CE-SECCION TERCERA-11001-03-26-000-2009-00014-00(36322)-2009

ACCIÓN DE NULIDAD / RECURSO DE SÚPLICA / ACTO ADMINISTRATIVO /

ADJUDICACIÓN DE BIEN INMUEBLE / INCODER / RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO /

INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / DEMANDA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA /

ADECUACIÓN DE LA DEMANDA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / IMPROCEDENCIA DE LA

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESATBLECIMIENTO DEL DERECHO

[L]a Sala acompaña la providencia suplicada, cuando establece que los actos demandados son de contenido particular y concreto, y que las 31 personas descritas, son destinatarios específicos de la misma, quienes fueron en su momento los beneficiarios de los títulos de adjudicación, y que posteriormente les fueron revocados para efectos de la constitución de la reserva especial a favor del INCODER. Por lo anterior, es acertado afirmar que la nulidad de las resoluciones demandadas, que conllevaría a la inexistencia de la reserva especial constituida, tiene como consecuencia el restablecimiento de un derecho, que se configura en la posibilidad de que los particulares puedan nuevamente ocupar y aprovechar los predios que la comprenden. De allí entonces, que la acción de nulidad incoada no es la adecuada, sino la de nulidad y restablecimiento del derecho, pues, aunque no se haya formulado dentro de las pretensiones de la demanda, una petición encaminada a obtener el restablecimiento de un derecho, la eventual declaratoria

de nulidad de los actos demandados comporta, per se, el restablecimiento automático del derecho a favor de las 31 personas afectadas con tales decisiones.

CONSEJO DE ESTADO / FALTA DE COMPETENCIA / AUTO QUE DECLARA

LA FALTA DE COMPETENCIA / ACCIÓN DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CUANTÍA / CUANTÍA DE LA

DEMANDA / CUANTÍA DEL PROCESO / PREDIO / DEMANDA /

COMPETENCIA TERRITORIAL / FACTOR DE COMPETENCIA TERRITORIAL /

JUZGADO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO / UNIDAD NACIONAL

DE TIERRAS RURALES / PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA / ENTIDAD

DESCENTRALIZADA DE ORDEN NACIONAL / COMPETENCIA POR RAZÓN

DE LA CUANTÍA / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FACTOR DE COMPETENCIA

[E]stima la Sala, que el Consejo de Estado no es el competente para conocer de este proceso, en virtud a que de conformidad con el numeral 2 del artículo 128 C.C.A., esta Corporación conoce de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, contra actos proferidos por entidades del orden nacional, que carezcan de cuantía y, en el caso concreto, tal como lo sostuvo el Magistrado Ponente, el asunto es perfectamente cuantificable, toda vez que los predios afectados con la reserva especial tienen un valor de contenido económico, aun cuando éste no se haya mencionado en la demanda. Se considera entonces, que aplicando los factores de la cuantía y territorial, la competencia para conocer de este proceso es

de los jueces administrativos del circuito judicial de Bogotá D.C., ya que los actos demandados fueron expedidos por la Unidad Nacional de Tierras RuralesUNAT y por la Presidencia de la República y, además, no se encuentra especificada la cuantía del mismo.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 128 NUMERAL 2

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO

Bogotá D.C., seis (6) de agosto de dos mil nueve (2009) Radicación número: 11001-03-26-000-2009-00014-00(36322)

Actor: LILIANA CONSTANZA BURGOS CHAMORRO

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO

RURAL Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD (AUTO) Decide la Sala el recurso de súplica, al que se adecuó el de reposición interpuesto por la actora, contra el auto del 14 de abril de 2009, proferido por el Consejero Ponente, doctor Mauricio Fajardo Gómez, mediante el cual se remite el expediente

a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá D.C., por ejercicio indebido de la acción de nulidad y por falta de competencia.

I. ANTECEDENTES

1. En demanda presentada el 20 de enero de 2009, la señora Liliana Constanza Burgos Chamorro, solicitó que se declarara la nulidad, con solicitud de suspensión provisional de: - La Resolución 0378 del 22 de mayo de 2008, proferida por la Unidad

Nacional de Tierras RuralesUNAT, en la que se constituyó a favor del Instituto Colombiano de Desarrollo RuralINCODER, una reserva especial sobre terrenos baldíos de la Nación, situados en jurisdicción del corregimiento de Nueva Antioquia, municipio de La Primavera, departamento del Vichada, en una extensión de 38.144,2 hectáreas, con el fin de que se establezca en esa área un régimen especial de ocupación y aprovechamiento de la tierra, y - La Resolución Ejecutiva No. 181 de la misma fecha, expedida por la Presidencia de la República que aprobó la Resolución anterior.

