concurrir para su procedencia / COSA JUZGADAIdentidad jurídica de objeto, causa y partes Los principales fundamentos normativos de la cosa juzgada se encuentran en los

artículos 175 del Código Contencioso Administrativo y 332 del Código de Procedimiento Civil, los cuales exigen el cumplimiento de tres requisitos así: i) que los procesos versen sobre el mismo objeto, ii) que tengan la misma causa y iii) que exista identidad jurídica de partes. Esto último ajeno a decisiones de nulidad con efectos erga omnes. NOTA DE RELATORÍA: En relación con la cosa juzgada, consultar sentencias de 5 de marzo de 2009; Exp. 11001-03-24-000-2004-0026201; CP. Rafael Ostau de Lafont; de 24 de marzo de 2011, Exp. 34396, CP. Olga Melina Valle de De La Hoz; de 25 de julio de 2001, de la Corte Constitucional, Exp. C-774, MP. Rodrigo Escobar Gil.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 332 /

CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 175

COSA JUZGADA - Objeto, finalidad La cosa juzgada tiene por objeto que los hechos y conductas que han sido definidas, no vuelvan a ser debatidos. Esto, con la finalidad de garantizar un mínimo de seguridad jurídica entre los asociados y estabilidad propia del orden jurídico. Lo decidido tiene carácter vinculante y obligatorio. COSA JUZGADA - Formal y material / COSA JUZGADA FORMAL - Decisiones proferidas en providencias que estén debidamente ejecutoriadas no pueden volver a debatirse en el mismo proceso o en otro con igual causa petendi /

COSA JUZGADA MATERIAL - Intangibilidad de la sentencia por haberse decidido a plenitud por la jurisdicción la relación objeto y causa de lo solicitado en la demanda La jurisprudencia y la doctrina han distinguido entre cosa juzgada formal y material. La primera implica que no es posible volver sobre una decisión adoptada en providencia que hubiere quedado ejecutoriada dentro del mismo proceso o en otro en el que se debata la misma causa petendi y pretensión. Esto, en orden a garantizar el acceso a la justicia, pues no se comprende que resuelta una cuestión, en atención a determinada causa, se tenga que volver sobre lo mismo. Y, la segunda, hace alusión a la intangibilidad de la sentencia o la decisión equivalente, en razón del fundamento y no de la decisión misma, de donde la norma controvertida podría ser diversa. Esto último tiene por objeto imprimirle certeza a la relación, objeto y causa debatidos, al punto que establecida la divergencia con el orden jurídico, la disposición expulsada no puede ser reproducida y, en todo caso, aplicada, así se acuda a un texto normativo diferente. Mientras que en el primer caso se garantiza la seguridad, en el segundo la intangibilidad de las decisiones judiciales. NOTA DE RELATORÍA: En relación con las categorías conceptuales que delimitan el alcance de la cosa juzgada, consultar sentencias de 28 de enero del 2009, Exp. 34.239, CP. Ramiro Saavedra Becerra; de 8 de junio de 2011, Exp. 18676, CP. Mauricio Fajardo Gómez, de 23 de septiembre de 2015, Exp. 33004, CP. Hernán Andrade Rincón (e); y de 17 de

marzo de 2010, de la Corte Constitucional, Exp. C-181, MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub ACCIÓN DE NULIDAD - Cosa juzgada material respecto de los apartes demandados del Acuerdo 41 de 2006, del Acuerdo 033 de 2005 y del Acuerdo 084 de 2006 / COSA JUZGADA MATERIAL - Aplicación de lo considerado en decisión anterior adoptada por la Corporación En aplicación de la cosa juzgada material, se dispondrá estarse a lo resuelto en la sentencia de 9 de junio de 2010, en cuanto a los apartes de las disposiciones demandadas concernientes a i) “la renuncia a futuras reclamaciones por parte de los actuales ocupantes”, expresión contenida en el inciso primero del artículo 9 del Acuerdo n.º 041 de 2006, declarado nulo en la providencia en comento y ii) “en todo caso, las mejoras se reputarán de propiedad de la Nación, por estar implantadas en un terreno que constituye reserva territorial o patrimonial del Estado”, contenida en el inciso segundo de la dicha normativa, cuya nulidad condicionada fue declarada en la misma decisión. Cosa juzgada material que también se extiende a los artículos 5º y 8º del Acuerdo n.º 033 de 2005. El primero, respecto de la frase “dejando expresa constancia que las mejoras e instalaciones que se realicen sobre el terreno de dominio público arrendado, revierten al dominio de la Nación al término del contrato” y el segundo cuando prevé que i) “renuncien a futuras reclamaciones de cualquier índole, en especial a las relacionadas con la propiedad, posesión u

