CE-SECCION TERCERA-11001-03-26-000-2008-00105-00(36180A)-2009

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DE DERECHO / SUSPENSIÓN

DEL ACTO ADMINISTRATIVO / AUTO QUE RESUELVE SOBRE LA

SUSPENSIÓN PROVISIONAL / AUTO QUE NIEGA LA SUSPENSIÓN

PROVISIONAL / SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL / SOLICITUD DE

SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO / SUSPENSIÓN

PROVISIONAL / ACTO ADMINISTRATIVO / SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL

ACTO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL /

REQUISITOS DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / DEMANDA / PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / ACCIÓN

DE NULIDAD / PRUEBA / PROCESO DE EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA /

PRUEBA SUMARIA / PREDIO / INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS /

MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA / IMPROCEDENCIA DE LA SUSPENSIÓN

PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO / MEDIDAS CAUTELARES /

MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL / SOLICITUD DE

MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL / EXPROPIACIÓN DE BIEN INMUEBLE La Sala confirmará la providencia impugnada, en cuanto denegó la solicitud de suspensión provisional de los actos demandados, dado que los argumentos que la impugnación plantea no alcanzan la entidad suficiente para desvirtuar las apreciaciones que llevaron a la Corporación a adoptar dicha negativa. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 3° del artículo 152 del C.C.A., si la

demanda se presenta en ejercicio de una acción distinta a la de nulidad, no basta con que exista manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, sino que también debe acreditar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del(los) acto(s) demandado(s) causó(causaron) o podría(n) causar a la parte demandante, es decir que la ley, en forma clara, previó un presupuesto adicional para la procedencia de la suspensión provisional de los efectos de un acto, requisito éste que es concomitante con la violación palmaria del ordenamiento jurídico superior cuando la acción instaurada sea diferente a la de simple nulidad. Es por ello entonces que si el referido presupuesto de la prueba del perjuicio que la ejecución del acto habría de causar al demandante no está satisfecho, el análisis de violación directa y palmaria que se alega respecto de una determinada disposición jurídica resulta innecesario, pues si llegare a considerarse que tal transgresión se encuentra presente, la medida cautelar habría de todas maneras que denegarse en el evento en el cual no se cumpliera ese requisito adicional, comoquiera que la ley, en forma precisa, consagró tal presupuesto frente a esta clase de acciones nulidad y restablecimiento del derecho, el cual debe cumplirse. Así las cosas, la Sala se abstendrá, como lo hizo al momento de admitir la demanda, de analizar aquellos cargos planteados en el recurso, relacionados con la supuesta infracción directa y evidente de la Ley 685 de 2001, toda vez que no se encuentran fundamentos

nuevos para considerar que la parte actora probó, siquiera en forma sumaria, el perjuicio que alega por razón de la expedición de los actos acusados, amén de destacar que el otro cargo que la demandante invoca como sustento de la medida cautelar, dice relación con la transgresión de posiciones jurisprudenciales, aspecto que impone la improcedencia de la medida, pues ésta fue prevista frente a la violación palmaria de normas legales y/o constitucionales y no frente a posiciones o criterios judiciales. (…) [L]a Sala considera, como lo hizo dentro del auto recurrido, que ente caso no se encuentra acreditado el perjuicio al cual alude la parte demandante, dado que ni los propios actos demandados, ni los efectos o la ejecución –como lo sostiene la impugnante– de los mismos, permiten determinar, por sí solos, el detrimento patrimonial alegado, pues debe insistirse en el hecho de que si bien es cierto que mediante las decisiones demandadas se ordenó la expropiación de los bienes de propiedad de la demandante, también lo es que en tales resoluciones se dispuso la (…) indemnización (…) cifras (…) que aunque podrían resultar inferiores a su valor real aspecto que sólo podrá ser definido a lo largo del proceso, constituyen sumas de dinero significativas cuyo reconocimiento y pago impide sostener, en forma categórica, que la demandante y su familia quedarán sin sustento económico alguno. (…) [L]a Sala se opone a o niega, desde ahora, que la expropiación de los predios de propiedad de la actora pudiere generarle perjuicios patrimoniales distintos a los previstos dentro del trámite de