2. En auto de 14 de abril de 2009, el Consejero Ponente, doctor Mauricio Fajardo Gómez, remitió el expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial

de Bogotá D.C., por considerar que el Consejo de Estado carece de competencia para conocer del asunto en única instancia, dado que si bien la demandante interpuso nominalmente la acción de simple nulidad, el ejercicio de esta acción resulta indebido, como quiera que la que debió ejercerse es la de nulidad y restablecimiento del derecho. Lo anterior, sostuvo, en razón a que los actos demandados son de contenido particular y concreto, pues poseen unos destinatarios específicos, estos son, las 31 personas descritas en la Resolución 0378 de 2008 a quienes, según da cuenta dicho acto, fueron los beneficiarios de los títulos de adjudicación, pero estos les fueron revocados para efectos de la constitución de la reserva especial a favor del

INCODER.

Adujo, que para que proceda la acción de simple nulidad para impugnar actos

administrativos de carácter particular y concreto, debe ser en los casos en que la ley así lo dispone y en los eventos en que una sentencia estimatoria no comporte el restablecimiento automático de un derecho subjetivo, y en el caso sub examine, afirmó que los actos demandados no encuadran en ninguna de estas condiciones, por lo que la acción adecuada es la de nulidad y restablecimiento del derecho. Dispuso que aún cuando no se hubiere formulado dentro de las pretensiones de la demanda, una petición encaminada a obtener el restablecimiento de un derecho, la eventual declaratoria de nulidad de los actos demandados comportaría, per se, el restablecimiento automático del derecho a favor de las 31 personas afectadas con tales decisiones, es decir, la nulidad de las resoluciones conllevaría a la inexistencia de la reserva especial constituida y, por tanto, la posibilidad de que los particulares pudieren nuevamente ocupar y aprovechar los predios que comprenden la misma. Afirmó que, de lo anterior no podía entenderse que el Consejo de Estado era el competente para conocer de este proceso, en virtud a que de conformidad con el numeral 2 del artículo 128 C.C.A., esta Corporación conoce de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, contra actos proferidos por una entidad del orden nacional, que carezcan de cuantía y, en el caso concreto, el asunto es perfectamente cuantificable, toda vez que los predios afectados con la reserva especial tienen un valor de contenido económico, aún cuando no se haya mencionado en la demanda. Concluyó el ponente, entonces, que carecía de competencia para conocer en forma privativa y en única instancia del proceso, por lo que en aplicación de los

factores de la cuantía y territorial, dispuso que ésta recae en los jueces administrativos del circuito judicial de Bogotá D.C., ya que los actos demandados fueron expedidos por la Unidad Nacional de Tierras RuralesUNAT y por la Presidencia de la República y además, no se encuentra especificada la cuantía del mismo.

3. La parte actora presentó recurso de reposición contra la providencia, por considerar, que los actos cuestionados son de carácter general, y que con su eventual nulidad en nada le favorece, ni le restablece ningún derecho.

4. En auto de 18 de mayo de 2009, el Consejero Ponente, Doctor Mauricio Fajardo Gómez, rechazó por improcedente el recurso de reposición interpuesto por la parte demandante contra la providencia de 14 de abril de 2009, por cuanto la ley sólo habilita este recurso contra los autos de trámite que se dictan a lo largo del proceso, y éste es de naturaleza interlocutoria pues definió que no era competente para conocer del proceso.

Dispuso además, el trámite del recurso ordinario de súplica frente al auto impugnado, en aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial.

II. CONSIDERACIONES En materia de recursos ordinarios, el Código Contencioso Administrativo establece que, serán susceptibles del de súplica los autos interlocutorios proferidos por el ponente en cualquier instancia. En relación con la providencia cuestionada, esto es, la de 14 de abril de 2009, el recurso de súplica resulta procedente, toda vez que se presentó dentro del plazo de ley y en consecuencia, habrá lugar a abordar

su estudio. La providencia censurada remite el expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá D.C., por ejercicio indebido de la acción de nulidad y por falta de competencia. Para la parte actora, las resoluciones demandadas son de carácter general, y su eventual declaratoria de nulidad en nada le favorece, ni le restablece ningún derecho, pero considera que tales actos perjudican a los 31 propietarios de los predios afectados. Estima la Sala, que es necesario hacer especial énfasis en los antecedentes de los actos demandados, como quiera que tanto la actora, como el Consejero Ponente, Doctor Mauricio Fajardo Gómez, afirman que las Resoluciones 0378 y la Ejecutiva No. 181 de 2008, tienen contenido particular y concreto, y que afectan los intereses de las 31 personas a las que les fue revocada la adjudicación de los predios baldíos, sobre los que hoy se ha constituido una reserva especial, como pasa a explicarse. Tal como lo dispone la Resolución 0378 de 22 de mayo de 2008, demandada en el proceso de la referencia, en el acápite de los antecedentes, sobre los terrenos destinados a la reserva especial, el Incoder revocó 31 títulos de adjudicación de baldíos que irregularmente otorgó a particulares que no cumplían los requisitos establecidos en el Decreto 2664 de 19941, aplicable para el momento en que se realizó la adjudicación, a saber: “[…]

