CE-SECCION TERCERA-11001-03-26-000-2008-00063-00(35563)

PROCESO DE CLARIFICACIÓN Y DESLINDE DE TIERRAS DE LA NACIÓN / BIEN BALDÍO / RECUPERACIÓN DE BIEN BALDÍO / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / TÍTULO ORIGINARIO DEL ESTADO / ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE / REVOCATORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO La resolución de inicio del procedimiento administrativo de aclaración de la propiedad, como las Resoluciones 2444 de 1992, 64 de 1995 y 718 de 2002 y la que de forma cierta o presunta la confirmó, no son pues más que unos actos con los que se da el primer impulso a este trámite, disponiendo la vinculación de los interesados y del Ministerio Público, para ejercitar su derecho de defensa y pronunciarse en favor del interés público, respectivamente. Luego, conforme a las pruebas solicitadas, decretadas y debidamente practicadas, y lo argumentado en el proceso, la Administración decide sobre la existencia de un título originario del Estado, la propiedad privada o posesión de un inmueble, o la insuficiencia de los títulos presentados por particulares. La formación de la voluntad administrativa, que da lugar a su declaración unilateral vinculante, se produce así a través de un procedimiento de conocimiento, del que los actos demandados no son más que el punto de partida. Es pues el acto definitivo, para cuya revisión el legislador dispuso también una acción contenciosoadministrativa específica, el que, en caso de que no sea demando o la demanda sea desestimada,

declara, crea, modifica o extingue situaciones jurídicas o derechos, no la resolución con lo que el trámite inicia en Colombia. La Resoluciones 2444 de 1992, 64 de 1995 y 718 de 2002 no son, en definitiva, actos con los que se reconozca un derecho, ni que creen, modifiquen o supriman una situación jurídica, con carácter ejecutorio. No se aplican, pues, a tales resoluciones, los requisitos de la revocación —invocados por los demandantes—para los actos que tienen efectos de cosa juzgada administrativa, por lo que la Administración estaba facultada para iniciar un nuevo trámite de aclaración, atendiendo a la orden general de ejercer su competencia de clarificación que esta Corporación impartió en la sentencia del 5 de julio de 2001, tras haberse verificado el incumplimiento generalizado del deber del INCORA de clarificar la propiedad de la Nación, el deslinde y la recuperación de baldíos indebidamente ocupados, presuntamente, del Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo. Significa lo anterior, que la representación mental que tuvo el servidor público al proferir la Resolución 64 de 1995 sobre la claridad de los títulos no refleja nada distinto que la falta de motivo para iniciar en ese momento bajo el mismo punto de vista una actuación administrativa, pero en modo alguno cierra, con ello, la competencia del Estado que es permanente o indeclinable, en cuanto, claro está, concurran las circunstancias que dan lugar al proceso de clarificación de la propiedad de Estado que es inalienable, imprescriptible en inembargable, lo que más adelante será estudiado en esta providencia. Para la Sala es claro, en primer lugar, que la

referencia a la Resolución 64 de 1995 y a los títulos que sobre la Isla de Palma existían desde 1615 fue omitida en la Resolución 718 de 2002. En la visita previa que —conforme al artículo 2.2 del Decreto 2663 de 1994 debía realizarse — la apoderada del señor Arango Duque solicitó que fueran tenidas en cuenta las pruebas aportadas en el trámite del recurso resuelto con la Resolución 64 de 1995, de las que —atendiendo a los dispuesto en el oficio del 12 de septiembre de 2001— aportó documentos que, en su entender, permitían establecer la propiedad privada sobre el predio Isla de la Palma. Al resolver, sin embargo, no tuvo en cuenta el INCORA el procedimiento adelantado previamente, ni documentación diferente al certificado de libertad y tradición del inmueble que diera cuenta de su propiedad desde 1615. Si bien, tal referencia fue omitida, no cabe afirmar que de haberse tomado en consideración, hubiera dado lugar a una decisión contraria —como lo aducen los accionantes— por no estar plenamente establecido el derecho de propiedad privada sobre el inmueble. […] En definitiva, en la documentación para la acreditación de la propiedad de la Isla de Palma que se tuvo en cuenta para dar inicio al trámite de adjudicación, por medio del acto demandado, se presentan múltiples circunstancias fácticas y jurídicas que impiden establecer plenamente la propiedad del bien, contrario a lo aducido por los demandantes. Por lo tanto, este cargo tampoco está llamado a prosperar. En conclusión, (i) el INCORA no agotó la competencia estatal de