expropiación o incluso algunos adicionales a aquellos (…) dado que la razón que aquí se esgrime para denegar la medida cautelar solicitada se fundamenta en el hecho de que los perjuicios alegados no se acreditaron siquiera en forma sumaria, cuestión que además, por tratarse de un aspecto eminentemente probatorio, debe cobrar definición al momento de proferir sentencia y con base en el acervo probatorio recaudado a lo largo del proceso, pues en esta oportunidad no es posible establecer aspectos tales como que el avalúo de los bienes no se habría ajustado a la ley o que existen otra clase de perjuicios adicionales que no habrían sido tenidos en cuenta dentro del quantum de la indemnización. Por consiguiente, si a juicio de la actora el monto de la indemnización tasada por el Ministerio de Minas y Energía debe tenerse como insuficiente para cubrir tanto el valor de los predios como el monto de los perjuicios que llegaren a ocasionarse a ella y a su familia por virtud de la expropiación de ambos bienes, debió aportar, al menos en forma sumaria, las pruebas que le hubieren permitido a la Sala inferir, en esta ocasión, la causación de los perjuicios alegados, pues los propios actos dan cuenta de una cuantiosa indemnización a favor de la demandante y, por tanto, no se evidencian prima facie los perjuicios a que alude la impugnación en estudio.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 152 NUMERAL 3 / LEY 685 DE 2001

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, consultar, Consejo de Estado, Sección

Tercera, auto proferido el 4 de septiembre de 2008, exp. 35750, C.P. Hernán Andrade Rincón NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 181101 DE 2008 (10 de julio) MINISTERIO DE MINAS Y ENÉRGIA / RESOLUCIÓN 181105 DE 2008 (10 de julio) MINISTERIO DE MINAS Y ENÉRGIA / RESOLUCIÓN 181797 DE 2008 (22 de octubre) MINISTERIO DE MINAS Y ENÉRGÍA / RESOLUCIÓN 181801 DE 2008 (22 de octubre)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GÓMEZ

Bogotá D.C., veintisiete (27) de mayo de dos mil nueve (2009) Radicación número: 11001-03-26-000-2008-00105-00(36180)

Actor: MARTHA CASTRO DE CAMPO

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE MINAS Y ENÉRGIA

Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

(AUTO) Procede la Sala a resolver el recurso de reposición interpuesto por la demandante contra el numeral segundo del auto proferido el 26 de marzo de 2009, mediante el cual se denegó la solicitud de suspensión provisional frente a los actos demandados.

I. A N T E C E D E N T E S :

1. En escrito presentado ante la Secretaría de la Sección Tercera del Consejo de Estado, la señora Martha Castro de Campo, actuando por medio de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la

Nación–Ministerio de Minas y Energía, con el fin de obtener las siguientes declaraciones: “PRIMERA. Que es NULA la Resolución N° 181101 del 10 de julio de 2.008, por medio de la cual se declara la expropiación de un predio, EL DESCANSO, expedida por el señor Ministro de Minas y Energía. SEGUNDA. Que también es NULA la Resolución N° 181797 del 22 de octubre de 2.008, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición contra la Resolución N° 181101 de 10 de julio de 2.008, expedida de igual manera por el señor Ministro de Minas y Energía. TERCERA. Que es NULA la Resolución N° 181105 del 10 de julio de 2.008, por medio de la cual se declara la expropiación de un predio, EL DESCANSO NUMERO 2, expedida por el señor Ministro de Minas y Energía. CUARTA. Que también es NULA la Resolución N° 181801 del 22 de octubre de 2.008, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición contra la Resolución N° 181105 de 10 de julio de 2.008, expedida de igual manera por el señor Ministro de Minas y Energía. QUINTA. Que se condene al MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA, a restablecer a mi poderdante en el derecho que le ha sido vulnerado por los actos administrativos demandados, obligándolos a reiniciar el proceso administrativo de expropiación con tal apego a los postulados de la Ley 685 de 2.001, las sentencias C-153 de 1.994 y C-476 de

2.007 proferidas por la Corte Constitucional y demás normas que han sido quebrantadas con la expedición de los actos demandados. SEXTA. Que se condene al Ministerio de Minas y Energía a reparar los daños causados a la demandante como consecuencia de los actos administrativos materia de la declaración de nulidad solicitada, consistentes en los daños materiales de carácter extrapatrimonial, consistentes en el deterioro de la imagen y el buen nombre de la demandante, especialmente por el reconocimiento social del que es objeto en la ciudad de Valledupar, cuya cuantía se estima en cincuenta millones de pesos ($50.000.000,oo), o lo que resulte probado en el proceso, lo mismo que los daños de carácter moral causados, los que se estiman en la suma equivalente a CIEN SALARIOS MINIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES, sumas todas estas respecto de las cuales debe hacerse el respectivo reajuste monetario, de acuerdo con la variación del índice de precios al consumidor (IPC), certificado por la autoridad competente, desde el momento de la presentación de esta demanda hasta que se produzca el pago total de la indemnización reclamada. SEPTIMA. Que se condene al Ministerio de Minas y Energía a pagar las costas del proceso y las agencias en derecho, que deberán ser liquidadas de acuerdo con las tarifas aprobadas por el Consejo Superior de la Judicatura”. (Negrillas del original).