2. Antecedentes • En los baldíos destinados a reserva especial, el Incoder deberá establecer un régimen particular de ocupación y de aprovechamiento,

consistente en desarrollar, a través de concursos públicos, abiertos y transparentes, proyectos de explotación agropecuaria que generen desarrollo e impactos positivos en la zona en forma sostenible, consideren los productos de la apuesta exportadora y vinculen y asocien población vulnerable e inversionistas privados para cultivar especies vegetales e implementar proyectos pecuarios, generar empleo y aumentar la productividad. • Sobre los terrenos destinados a la reserva especial el Incoder revocó 31 títulos de adjudicación de baldíos que irregularmente 1 Por el cual se reglamenta el Capítulo XII de la Ley 160 de 1994 y se dictan los procedimientos para la adjudicación de terrenos baldíos y su recuperación. otorgó a particulares que no cumplían los requisitos establecidos en el Decreto 2664 de 1994, aplicable para el momento en que se realizó la adjudicación y que en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 3° del Decreto 230 de 2008, actual régimen de baldíos nacionales, han vuelto al dominio del Estado y están a disposición de la UNAT, entidad que administra las tierras rurales de la Nación. En el siguiente cuadro se indican todas las actuaciones y sus respectivas resoluciones: Nombre N° Fecha Área Nombre N° Fecha predio Resol Resoluci adjudica Beneficiar Resol Resoluci ución ón da io ución ón Adjud Revoc icació atoria n LOS 946 30-oct-06 1222,577 VALENCIA 561 07-abr-08