aclaración de la propiedad con las Resoluciones 2444 de 1992 y 64 de 1995, ni creó, modificó o suprimió en ellas una situación jurídica o la definió como cosa juzgada administrativa, que diera lugar a la nulidad absoluta o a la aplicación de los artículos 73 y 74 del CCA, para la expedición de la Resolución 718 de 2002; y (ii) pese a que las primeras dos resoluciones y la documentación presentada por quien se reputaba propietario de la Isla Palma fue pretermitida al ordenar el inicio del trámite de aclaración con la Resolución 718 de 2002, no se presentó una falsa motivación, porque los títulos esgrimidos no permitían establecer plenamente la propiedad del bien, a la luz de las normas vigentes al momento de su suscripción. INCORA / COMPETENCIA DEL INCORA / PROCESO DE CLARIFICACIÓN Y DESLINDE DE TIERRAS DE LA NACIÓN / DERECHO A LA PROPIEDAD / TÍTULO DE PROPIEDAD / TITULARIDAD DEL DERECHO A LA PROPIEDAD El procedimiento administrativo de clarificación inicia cuando, tras estudiar la documentación pertinente y practicar una visita al inmueble, no resulta plenamente establecido el derecho de propiedad, siendo así necesario adelantar el trámite de clarificación, lo que se determina en resolución motivada, que es inscrita, así como las actuaciones administrativas que se adelanten, para precaver a terceros frente a las resultas del proceso y extender a ellos sus efectos. De ello se notifica al ministerio público del ramo, al presunto propietario y a quienes tuvieran constituidos derechos reales sobre el inmueble, para que se presenten a ejercer su defensa o, ante su ausencia, se les designe

curador ad litem. Ejecutoriada la resolución inicial, contra la cual cabe recurso de reposición, los interesados y el representante del Ministerio Público solicitan y aportan las pruebas conducentes para demostrar el derecho de dominio o propiedad sobre el inmueble objeto del procedimiento, conforme a las reglas señaladas en la ley, que son decretadas por la entidad. Los particulares interesados, a quienes corresponde la carga de la prueba, pueden pedir la inspección ocular con intervención de peritos, en la que se identifica la ubicación del predio, su topografía y orografía, la clase de explotaciones que se observen y la situación de tenencia, mientras que en la prueba pericial son revisados los documentos suministrados por el INCORA, los linderos, el relieve, las aguas, los suelos, la presencia de terceros, la explotación económica y los demás aspectos que puedan resultar necesarios para adoptar la decisión. Del dictamen, rendido conforme a unos lineamientos definidos, se corre traslado a los interesados y al procurador agrario, quienes pueden objetarlo por error grave, así como pedir su complementación y aclaración. Una vez en firme el dictamen, se definen los gastos ocasionados, y la entidad procede a decidir sobre la existencia de un título originario del Estado, la eficacia legal de títulos de adjudicación, la acreditación de la propiedad o la insuficiencia de títulos para ello, la adjudicabilidad de los terrenos y su extensión, y los derechos de poseedores. Por ser una decisión que pone fin al proceso, debe notificarse personalmente para cuya revisión se prevé acción

contencioso-administrativa con carácter suspensivo, ante esta Corporación. Una vez inscrita la resolución definitiva en el registro de instrumentos públicos, sin que se haya formulado demanda de revisión y haya sido rechazada, constituye título suficiente de dominio y prueba de la propiedad de las adjudicaciones que contenga. COMPETENCIA / CONCEPTO DE COMPETENCIA / POTESTAD DEL ESTADO La competencia es la capacidad jurídica para proferir decisiones con carácter ejecutivo y ejecutorio que, en el derecho colombiano, es definida por la Constitución, la ley o el reglamento, en función de la materia, el territorio y el tiempo, que determinan las condiciones bajo las cuales se ejerce la potestad estatal que le corresponde a un órgano, en relación con los demás. En otras palabras, la competencia es una atribución de una potestad estatal a un órgano de la Administración o persona jurídica, a través de una norma que fija la medida su actividad, o la expresión de la posición fiduciaria y asimétrica que ocupa la administración pública. El ejercicio de la competencia es, además, irrenunciable e improrrogable.

REVOCATORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA REVOCATORIA

DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDIMIENTO DE LA REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO La revocación del acto administrativo supone la sustitución o supresión de una decisión unilateral que, en ejercicio de función administrativa definida por la ley, cree, modifique o extingue una situación jurídica con carácter ejecutivo y ejecutorio. En razón al carácter improrrogable del acto administrativo y la protección de los derechos adquiridos, el CCA exige, para su revocación, la anuencia expresa y

escrita del titular de un derecho particular y concreto que haya sido reconocido en un acto administrativo. Esto, sin embargo, no implica una regla de sujeción a la cosa juzgada administrativa, como la que existe en otros ordenamientos, en los que son absolutamente nulos los actos que resuelvan un caso precedente con carácter definitivo y que hayan creado derechos a favor de particulares; regla que, en todo caso, implica una decisión definitiva creadora de derechos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Bogotá D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-26-000-2008-00063-00(35563) (acumulado) 11001-03-26-0002007-00049-00(34300)

Actor: GABRIEL DARÍO ARANGO DUQUE Y CIA S.C.A.

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL (INCODER) Y

UNIDAD NACIONAL DE TIERRAS RURALES (INAT) Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra acto de inicio de proceso administrativo de aclaración de la propiedad. Subtema 1. Competencia para proferir el acto administrativo. Subtema 2. Ejecutividad y ejecutoriedad del acto administrativo. Subtema 3. Revocación del acto administrativo. Subtema 4. Falta de

motivación. La Sala resuelve las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho contra la resolución del Instituto Colombiano de Reforma Agraria (INCORA) núm. 718 del 2 de octubre de 2002 y el acto confirmatorio ficto o cierto, con los que dio inicio al proceso de clarificación de la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, con el fin de determinar si la Isla de Palma, ubicada en el archipiélago de San Bernardo, había salido o no del dominio del Estado.

I. SÍNTESIS DEL CASO: La sociedad comanditaria por acciones que alega ser la propietaria de la Isla Palma, ubicada en el archipiélago de San Bernardo, y quien se la habría vendido antes con la obligación del saneamiento de la propiedad, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demandan el acto con el que se dio inicio al proceso de clarificación de su situación desde el punto de vista de la propiedad, con el fin de determinar si la isla había salido o no del dominio del Estado. Aducen falta de competencia, porque se había proferido una resolución con que previamente no se había iniciado el proceso, y falsa motivación, por la omisión de lo anterior y de la documentación que daba cuenta de su propiedad desde 1615.

II. ANTECEDENTES: Demandantes: Gabriel Darlo Arango Duque e inversiones Gabriel Arango y Cia S.C.A Radicados: 11001-03-26-000-2007-00049-00 (34300) y 11001-03-26-000-2008-00063-00 (35563) 2.1. El doce (12) de julio de dos mil siete (2007)1, Inversiones Gabriel Arango y

Cia S.C.A. presentó demanda, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) [hoy Agencia Nacional de Tierras (ANT)] y la Unidad Nacional de Tierras Rurales (UNAT), con la que pretende que: (i) se declare la nulidad dela resolución del Instituto Colombiano de Reforma Agraria (INCORA) núm. 718 del 2 de octubre de 2002 (en adelante, "Resolución 718 de 2002"), con la que ordenó iniciar diligencias administrativas tendientes a clarificar la situación jurídica del predio denominado Isla Palma, ubicado en el archipiélago de San Bernardo, municipio de Cartagena, así como el acto ficto con el que se negó el recurso interpuesto en su contra; (ii) que se ordene la cancelación de su inscripción en el registro de instrumentos públicos; y que, (iii) como restablecimiento del derecho, se declare que se encuentra en firme la resolución núm. 64 del 30 de enero de 1995(en adelante, "Resolución 64 de 1995") que, en un proceso anterior de clarificación, determinó que la Isla Palma había salido del dominio del Estado desde 1615, al haber sido adjudicadas por el Cabildo de Cartagena a particulares, a través de las denominadas mercedes. Como fundamento de la nulidad deprecada, adujo los cargos de: 2.1.1. Falsa motivación, debido a que en la Resolución 718 de 2002 se omitió hacer referencia al proceso de clarificación que concluyó con la Resolución 64 de 1995, así como la propiedad privada ejercida sobre Isla