2. La Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante el auto parcialmente impugnado, admitió la referida demanda y en el numeral segundo de tal decisión,

dispuso:

“Niégase la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los actos demandados”.

3. Las consideraciones que llevaron a la Sala en esa oportunidad a denegar la medida cautelar –de suspensión provisional– solicitada por la parte demandante,

fueron las siguientes: “……………………………… Pues bien, en el presente asunto la Sala estima que no se cumple con el presupuesto previsto en el numeral 3° del artículo 152 antes transcrito, dado que en el sub lite los propios actos atacados no constituyen, por sí solos, prueba del perjuicio que la ejecución de los actos habrían causado a la actora, como ésta lo pretende hacer valer. Según el capítulo II de la solicitud de suspensión provisional, la demostración del perjuicio en este caso habría de resultar evidente porque al quedar en firme las decisiones demandadas, tanto la demandante como su familia habrían de perder, en forma inmediata, su patrimonio del cual derivan su sustento (fl. 21 c ppal), en el entendido de que aquél estaría constituido por los bienes inmuebles objeto de la expropiación demandada. A juicio de la Sala, el anterior argumento no resulta, al menos en esta oportunidad, suficiente para tener por acreditado el perjuicio que exige el ordenamiento jurídico –artículo 152, numeral 3, del C.C.A.– mediante los actos demandados, tal como se pasa a explicar. Como se ha enunciado a lo largo de esta decisión, las resoluciones acusadas son el resultado de un procedimiento de expropiación a favor de un consorcio, con el fin de que éste pueda ejecutar el contrato de exploración y explotación minera No. 144-97; tal procedimiento

concluyó mediante los actos demandados, por medio de los cuales la entidad demandada decidió expropiar, por razones de utilidad pública e interés social, dos predios de propiedad de la demandante y, en virtud de ello, ordenó cancelar el monto de la indemnización correspondiente, tal como lo prevé el ordenamiento por el cual habría de regularse el trámite de ese tipo de expropiaciones. Así las cosas, aunque las decisiones controvertidas tanto en sede administrativa como en sede judicial le imponen una carga a la parte demandante porque habrían de resultar desfavorables para sus intereses –situación lógica que se desprende de la finalidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ejercida–, lo cierto es que dentro de los actos acusados de ilegalidad, también se dispuso la consiguiente indemnización a favor de la señora Martha Castro de Campo por razón de la expropiación de sus bienes, a saber: - Por el predio denominado ‘El Descanso’, el Ministerio de Minas y Energía dispuso el pago de $ 6.408’930.302, a favor de la demandante (artículo segundo de la Resolución 18 1101); - Por el predio denominado ‘El Descanso Número Dos’, el Ministerio de Minas y Energía ordenó el pago de $ 858’500.000, a favor de la demandante (artículo segundo de la Resolución 18 1105); Por consiguiente, si a juicio del actor el monto de la indemnización tasada por el Ministerio de Minas y Energía debe tenerse como insuficiente para cubrir tanto el valor de los predios como el monto de los perjuicios que llegaren a ocasionarse a la demandante y a su familia

por virtud de la expropiación de ambos bienes –cuestión propia del debate procesal y de la sentencia que ponga fin al mismo– debió la parte demandante, para efectos de acreditar en esta oportunidad el perjuicio que dice habérsele irrogado y con ello dar cumplimiento a lo dispuesto en el numeral 3° del artículo 152 del C.C.A., aportar, al menos en forma sumaria, las pruebas que le hubieren permitido a la Sala inferir, en esta ocasión, la causación de los perjuicios alegados, pero no pretender suplir esa carga a través de los propios actos, pues, se insiste, dentro de las decisiones demandadas se dispuso el pago de unas sumas de dinero considerables a favor de la actora por concepto de indemnización de perjuicios a causa de la expropiación de sus bienes y, por tanto, no se evidencian, prima facie, los perjuicios a que alude la solicitud de suspensión provisional en estudio. Dado que el anterior presupuesto no se satisface, la Sala se releva del análisis relacionado con la supuesta infracción del ordenamiento jurídico superior, en relación con los actos demandados”.