GIRASOL 2 GUTIERR

ES EZ JOSE NOE BUENAVI 937 30-oct-06 1282,463 ROJAS DE 541 07-abr-08

STA HURTADO

LUZ MARIELA LA LINEA 938 30-oct-06 1285,881 GUARIN 554 07-abr-08

1 BRAND

JORGE IVAN CASCAB 940 30-oct-06 1287,258 HERNAND 543 07-abr-08

ELES 2 EZ

VALENCIA

CARLOS

HUMBERT O LA 944 30-oct-06 1275,426 CASTRO 553 07-abr-08

FRONTE 1 MONSALV

RA E

DIANA PATRICIA PARURE 941 30-oct-06 1127,373 ZAPATA 566 07-abr-08

7 SALCEDO

JHON WILSON PARURIT 936 30-oct-06 1266,107 PELAEZ 567 07-abr-08

O 3 CRUZ

ROLANDO ESTEBAN RIPIALIT 929 30-oct-06 1224,726 LOPEZ 569 07-abr-08

O HENAO IRMA LA 942 30-oct-06 1184,567 ARANGO 558 07-abr-08

SOLEDA 4 RESTREP

D O

SANDRA MILENA EL 931 30-oct-06 1284,213 FERNAND 547 07-abr-08

PALMAR 6 EZ

VALENCIA

ANGELA PATRICIA LA 932 30-oct-06 1288,577 SOTO 557 07-abr-08

RIVERA 8 AGUIRRE LUZ EDY EL 939 30-oct-06 1272,187 GALLEGO 542 07-abr-08

CAPRICH TANGARIF

O E

JULIAN ANDRES PATE 943 30-oct-06 1258,732 GRAJALE 568 07-abr-08

VACAL 3 S LOAIZA MAMFRED ARIZONA 935 30-oct-06 1290,751 RAMIREZ 540 07-abr-08

6 YAIMA

LEONARD O LOS 930 30-oct-06 1277,554 SALAZAR 563 07-abr-08

MORROC 5 MONTOYA OS WILLIAM PALMARI 934 30-oct-06 1287,503 GARCIA 565 07-abr-08

TO 9 GARCIA ARLES EL 974 17-nov-06 1288,107 LOPERA 551 07-abr-08

TRIUNFO 3 DUQUE

MARTHA SOFIA EL OASIS 945 30-oct-06 1280,675 DE LA 546 07-abr-08

8 CRUZ

MENDEZ

JUAN

ALEJAND RO EL 977 17-nov-06 1271,866 LIZARDO 544 07-abr-08

CEDRO LOPERA JOSE LA 979 17-nov-06 1273,631 GALVIZ 555 07-abr-08

MOTILON 6 GUTIERR

A EZ JOSE DELIO LA 982 17-nov-o6 1288,107 SALAZAR 556 07-abr-08

RELIQUI 3 GONZALE

A Z

JOSE IVER LAS 980 17-nov-06 1284,423 OSORIO 559 07-abr-08

BRISAS 5 CORRALE

S

SANDRA

ESPERAN ZA LOS 975 17-nov-06 1243,136 HERNAND 562 07-abr-08

MANGOS 4 EZ LOPEZ GERMAN TRAPICH 985 17-nov-06 1279.471 PARRA 570 07-abr-08

OTE 2 EDUARDO JAVIER EL 983 17-nov-06 1273,631 TORRES 549 07-abr-08

RINCON 6 MURILLO

CARLOS ALBERTO EL 981 17-nov-06 1239,685 MURIEL 552 07-abr-08

VERGEL 3 DIAZ

HENRY DE JESUS EL MUCO 978 17-nov-06 1282,636 ROJAS 545 07-abr-08

7 GAVIRIA

LUZ ELENA EL 984 17-nov-06 1112,586 VEGA 548 07-abr-08

REMANS 9 ORTIZ

O CARLOS ANDRES LOS 976 17-nov-06 1243,834 CARDONA 560 07-abr-08

CONGRI 2 PULGARI

OS N

BEATRIZ ELIANA EL 986 17-nov-06 376,7959 CHAPARR 550 07 abr 08

TESORO O

CORREA

ELKIN SHUDIAN LOS 933 30-oct-06 1290.234 CAGUA 563 07-abr-08

POSONE 9 CASTELL

S ANOS

GILDARD O • La revocatoria de las adjudicaciones irregulares se fundamentó en el hecho probado de haberse violado en los procesos respectivos las exigencias y requisitos establecidos en la Ley 160 de 1994 y en su Decreto Reglamentario 2664 de 1994, y que, por tanto, a la luz de lo previsto en el inciso 4° del artículo 161 de la Ley 1152 de 2007 y el artículo

20 del Decreto 230 de 2008, era procedente eliminar de la órbita jurídica las 31 resoluciones de adjudicación ilegalmente producidas. • […] Se tiene que los terrenos cuyos títulos fueron revocados son baldíos nacionales de los que actualmente puede disponer la Unidad Nacional de Tierras Rurales según lo dispuesto en la Ley 1152 de 2007 y pueden ser objeto de la constitución de reserva especial. […]” Conforme a lo transcrito, la revocatoria de los 31 títulos de adjudicación de baldíos, fue proferida mediante varias resoluciones expedidas el 7 de abril de 2008, por el INCODER. En este orden de ideas, la Sala acompaña la providencia suplicada, cuando establece que los actos demandados son de contenido particular y concreto, y que las 31 personas descritas, son destinatarios específicos de la misma, quienes fueron en su momento los beneficiarios de los títulos de adjudicación, y que posteriormente les fueron revocados para efectos de la constitución de la reserva especial a favor del INCODER. Por lo anterior, es acertado afirmar que la nulidad de las resoluciones demandadas, que conllevaría a la inexistencia de la reserva especial constituida, tiene como consecuencia el restablecimiento de un derecho, que se configura en la posibilidad de que los particulares puedan nuevamente ocupar y aprovechar los predios que la comprenden. De allí entonces, que la acción de nulidad incoada no es la adecuada, sino la de nulidad y restablecimiento del derecho, pues aunque no se haya formulado dentro de las pretensiones de la demanda, una petición encaminada a obtener el restablecimiento de un derecho, la eventual declaratoria de nulidad de los actos

demandados comporta, per se, el restablecimiento automático del derecho a favor de las 31 personas afectadas con tales decisiones. De igual forma estima la Sala, que el Consejo de Estado no es el competente para conocer de este proceso, en virtud a que de conformidad con el numeral 2 del artículo 128 C.C.A., esta Corporación conoce de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, contra actos proferidos por entidades del orden nacional, que carezcan de cuantía y, en el caso concreto, tal como lo sostuvo el Magistrado Ponente, el asunto es perfectamente cuantificable, toda vez que los predios afectados con la reserva especial tienen un valor de contenido económico, aún cuando éste no se haya mencionado en la demanda. Se considera entonces, que aplicando los factores de la cuantía y territorial, la competencia para conocer de éste proceso es de los jueces administrativos del circuito judicial de Bogotá D.C., ya que los actos demandados fueron expedidos por la Unidad Nacional de Tierras RuralesUNAT y por la Presidencia de la República y además, no se encuentra especificada la cuantía del mismo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, RESUELVE: Primero. Confírmase el auto suplicado, esto es, el proferido el 14 de abril de 2009 por el Consejero Ponente, doctor Mauricio Fajardo Gómez, en el proceso de la referencia. Segundo. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Consejero Ponente, doctor Mauricio Fajardo Gómez, para lo de su cargo. Cópiese, Notifíquese y Cúmplase Ramiro Saavedra Becerra Presidente de la Sala Ruth Stella Correa Palacio Enrique Gil Botero Myriam Guerrero de Escobar