Palma desde 1615, lo que permitía determinar que no había duda sobre la propiedad privada de la isla, ya que esta había sido clarificada antes de que fuera proferida la sentencia de la Sección Cuarta del 6 de julio de 2001, y viola el artículo 878.4 del Código Fiscal de 1873, porque la isla estaba ocupada por comunidades organizadas. 2.1.2. Falta de competencia, porque con la Resolución 64 de 1995, en la que determinó la propiedad privada de la isla, el INCORA agotó la competencia de clarificación que le otorgaba el artículo 12.15 de la Ley 160 de 1994, mediante decisión ejecutiva, ejecutoria, definitiva e inmutable, conforme a los artículos 50, 59, 62, 63, 64 y 73 del Código Contencioso Administrativo ("CCA"). 2.1.3. Violación de los artículos 63, 64 y 73 del CCA, en razón a que las causales de revocación del acto administrativo tienen carácter excepcional y, con el acto demandado, se revocó implícitamente la Resolución 64 de 1995, con la que se agotó la vía gubernativa con carácter ejecutivo y obligatorio, violando con ello derechos adquiridos del actor, sin aplicar los artículos 69 y73 del CCA, conforme a la jurisprudencia constitucional (T355 y T-382 de1995). 1 Folio 55 (anverso) del cuaderno principal del exp. 34300. 2

Demandantes: Gabriel Dardo Arango Duque e inversiones Gabriel Arango y Cia S.C.A Radicados: 11001-03-26-000-2007-00049-00 (34300) y

11001-03-26-000-2008-0006300 (35563) 2.1.4. Violación de los artículos 3 del CCA y 209 de la Constitución, porque, conforme a lo dicho en noticia del periódico El Tiempo el 29 de junio de 2007, autoridades ministeriales pretendían imponer un contrato de arrendamiento, como se había hecho en la isla Barú, sin que se haya surtido la totalidad del trámite administrativo. 2.2. La demanda de Inversiones Gabriel Arango y Cia S.C.A. fue rechazada por caducidad, con auto del 10 de agosto de 20072, que fue recurrido en súplica por la actora3, y revocado por medio de auto del 12 de diciembre de 20074, que la admitió. Consideró el despacho sustanciador que, al no existir certeza sobre la notificación del acto que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 718de 2002, se "[...] configuró el silencio administrativo que dio lugar a un acto presunto y ello deberá ser desvirtuado o confirmado por la respectiva entidad dentro del trámite del proceso". Por lo tanto, al cumplirse los presupuestos para que se produzca un acto administrativo, no debía ser demandado5. 2.3.El 28 de marzo de 2008, la jefe de la oficina jurídica del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural6 (en adelante, "Instituto Colombiano de Desarrollo Rural" o "INCODER") contestó la demanda de Inversiones Gabriel Arango y Cia S.C.A. a través de memorial7 en el que propuso las excepciones de: (i) inepta demanda, debido a que no se había pretendido la nulidad la resolución

núm. 294 del 1 de abril de 2003 (en adelante, "Resolución 294 de 2003") que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 781 de 2002, el cual fue comunicada ala apoderada de Gabriel Darío Arango Duque, representante legal de la sociedad demandante, por medio de oficio N.20072165278 de la Subgerente de Ordenamiento Social de Propiedad; y (ii) falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que la función de clarificación que le correspondía al INCODER pasó a la UNAT, conforme al numeral 9° y el parágrafo 1° del artículo 28 de la Ley 1152 de2007. Adujo, además, en su defensa, que: (i) las anteriores resoluciones fueron proferidas en acatamiento de una orden proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en acción de cumplimiento; (ii) con los actos previos no se había culminado un procedimiento administrativo ni declarado derecho alguno; (iii) no se había vulnerado el principio de cosa juzgada, ya que no se había proferido un pronunciamiento judicial sobre la materia; y que (iv) no habían sido desconocidos 2 Folios 59 y 60 del cuaderno principal del exp. 34300. 3 Folios 61 a 65 del cuaderno principal del exp. 34300. 3 4 Folios 69 a 73 del cuaderno principal del exp. 34300. 5 “Que hayan trascurrido más de 2 meses desde la fecha de interposición de los recursos: el recurso de reposición en contra de la resolución 718 se interpuso en tiempo; así se observa de las copias auténticas del

recurso con sello de recibido del INCORA de fecha 21 de enero de 2003. II • Que no exista notificación expresa sobre la decisión del recurso: No existe más que la afirmación del demandante en la que asegura que a la fecha de presentación de la demanda no se había resuelto el recurso (fi 42). - Que se demande judicialmente el acto administrativo: La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se interpuso el 12 de julio de 2007 (fis. 38a 55)". 6 Folios 94 a 99 del cuaderno principal del exp. 34300. 7Folios 79 a 93 del cuaderno principal del exp. 34300. 4

Demandantes: Gabriel Dardo Arango Duque e inversiones Gabriel Arango y Cia S.C.A Radicados: 11001-03-26-000-2007-00049-00 (34300) y 11001-03-26-000-2008-0006300 (35563) ) los artículos 2 y 3 del CCA ni 2 y 209 de la Constitución, porque el ente había actuado en el ámbito de sus competencias y con respeto al debido proceso. 2.4. Mediante auto del 11 de abril de 20088 se decretaron las pruebas solicitadas en el proceso iniciado con la demanda de Inversiones Gabriel Arango y Cia S.C.A. 2.5. El veinte (20) de junio de dos mil ocho (2008)9, Gabriel Darío Arango Duque, "actuando en calidad de anterior propietario y obligado a sanear la propiedad', presentó demanda, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) y la

Unidad Nacional de Tierras Rurales (UNAT), con pretensiones y cargos análogos a los de la demanda de Inversiones Gabriel Arango y Cia S.C.A. 2.6. La demanda de Gabriel Darío Arango Duque fue admitida mediante auto del17 de julio de 200810, lo que se notificó11 a las demandadas. 2.7. El Director Ejecutivo de la Unidad Nacional de Tierras Rurales12 (en adelante, "Unidad Nacional de Tierras Rurales" o "UNAT") contestó la demanda de Gabriel Darío Arango Duque con escrito13 en el que propuso la excepciones de: (i) inepta demanda, debido a que el actor hizo caso omiso a la resolución que resolvió la reposición contra la Resolución 718 de 2002, el cual quedaría en pie si el acto demandado fuera anulado; y de (ii) existencia de prejudicialidad administrativa, ya que la resolución final en el proceso de clarificación de la propiedad de Isla Palmase produciría una decisión definitiva paralela a la adoptada en el sub lite, 2.8. El INCODER14, en su contestación15 a la demanda de Gabriel Darío Arango Duque propuso excepciones de: (i) inepta demanda, porque los artículos 138 y 139 del CCA exigían que el acto acusado fuera individualizado y aportado junto con las constancias de su publicación, notificación o ejecución, y el actor no hizo siquiera referencia a Resolución 294 de 2003, que confirmó la Resolución 718 de 2002 en reposición, la cual, por ende, no tiene carácter definitivo; (u) existencia de prejudicialidad administrativa, debido a que en el proceso administrativo no se

ha proferido decisión final, que incidiría en el resultado de este proceso; y (iii) falta de legitimación en la causa por pasiva. 2.9. En el proceso iniciado por Gabriel Darío Arango Duque se decretaron pruebas mediante auto del 5 de febrero de 200916, que fue confirmado con auto del 27 de 5 8 Folio 100 del cuaderno principal del exp. 34300. 9 Folio 980 del cuaderno principal del exp. 35563. 10 Folio 982 del cuaderno principal del exp. 35563. 11 Folios 1059 y 1060 del cuaderno principal del exp. 35563. 12 Folio 1071 del cuaderno principal del exp. 35563. 13 Folios 1062 a 1071 del cuaderno principal del exp. 35563. 14 Folios 1080 a 1090 del cuaderno principal del exp. 35563. 15 Folios 1072 a 1079 del cuaderno principal del exp. 35563. 16 Folios 1092 a 1094, y 1169 a 1171 del cuaderno principal del exp. 35563. 6

Demandantes: Gabriel Dardo Arango Duque e inversiones Gabriel Arango y Cia S.C.A Radicados: 11001-03-26-000-2007-00049-00 (34300) y 11001-03-26-000-2008-0006300 (35563) mayo de 200917; y, por medio de auto del 24 de septiembre de 200918, se tuvo como prueba el expediente de clarificación de propiedad de Isla Palma, allegado con oficio del 3 de septiembre de 200919. 2.10.En el proceso que comenzó con la demanda de Inversiones Gabriel Arango

y Cia S.C.A., se decretó, con auto del 18 de junio de 200920, la acumulación del proceso núm.11001-03-26-000-2007-00049-00 (34300), con el núm. 11001-0326-000-200800063-00 (35563). 2.11.En el proceso iniciado por Gabriel Darío Arango Duque se corrió traslado para alegaciones, a través de auto del 3 de octubre de 201221. Sin embargo, atendiendo a la solicitud del Ministerio Público, dicha providencia fue anulada en reposición, mediante auto del 4 de octubre de 201322, que ordenó la acumulación física de los procesos con radicación núm. 11001-03-26-0002007-00049-00 (34300) y 1100103-26-000-2008-00063-00 (35563), tras lo cual se corrió traslado para alegar. 2.12. El Ministerio Público presentó concepto23, de acuerdo con el cual: (i) no operó la caducidad, ya que el INCODER citó para notificarse de la Resolución 234de 2003 el 6 de noviembre de 2007, sin que se probara que esta se hubiera producido, por lo que, al no haberse notificado, para él se produjo el silencio administrativo, que puede ser demandado en cualquier tiempo (artículos 60 y 136.3, CCA); (ii) la Resolución 064 de 1995 no constituyó un derecho a favor del actor, sino que revocó la decisión previa de iniciar un procedimiento de clarificación, que no era definitiva, por lo que no impedía iniciar otro

procedimiento; y que (iii) la parte actora solo se presentó una referencia indirecta a los mercedes en las que fundamenta la titulación de la isla, sin que estas fueran suficientes para adquirir su propiedad, ya que se debla tomar posesión dentro de los 3 meses siguientes y vivir4 años explotándola económicamente, conforme a las Cédulas del Prado. En razón a lo anterior, solicitó negar las pretensiones. 2.13. Con auto del 18 de mayo de 201724, se ordenó tener a la Agencia Nacional de Tierras ("ANT") como parte de este proceso, en su condición de sucesor procesal del extinto INCODER, lo que le fue notificado25.

III. PRESUPUESTOS DE LA SENTENCIA DE FONDO 7 17 Folios 1107 a 1110 del cuaderno principal del exp. 35563. 18 Folio 1127 del cuaderno principal del exp. 35563. 19 Folio 1120 del cuaderno principal del exp. 35563. 20 Folios 160 y 161 del cuaderno principal del exp, 34300. 21 Folio 1241 del cuaderno principal del exp. 35563. 22 Folios 1286 a 1290 del cuaderno principal del exp. 35563. 23 Folios 1294 a 1321 del cuaderno principal del exp. 35563. 24 Folios 1364 y 1365 del cuaderno principal del exp. 35563.

25 Folio 1373 del cuaderno principal del exp. 35563. 8

Demandantes: Gabriel Dardo Arango Duque e inversiones Gabriel Arango y Cia S.C.A Radicados: 11001-03-26-000-2007-00049-00 (34300) y

11001-03-26-000-2008-0006300 (35563) 3.1. Esta Corporación es competente para conocer de este asunto de manera privativa y en única instancia, conforme al artículo 128.8 del CCA26, porque con los actos demandados el Incora inició diligencias administrativas de clarificación de la propiedad. Corresponde a esta Subsección su conocimiento, conforme al artículo 13 del Reglamento Interno del Consejo de Estado27. 3.2. Previamente se determinó en este proceso que la Resolución 718 de 2002 fue confirmada con acto administrativo presunto, porque el silencia administrativo había operado en reposición28, sin que en el proceso fuera acreditado lo contrario29. Por lo tanto, las demandas fueron presentadas oportunamente, conforme al artículo 136.3 del CCA30. 3.3. Con la Resolución 718 de 2002 y el acto presunto confirmatorio se abrió el proceso de clarificación de la propiedad de la Isla de Palma31, que venía ejerciendo Gabriel Darío Arango Duque, en virtud de la compraventa instrumentalizada en escritura pública 2420 del 18 de mayo de 199532, y a aquel, a su vez, se la vendió a Inversiones Gabriel Arango y Cia S.C.A., a través de escritura pública 2264 del 10 de noviembre de 201033. Por lo tanto, Gabriel Darío Arango Duque e Inversiones Gabriel Arango y Cia S.C.A. están legitimados en la causa por activa. Como dicha resolución fue emitida por el INCORA, que fue reemplazada por el INCODER34 y este, a su vez, lo fue por la ANT, que fue reconocida en este proceso como su sucesor procesal35, esta se encuentra legitimada en la causa por pasiva.

IV. PROBLEMAS JURÍDICOS 26 “Artículo 128. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: [...] 8. De las acciones de nulidad con restablecimiento, contra los actos administrativos expedidos por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, que inicien las diligencias administrativas de extinción del dominio; clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos". 27 Acuerdo 80 de 2019. Artículo 13. "Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo así: [...] Sección Tercera. 1.Los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos agrarios, contractuales, minero y petroleros. II 2. Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre las materias enunciadas en el numeral primero. [...]". 28 Aptado. 2.2. 29 Hechos 5.26 y 5.28. 30 "Artículo 136. Caducidad de las acciones. [...] 3. La acción sobre los actos presuntos que resuelvan un recurso podrá interponerse en cualquier tiempo". 31 Hecho 5.24. 32 Hecho 5.21. 33 Hecho 5.29. 34 DECRETO 1292 DE 2003. 'Artículo 1°. Suprímese el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria,

9 Incora, establecimiento público del orden nacional, creado por la Ley 135 de 1961 y reformado por la Ley 160

de 1994, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. DECRETO 1300 DE 2003. "Artículo 1° Créase el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, lncoder, como un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera. El Instituto tendrá como sede principal la ciudad de Bogotá, D. C., y podrá conformar dependencias para el ejercicio de sus funciones en el orden territorial. II Artículo 2°. El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, tendrá por objeto fundamental ejecutar la política agropecuaria y de desarrollo rural, facilitar el acceso a los factores productivos, fortalecer a las entidades territoriales y sus comunidades y propiciar la articulación de las acciones institucionales en el medio rural, bajo principios de competitividad, equidad, sostenibilidad, multifuncionalidad y descentralización, para contribuir a mejorar la calidad de vida de los pobladores rurales y al desarrollo socioeconómico del país". 35 Aptado. 2.13. 1

Demandantes: Gabriel Dardo Arango Duque e inversiones Gabriel Arango y Cia S.C.A Radicados: 11001-03-26-000-2007-00049-00 (34300) y 11001-03-26-000-2008-0006300 (35563) 4.1. Esta Subsección nota que los cargos por falta de competencia y violación de los artículos 63, 64 y 73 del CCA36 tienen una fundamentación análoga, en cuanto parten de una misma hipótesis, que es la existencia de una acto previo que no dio inicio al procedimiento clarificación de la propiedad de la Isla de

Palma, el cual, como cosa juzgada administrativa, impedía un pronunciamiento posterior de la Administración al respecto, salvo con el consentimiento expreso del titular al que el acto previo le hubiera reconocido un derecho. Estos cargos serán, pues, analizados de forma conjunta y, en cuanto cuestionan la competencia, que es el requerimiento primordial para la emisión de un acto administrativo válido37, dan lugar al siguiente problema jurídico que será estudiado en pri