4. Contra la anterior decisión, la parte demandante interpuso de manera oportuna recurso de reposición con el fin de que se revoque la negativa de suspensión provisional de los actos demandados y, en su lugar, se acceda a tal petición.

Con esa finalidad, la parte impugnante indicó que aunque el proceso de expropiación es considerado como un juicio declarativo, lo cierto es que corresponde a un proceso de ejecución con la particularidad de que no resulta procedente la proposición de excepciones de alguna clase, pues su esencia es

hacer cumplir la orden de expropiación. Sostuvo que al confrontar los actos demandados con el artículo 190 de la Ley 685 de 2001, se advierte la divergencia existente con dicha norma, la cual, incluso, habría sido objeto de manifestación expresa por parte del Ministerio de Minas y Energía en el numeral 3° de la página 6ª de las Resoluciones 181801 y 181797 de octubre 22 de 2008. Agregó que resulta oportuno cuestionarse si el cumplimiento de la ley y de la jurisprudencia de la Corte Constitucional precluye para la entidad, cuando por vía de recurso de reposición en sede administrativa se le llamó la atención a la entidad demandada por razón de los problemas que presentaba el avalúo hecho frente a los bienes expropiados, al omitir la aplicación de la Ley 685 de 2001, así como al haberse desconocido la interpretación dada a las normas relacionadas con la expropiación por parte de la Corte Constitucional. Señaló que de la simple lectura del expediente se evidencia la falta de aplicación, por parte del Ministerio de Minas y Energía, de los artículos que integran el capítulo XIX de la Ley 685 de 2001, por lo cual resulta palmaria la falta de explicación acerca del por qué dicha entidad no tuvo en cuenta los criterios jurisprudenciales para determinar el avalúo en procesos de expropiación administrativa. Adicionó a lo anterior que debe tenerse en cuenta el avalúo hecho por un perito – que reposa en el expediente– pues dicha prueba reafirma que dentro del cálculo del valor de los bienes no se tuvo en consideración ni el Código de Minas ni la

jurisprudencia de la Corte Constitucional. A juicio de la parte demandante, el hecho de que al propietario del bien expropiado se le ofrezca pagar una determinada suma de dinero, en manera alguna significa que ese precio sea justo y que consulte las disposiciones legales que regulan el tema, lo cual fue precisamente lo que ocurrió en este caso. En relación con el perjuicio que la ejecución del acto demandado habría de causar a la parte demandante, sostuvo que la expropiación es la limitación más gravosa frente al derecho de propiedad, motivo por el cual al quedar los actos de expropiación en firme, la accionante y su familia perderán su patrimonio del cual derivan su subsistencia, siendo ello suficiente para que, no los actos sino sus efectos, se configure la prueba sumaria del prejuicio causado al afectado con los actos demandados. Indicó, finalmente, que de no accederse a la suspensión provisional solicitada, no tendría sentido entonces la acción ejercida por cuanto una vez ejecutados los actos de expropiación, la demandante perdería el derecho de dominio sobre sus bienes y, por ende, la posibilidad de continuar explotándolos económicamente.

II. C O N S I D E R A C I O N E S : La Sala confirmará la providencia impugnada, en cuanto denegó la solicitud de suspensión provisional de los actos demandados, dado que los argumentos que la impugnación plantea no alcanzan la entidad suficiente para desvirtuar las apreciaciones que llevaron a la Corporación a adoptar dicha negativa.

De conformidad con lo dispuesto en el numeral 3° del artículo 152 del C.C.A., si la demanda se presenta en ejercicio de una acción distinta a la de nulidad, no basta

con que exista manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, sino que también debe acreditar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del(los) acto(s) demandado(s) causó(causaron) o podría(n) causar a la parte demandante, es decir que la ley, en forma clara, previó un presupuesto adicional para la procedencia de la suspensión provisional de los efectos de un acto, requisito éste que es concomitante con la violación palmaria del ordenamiento jurídico superior cuando la acción instaurada sea diferente a la de simple nulidad. Es por ello entonces que si el referido presupuesto de la prueba del perjuicio que la ejecución del acto habría de causar al demandante no está satisfecho, el análisis de violación directa y palmaria que se alega respecto de una determinada disposición jurídica resulta innecesario, pues si llegare a considerarse que tal transgresión se encuentra presente, la medida cautelar habría de todas maneras que denegarse en el evento en el cual no se cumpliera ese requisito adicional, comoquiera que la ley, en forma precisa, consagró tal presupuesto frente a esta clase de acciones –nulidad y restablecimiento del derecho–, el cual debe cumplirse1. Así las cosas, la Sala se abstendrá, como lo hizo al momento de admitir la demanda, de analizar aquellos cargos planteados en el recurso, relacionados con la supuesta infracción directa y evidente de la Ley 685 de 2001, toda vez que no se encuentran fundamentos nuevos para considerar que la parte actora probó, siquiera en forma sumaria, el perjuicio que alega por razón de la expedición de los