ocupación de los terrenos y mejoras implantadas” y ii) “en todo caso, las mejoras se reputarán de propiedad de la Nación, por estar implantadas en un terreno que constituye reserva territorial o patrimonial del Estado”. Así mismo, el artículo 6º del Acuerdo n.º 041 de 2006, en la expresión “dejando expresa constancia que las mejoras e instalaciones que se realicen sobre el terreno de dominio público arrendado, revierten al dominio de la Nación al término del contrato” y las frases contenidas en los literales a) y b) del Acuerdo n.º 084 de 2006, relativos al “desistimiento de las acciones judiciales o reclamaciones extrajudiciales”. NOTA DE RELATORÍA: En relación con la declaratoria de nulidad de los apartes demandados del Acuerdo 41 de 2006, del Acuerdo 033 de 2005 y del Acuerdo 084 de 2006, decisión que irroga la declaratoria de oficio de cosa juzgada material en el asunto que se debate en esta providencia, consultar sentencia de 9 de junio de 2010, Exp. 37258, CP. Enrique Gil Botero.

FUENTE FORMAL: ACUERDO 084 DE 2006 - ARTÍCULO 4 / ACUERDO 041 DE 2006 - ARTÍCULO 6 / ACUERDO 041 DE 2006 - ARTÍCULO 9 / ACUERDO 033 DE 2005 - ARTÍCULO 5 / ACUERDO 033 DE 2005 - ARTÍCULO 8

ACCIÓN DE NULIDAD - Aplicación de la cosa juzgada formal respecto de la declaratoria de nulidad de la resolución 44 de 2008 / COSA JUZGADA

FORMAL - Precedente jurisprudencial de la Corporación En aplicación de la cosa juzgada formal, la Sala ordenará que las partes se estén a lo dispuesto en la sentencia de 12 de marzo de 2015, en cuanto declaró la nulidad de la Resolución n.º 044 de 7 de febrero de 2008, por la cual “se reglamenta la ocupación y aprovechamiento de los terrenos que conforman las Islas de Nuestra Señora del Rosario y San Bernardo”, en cuanto la Subsección A, en sentencia de 12 de marzo de 2015 resolvió el cargo de falta de competencia, en el sentido de declarar su prosperidad. NOTA DE RELATORÍA: En relación con la declaratoria de nulidad de la Resolución 44 de 2008, con base en la cual se declara la cosa juzgada formal en el asunto que se debate en esta providencia, consultar sentencia de 12 de marzo de 2015, Exp. 36317, CP. Hernán Andrade Rincón (E).

FUENTE FORMAL: RESOLUCIÓN 44 DE 2008

DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA - Alcance / DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA - Goza de consagración constitucional sin condicionamiento alguno El derecho de acceso a la administración de justicia no sólo comprende la posibilidad de que el juez se pronuncie de fondo sobre un asunto que se ha sometido a su consideración, sino que propende porque se acuda a la administración en igualdad de condiciones, con sujeción a la ley y con garantías de imparcialidad. De donde deviene en reprochable que la administración imponga a los ocupantes de los inmuebles la definición de una cuestión que la involucra,

acorde con el interés que la misma envuelve. Esto es, la administración impone al administrado la renuncia anticipada de una situación que deberá ser definida por la justicia, pues solo así podrá continuar con la tenencia del bien, respecto de la que, además, se impone la exigencia de mudar su calidad de poseedor a tenedor. RECONOCIMIENTO DEL DOMINIO PLENO DEL ESTADO SOBRE BALDÍOS OCUPADOS - Vulnera el derecho de legalidad y las garantías constitucionales de defensa y acceso a la Administración de justicia / PRINCIPIO DE LEGALIDAD - Vulneración por reconocimiento del dominio pleno del Estado sobre baldíos ocupados / ACUERDO 41 DE 2006Desconoce el deber del Estado de adelantar las acciones civiles para recuperar bienes baldíos ocupados / ACUERDO 41 DE 2006 - Nulidad por inconstitucionalidad del aparte demandado A la administración corresponde, de ser ello necesario y lo será siempre que el procedimiento administrativo no culmine satisfactoriamente y si los presupuestos lo indican a adelantar las acciones civiles pertinentes (artículos 950 y 952 C.C.), con miras a recuperar los bienes baldíos indebida o debidamente ocupados. De donde, imponer a los ocupantes a título de señor y dueño, el reconocimiento del dominio pleno del Estado, sin haber sido vencidos en juicio, desconoce las garantías constitucionales y el principio de legalidad. Manifestación que, además, tiene injerencia directa en las acciones judiciales futuras o en curso, argumento principal de los cargos de ilegalidad propuestos. Es por ello que la Sala declarará,

por inconstitucional, la nulidad de la expresión “quienes como arriba se expresó, deberán en todo caso aceptar el dominio pleno del Estado sobre tales terrenos”, contenida en el artículo 9 del Acuerdo n.º 041 de 2006.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 950 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 952 / ACUERDO 041 DE 2006 - ARTÍCULO 9

ACCIÓN PÚBLICA DE NULIDAD - Principio de nulidad y respeto de la jerarquía normativa / ACCIÓN PÚBLICA DE NULIDAD - Finalidad / ACCIÓN PÚBLICA DE NULIDAD - Control de legalidad de actos de la administración / ACCIÓN PÚBLICA DE NULIDAD - Procedencia contra actos de contenido particular y abstracto La finalidad de la acción de nulidad es el interés general, esto es en defensa de la legalidad abstracta sobre los actos de la administración de inferior categoría. Es una acción pública, no tiene término de caducidad, se ejerce en defensa e interés de la legalidad, la sentencia produce efectos retroactivos y procede contra actos de contenido general y abstracto. NOTA DE RELATORÍA: En relación con la finalidad de la acción publica de nulidad, consultar sentencia de 16 de noviembre de 1994, de la Corte Constitucional, Exp. C-513, MP. Antonio Barrera Carbonell NULIDAD CONDICIONADA - Procedencia. Extralimitación de funciones. Reiteración de precedente jurisprudencial de la Corporación / MEJORAS DE PROPIEDAD DE LA NACIÓN - Legalidad condicionada, inciso segundo del

artículo 8 del Acuerdo 033 de 2005 / MEJORAS EN LOS PREDIOS - Si se reputan de propiedad de la nación se desconoce el derecho que tiene el ocupante de buena fe al pago de las mismas / PAGO DE MEJORASAplicación de previsiones del Código Civil sobre prestaciones mutuas Tal y como se consideró en su oportunidad, lo dispuesto en la parte final del inciso segundo del Artículo 9 del acuerdo n.º 041 de 24 de enero de 2006 resulta contrario al parágrafo 1º del artículo 74 de la Ley 160 de 1994 y al artículo 50 del Decreto 2664 de 1995, en cuanto consagra que las mejoras realizadas por los ocupantes se reputarán de propiedad de la nación, por estar implantadas en un terreno que constituye reserva territorial o patrimonial del Estado. El INCODER incurre así en extralimitación, porque restringe el alcance de las normas que le sirven de fundamento, relativas al derecho del ocupante al pago de las mejoras, en atención a la buena fe y la naturaleza de las mismas. (…) De ahí que el entendimiento que fijó la sentencia de 9 de junio de 2010, exp. 37258 a la expresión “en todo caso, las mejoras de reputarán de propiedad de la Nación, por estar implantadas en un terreno que constituye reserva territorial o patrimonial del Estado”, contenida en la parte final del inciso segundo del artículo 8 del Acuerdo n.º 033 de 2005, en lo que tiene que ver con el segundo inciso del artículo 9 del Acuerdo n.º 041 de 2006, demandado en este asunto, habrá de considerar que, a

la luz del Código Civil, el ocupante de mala fe tiene derecho al reconocimiento de las mejoras necesarias y los gastos jurídicos en que incurrió en defensa del derecho. Esto, en el entendido que la buena fe se presume, sin perjuicio de la prueba en contrario. (…) Siendo así, se declarará la validez condicionada de la parte final del inciso segundo del artículo 8 del Acuerdo n.º 033 de 2005.

FUENTE FORMAL: LEY 160 DE 1994 - ARTÍCULO 74 / DECRETO 2664 DE 1995 - ARTÍCULO 50 / ACUERDO 041 DE 2006 - ARTÍCULO 9 / ACUERDO 033 DE 2005 - ARTÍCULO 8

ACCIÓN PÚBLICA DE NULIDAD - Cosa juzgada material. Reiteración de precedente jurisprudencial de la Corporación / ACUERDO 084 DE 2006Vulneración del principio de acceso a la administración de justicia / ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA - Se vulnera el derecho constitucional cuando se impone la obligaciones de desistir de reclamaciones judiciales o extrajudiciales en curso y no interponer nuevas La administración impuso a los interesados en suscribir el contrato de arrendamiento de los predios insulares una restricción al derecho de acceso a la administración de justicia, contraviniendo, directamente, la garantía constitucional. Los literales del parágrafo transcrito prohíben acudir a los distintos medios para dirimir controversias, sean ante la jurisdicción, mediante las acciones judiciales correspondientes o ante la misma administración, través del derecho de petición.

De ahí que, toda vez que esta Corporación declaró la nulidad del inciso primero del artículo 9 del Acuerdo n.º 041 de 24 de enero de 2006 y la disposición se repite en los literales a) y b) del artículo 4 del Acuerdo n.º 084 de 2006, estos deben correr la misma suerte, en cuanto exigen, como requisito para presentar la solicitud de arrendamiento de los bienes insulares, desistir de las reclamaciones judiciales o extrajudiciales en curso y no interponer nuevas. Se advierte, entonces, que los literales acusados, al igual que el inciso primero del artículo 9 ya referido, violan el artículo 229 de la Carta Política, como ya lo resolvió esta Corporación con alcances de cosa juzgada material.

FUENTE FORMAL: ACUERDO 084 DE 2006 - ARTÍCULO 4 / ACUERDO 041 DE 2006 - ARTÍCULO 9

ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA - Fundamento constitucional y legal / ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA - Derecho fundamental de primer orden El artículo 229 constitucional garantiza el derecho a toda persona de acceder a la administración de justicia y el artículo 2º de la Ley 270 de 1996 reitera la garantía, al tiempo que requiere de las autoridades judiciales, prontitud, cumplimiento y eficacia en la solución de fondo de los asuntos que se sometan a su conocimiento. La Corte Constitucional ha señalado que el derecho de acceso a la administración de justicia se relaciona con los fines propios del Estado social de derecho y, en

especial, con la prevalencia de la convivencia pacífica, la vigencia de un orden justo, el respeto a la dignidad humana y la protección a los asociados en su vida, honra, bienes, creencias, derechos y libertades (arts. 1º y 2º C.P). (…)Es dentro de este marco que la Corte no ha vacilado en calificar el acceso a la administración de justicia como un derecho fundamental de primer orden, en cuanto tiene que ver con la justicia y la convivencia como misiones primordiales de la actividad estatal. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el derecho de toda persona de acceder a la administración de justicia, consultar sentencias de 12 de mayo de 1992, Exp. T-006, de la Corte Constitucional, MP. Eduardo Cifuentes Muñoz; de 5 de febrero de 1996, de la Corte Constitucional, Exp. C-037, MP. Vladimiro Naranjo

Mesa FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 229 / LEY 270 DE 1996 - ARTÍCULO 2 / LEY 270 DE 1996ARTÍCULO 4

CONTRATO DE ARRENDAMIENTO - Procedencia. Excepciones frente a lo dispuesto por la ley y los derechos personales / CONTRATO DE ARRENDAMIENTO - Confiere al arrendatario un título de mero tenedor Son susceptibles de arrendamiento todas las cosas corporales o incorporales, que pueden usarse sin consumirse; excepto aquellas que la ley prohíbe arrendar, y los

derechos estrictamente personales, como los de habitación y uso. Procede, incluso, arrendar la cosa ajena y el arrendatario de buena fe tendrá acción de saneamiento contra el arrendador, en caso de evicción. El acuerdo al que lleguen las partes confiere un título de mero tenedor, justamente porque el arrendatario no tiene el título de propietario, comoquiera que reconoce dominio ajeno. NULIDAD CONDICIONADA - Procedencia respecto de acuerdos números 033 de 2005, 41 de 2006, 116 y 123 de 2007 / NULIDAD CONDICIONADADisposiciones se encuentran dirigidas a regular arrendamiento de inmuebles y no a imponer reconocimiento de dominio ajeno El contrato de arrendamiento, en sí mismo, al igual que el canon y sus incrementos no contrarían el ordenamiento, en cuanto el arrendamiento es una modalidad válida de administrar inmuebles al que todo propietario o poseedor puede acudir; siempre que no se utilice para obligar a quienes ocupan el predio a mudar su calidad, para así mismo facilitar el desalojo. Es de anotar, al igual que el objeto, la causa de los contratos también debe ser lícita y no lo es cuando se hace uso de una modalidad contractual con propósitos ajenos a la misma. Esto es, no se entiende, salvo por la propia voluntad, que un ocupante tenga que mudar la calidad ventajosa de poseedor por la de tenedor, por imposición de su contraparte, es decir de quien ostenta mejor derecho. De manera que las disposiciones habrán de aplicarse a quienes requieran de la tenencia, en cuanto modalidad válida de administración de inmuebles, no de recuperación de los baldíos. (…) De ahí que,

para el caso de los Acuerdos números 033 de 2005, 116 y 123 de 2007, en cuanto regularon lo concerniente al plazo de los contratos de arrendamiento, la fijación del canon y su incremento de conformidad con el avalúo catastral, la Sala declarará su validez condicionada, en el entendido de que se aplica para entregar el goce de los inmuebles a quienes lo requieren a título de tenencia y no para imponer a los ocupantes mudar su calidad. Igual suerte corre el artículo 4 del Acuerdo n.º 041 de 2006, el cual, si bien fue suspendido provisionalmente por desconocimiento del derecho de acceso a la administración de justicia, su contenido se limitó a regular lo atinente al incremento del canon de arrendamiento, por lo que la Sala también habrá de declarar su validez condicionada.

FUENTE FORMAL: ACUERDO 041 DE 2006 - ARTÍCULO 4 / ACUERDO 033 DE 2005 / ACUERDO 116 DE 2007 / ACUERDO 123 DE 2007

FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - Excepción probada / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - Procede en relación con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural En lo atinente a la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la Sala declarará probada la excepción propuesta, en la medida en que no intervino en la actuación adelantada por el INCODER y la UNAT, Unidad e Instituto con personería jurídica y por ende con capacidad de goce y ejercicio, misma de la que se valieron para proferir las disposiciones.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO

Bogotá, D. C., veintidós (22) de febrero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-26-000-2008-00039-00(35361) 11001-03-26-000-2009-00046-00(36841) Acumulados

Actor: LUIS GONZALO MEJÍA URIBE Y OTRO

Demandado: INCODER Y OTRO Referencia: ACCIÓN PUBLICA DE NULIDAD Estando el proceso al despacho para fallo, corresponde a la Sala pronunciarse sobre las pretensiones de las demandas acumuladas, instauradas en contra de los acuerdos números 033 de 2005, 041 y 084 de 2006; 116 y 123 de 2007.

Además de la resolución n.º 044 de 2008.

I. ANTECEDENTES 1.1 La demanda 1.1.1 Pretensiones El 25 de abril de 2008, el señor Luis Gonzalo Mejía Uribe presentó demanda en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., en contra de la Unidad Nacional de Tierras Rurales –UNATy el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER-, para que se declare la nulidad de los artículos i) 6 y 7 de la resolución n.º 044 de 7 de febrero de 2008, expedida por la mencionada unidad, referidos al contrato de arrendamiento para predios sobre los cuales se adelanta procedimiento de clarificación de propiedad en el Archipiélago de San

Bernardo, en razón de los documentos que se deben presentar junto con la solicitud de contrato y ii) 9 del acuerdo n.º 41 de 24 de enero de 2006, expedido por el INCODER, referido a la renuncia de futuras reclamaciones, judiciales y extrajudiciales, adelantadas por los poseedores de los predios –proceso 35361-, así: “Normas acusadas. La demanda recae sobre la resolución 044 del 7 de febrero de 2008, artículos 6 y 7, expedido por la Unidad Nacional de Tierras Rurales –UNATy el acuerdo 041 de enero 24 de 2006, artículo 9, expedido por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER-, normas íntimamente relacionadas y cuyas copias auténticas anexo” (fls. 1-3 cuaderno principal, proceso 35361). Y, el 6 de mayo de 2009, también la señora Dary Lucila Ramírez Rodríguez demandó la resolución n.º 044 de 7 de febrero de 2008, esta vez en su integridad y, además enjuició los acuerdos n.º 033 de 2005; 041 y 084 de 2006; 116 y 123 de 2007, relativos al contrato de arrendamiento de los bienes baldíos reservados, ubicados en los Archipiélagos Islas Corales de Nuestra Señora del Rosario y San Bernardo –proceso 36841-. Sostuvo: “Teniendo en cuenta que el Consejo de Estado ha manifestado que es necesario demandar ambos actos el principal y el conformatorio (sic) o modificatorio debido a la unidad inescindible que se presenta, me permito

pretender con esta demanda: Primera.- Con fundamento en los hechos y consideraciones que se expondrán en el presente escrito, respetuosamente solicito al honorable Consejo de Estado declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: -. Acuerdo 033 de 2005 proferido por el Consejo Directivo del INCODER. -. Acuerdo 041 de 2006 proferido por el Consejo Directivo del INCODER. -. Acuerdo 084 de 2006 proferido por el Consejo Directivo del INCODER. -. Acuerdo 116 de 2007 proferido por el Consejo Directivo del INCODER. -. Acuerdo 123 de 2007 proferido por el Consejo Directivo del INCODER. -. Resolución 044 de 2008 proferida por la Unidad Nacional de Tierras Rurales –UNAT-. Segunda.- Que se decrete la suspensión provisional de todos los actos administrativos acusados” (fls. 1-2 cuaderno principal, proceso 36841). Mediante proveído de 3 de marzo de 2016, la Sala ordenó la acumulación del proceso 36841 al 35361 (fls. 232-235 cuaderno 1 cuaderno principal, proceso 35361). 1.1.2 Hechos En el proceso 36841 se relacionan los siguientes hechos: -. El 7 de septiembre de 2001, en el marco de una acción de cumplimiento se ordenó al INCORA –luego INCODER-, adelantar los procedimientos administrativos pertinentes, con el objeto de clarificar la propiedad en los Archipiélagos Islas Corales de Nuestra Señora del Rosario y San Bernardo y, de ser necesario, propender por la recuperación de los baldíos.

-. En cumplimiento del fallo, el INCODER expidió el Acuerdo n.º 033 de 2005, dirigido a regular la ocupación y aprovechamiento temporal de los terrenos que conforman las islas a las que se hizo mención. En dicho acto, también se facultó al gerente de la entidad para entregar en arrendamiento los bienes baldíos reservados, por periodos anuales hasta por un término máximo de cinco (5) años y se fijó el canon en el equivalente al 1% del valor del avalúo catastral del inmueble. -. Mediante el artículo 4 del Acuerdo n.º 041 de 2006, el INCODER modificó parcialmente el acuerdo al que se hace mención. Estableció que aquellos bienes baldíos de reserva de la Nación, ubicados en las diferentes islas que conformaban los archipiélagos señalados, previamente recuperados por la entidad, en los términos del capítulo X de la Ley 160 de 1994, podían ser entregados en arrendamiento, hasta por un término de ocho (8) años. -. El artículo 1º del Acuerdo n.º 084 de 2006 modificó y adicionó el artículo 4 del Acuerdo n.º 041 del mismo año. Señaló que en los contratos de arrendamiento suscritos entre el 28 de febrero y el 30 de junio de 2007, el canon de arrendamiento de las áreas insulares sería equivalente al 3% del valor del avalúo catastral y, en los suscritos con posterioridad, se aumentaría al 5%. Adicionó los documentos requeridos para la protocolización del contrato, entre ellos, exigió el desistimiento de las acciones judiciales o reclamaciones extrajudiciales, presentes

y futuras, instauradas en contra del Estado o de cualquier entidad de derecho público, en especial las relacionadas con la propiedad, posesión u ocupación de dichos terrenos. -. Mediante el Acuerdo n.º 116 de 2007, el INCODER modificó el artículo 4 del Acuerdo n.º 041 de 2006 y en consecuencia el artículo 1º del Acuerdo n.º 084 del mismo año, fijando el valor del canon en el equivalente al 1% del valor del avalúo catastral. Respecto de los contratos que se celebraran con posterioridad al 31 de agosto de 2007 y hasta el 31 de octubre del mismo año, el canon se incrementaría al 3% y en los suscritos luego del 31 de octubre de 2007 sería el equivalente al 5%. -. Y el Acuerdo n.º 123 de 2007, adicionó el 084 de 20 de diciembre de 2006. Estableció que en los predios de propiedad de la Nación, situados en el Archipiélago de San Bernardo, sus ocupantes podían optar entre restituirlos o legalizar su ocupación. Esto último mediante la suscripción de un contrato de arrendamiento el que, de celebrarse dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de la decisión que clarificaba la propiedad de la Nación, pagaría un canon equivalente al 1% del avalúo catastral y entre los treinta (30) y los ciento cincuenta (150) días correspondería al 3%. Pasados estos últimos, el canon ascendería al 5%. -. De conformidad con la Ley 1152 de 2007, el UNAT avocó el conocimiento de los trámites correspondientes a la clarificación de la propiedad y de recuperación

de terrenos baldíos indebidamente ocupados. Expidió la resolución n.º 044 de 2008, mediante la cual nuevamente reglamentó la ocupación y aprovechamiento de los predios que conformaban los Archipiélagos Islas Corales de Nuestra Señora del Rosario y San Bernardo (fls. 3-6 cuaderno principal, proceso 36841). 1.1.3 Cargos de ilegalidad Proceso 35361 La parte actora alega que los actos administrativos demandados están viciados de nulidad. Esto, con fundamento en los siguientes cargos: Primer cargo. Violación de los artículos 3 a 5 de la Ley 80 de 1993, en concordancia con los artículos 2, 9, 31, 35, 50, 82 y s.s. del C.C.A., correspondientes al control jurisdiccional de la actividad administrativa. Lo anterior, comoquiera que las entidades no pueden condicionar la participación en los procesos de selección, adjudicación, adición o modificación de contratos, tampoco la cancelación de las sumas adeudadas, a la renuncia, desistimiento o abandono de peticiones, acciones, demandas y reclamaciones. Señala que, basta con confrontar el texto de los actos enjuiciados con las normas del Estatuto Contractual para concluir la infracción de la norma superior. Esto, por cuanto la Resolución n.º 044 de 2008 y el Acuerdo n.º 041 de 2006 imponen a los interesados en celebra