actos acusados, amén de destacar que el otro cargo que la demandante invoca como sustento de la medida cautelar, dice relación con la transgresión de posiciones jurisprudenciales, aspecto que impone la improcedencia de la medida, pues ésta fue prevista frente a la violación palmaria de normas legales y/o constitucionales y no frente a posiciones o criterios judiciales. Pues bien, la parte impugnante estima que la expropiación constituye la limitación más gravosa frente al derecho de propiedad, por manera que al quedar los actos de expropiación en firme, la accionante y su familia perderán su patrimonio, siendo ello suficiente para determinar la existencia de la prueba sumaria del perjuicio causado, a lo cual agregó que de no accederse a la suspensión provisional, perdería el derecho de dominio sobre sus bienes y, por ende, la posibilidad de seguir explotándolos económicamente, dado que los actos serían entonces ejecutados por la Administración. Al respecto, la Sala considera, como lo hizo dentro del auto recurrido, que ente caso no se encuentra acreditado el perjuicio al cual alude la parte demandante, dado que ni los propios actos demandados, ni los efectos o la ejecución –como lo sostiene la impugnante– de los mismos, permiten determinar, por sí solos, el detrimento patrimonial alegado, pues debe insistirse en el hecho de que si bien es cierto que mediante las decisiones demandadas se ordenó la expropiación de los 1 En este sentido, se ha pronunciado la Sala a través de auto proferido el 4 de septiembre de 2008, exp. 35.750.

bienes de propiedad de la demandante, también lo es que en tales resoluciones se dispuso la consiguiente indemnización por valor de $ 6.408’930.302, respecto del predio denominado ‘El Descanso’ y por el monto de $ 858’500.000, frente al predio el ‘Descano Número 2’, cifras éstas que aunque podrían resultar inferiores a su valor real –aspecto que sólo podrá ser definido a lo largo del proceso–, constituyen sumas de dinero significativas cuyo reconocimiento y pago impide sostener, en forma categórica, que la demandante y su familia quedarán sin sustento económico alguno. La anterior consideración en modo alguno debe entenderse en el sentido de que la Sala se opone a o niega, desde ahora, que la expropiación de los predios de propiedad de la actora pudiere generarle perjuicios patrimoniales distintos a los previstos dentro del trámite de expropiación o incluso algunos adicionales a aquellos, ora porque el avalúo de dichos inmuebles no sea aquel que realmente poseían, ora porque la actividad económica a la cual pudieren estar destinados no fue tenida en cuenta para efectos del cálculo de la indemnización o porque así se hubiere valorado no fue suficiente, dado que la razón que aquí se esgrime para denegar la medida cautelar solicitada se fundamenta en el hecho de que los perjuicios alegados no se acreditaron siquiera en forma sumaria, cuestión que además, por tratarse de un aspecto eminentemente probatorio, debe cobrar definición al momento de proferir sentencia y con base en el acervo probatorio recaudado a lo largo del proceso, pues en esta oportunidad no es posible establecer aspectos tales como que el avalúo de los bienes no se habría ajustado

a la ley o que existen otra clase de perjuicios adicionales que no habrían sido tenidos en cuenta dentro del quantum de la indemnización. Por consiguiente, si a juicio de la actora el monto de la indemnización tasada por el Ministerio de Minas y Energía debe tenerse como insuficiente para cubrir tanto el valor de los predios como el monto de los perjuicios que llegaren a ocasionarse a ella y a su familia por virtud de la expropiación de ambos bienes, debió aportar, al menos en forma sumaria, las pruebas que le hubieren permitido a la Sala inferir, en esta ocasión, la causación de los perjuicios alegados, pues los propios actos dan cuenta de una cuantiosa indemnización a favor de la demandante y, por tanto, no se evidencian prima facie los perjuicios a que alude la impugnación en estudio. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, R E S U E L V E: CONFIRMAR el numeral SEGUNDO del auto proferido por la Sala el 26 de marzo de 2009.

COPIESE, NOTIFIQUESE y CUMPLASE

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA Presidente de la Sala

RUTH STELLA CORREA PALACIO

MAURICIO FAJARDO GOMEZ

ENRIQUE GIL BOTERO

MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR