CE-SECCION TERCERA-11001-03-26-000-2010-00044-00(39091)A-2017

ACCIÓN DE REVISIÓN - Niega SÍNTESIS DEL CASO: El Instituto Colombiano para la Reforma Agraria (INCORA) Realizó proceso de extinción de dominio sobre el predio denominado El Lucero, el cual se encuentra ubicado en el municipio de Pelaya (Cesar), proceso iniciado por la no explotación y abandono de este por parte de su propietario, dicho predio había sido ocupado por varias familias campesinas quienes están desarrollando actividades de ganadería, agricultura y reforestación. ACCIÓN DE REVISIÓN AGRARIA - Noción. Definición. Concepto / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Acción judicial de revisión agraria [El Consejo de Estado] es competente para decidir en única instancia el proceso de la referencia, por tratarse de una acción de revisión dirigida contra unos actos administrativos por medio de los cuales se declaró extinguido –en favor de la Nación– el derecho de dominio que tenía la demandante sobre el inmueble denominado “El Lucero”, en el municipio de Pelaya (Cesar). Así las cosas, el caso se subsume en la regla de competencia establecida en el artículo 50 de la Ley 160 de 1994 [norma vigente para el momento de los hechos], concordado con lo dispuesto en el numeral 9 del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo. (…) El artículo 58 de la Constitución Política no se refiere en forma específica a los trámites de extinción de dominio, sino que menciona genéricamente las expropiaciones por motivos de utilidad pública o de interés social, las cuales, por regla general, deben adelantarse en sede judicial y con la previa indemnización al

afectado; no obstante, el constituyente permitió que el legislador, de manera excepcional, fijara casos adicionales en los que el dominio podría expropiarse por vía administrativa, siempre y cuando la correspondiente decisión esté sujeta a un control jurisdiccional por parte de los jueces contencioso administrativos (…) una vez la administración agraria emprende un trámite de extinción del derecho de dominio privado, dicha consecuencia sólo puede ser evitada cuando el propietario cumple con la carga de demostrar que el predio rural sí ha sido explotado, entendiéndose por esto último aquellas actividades que tengan que ver con el potencial económico agropecuario del bien (plantaciones, sementeras, ocupación con ganado y otras de “... igual significación económica” ), siempre y cuando las mismas se hayan realizado con una antelación superior a un (1) año, contado desde la comprobación del estado del predio por parte de la administración agraria. De igual manera, para que sea improcedente la extinción del derecho dominio, el titular del predio debe demostrar que la inexplotación no se ha prolongado por más de tres años consecutivos o, en el mejor de los casos, que ella obedece a circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLITICA - ARTÍCULO 58 / LEY 160 DE 1994 - ARTÍCULO 50 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOARTÍCULO 128.9

PROCESO DE EXTINCIÓN DE DERECHO DE DOMINIO SOBRE PREDIO RURAL - No agota la competencia de la autoridad agraria sobre futuros procesos / VERIFICACIÓN DE ESTADO DE EXPLOTACION DE BIEN RURALDebe estar en revisión permanente [N]o se evidenció que la demandante hiciera presencia en el predio mencionado, pues, en las diligencias adelantadas por la administración agraria, no se encontraron estructuras, cultivos o ganado pertenecientes a ALRÍO S.A. ni, mucho menos, a la acá demandante INDUPALMA LTDA.; por el contrario, se demostró la existencia de actividades agropecuarias desarrolladas de manera artesanal por varias familias campesinas (31 en total), lo cual denotó su arraigo con el terreno y no reconocieron dominio ajeno ni vínculo alguno con las mencionadas empresas (…) es jurídicamente posible que la administración agraria (encargada de velar por la observancia de las normas que regulan el aprovechamiento de la propiedad rural) inicie en diferentes épocas procesos de extinción de dominio sobre un mismo predio, como ocurrió en este caso, habida cuenta que la ley no consagra restricción alguna al respecto. En efecto, la situación anotada no agotó la competencia que tiene la administración agraria para velar por el cumplimiento de los principios que rigen el derecho constitucional de la propiedad privada, pues éste –el derecho a la propiedad– lleva aparejado el cumplimiento de unos deberes inherentes a su función social y ecológica, mismos que se deben revisar en todo momento, sin que su comprobación se acabe en un solo período de tiempo. (…) los trámites de extinción del derecho dominio de predios rurales, con miras a verificar el estado de explotación de un inmueble, deben entenderse sometidos a una permanente revisión, lo que a su vez implica que jurídicamente existe la

posibilidad de que se varíen las decisiones que, en diferentes épocas, se hayan adoptado frente a la extinción del derecho de dominio, sin que sea relevante, entonces, el hecho de que se trate o no de un mismo predio. (…) es procedente que en un determinado momento se niegue la extinción del derecho de dominio privado, como ocurrió en este caso, pero que, al observarse configuradas las causales que justifiquen tal proceder, en un momento posterior se advierta la procedencia de dicho trámite administrativo. Extinción de dominio - Objeto. Finalidad / REDISTRIBUCIÓN DE LA PROPIEDAD RURAL / PROCESO DE EXTINCIÓN DE DOMINIO - Debido proceso [E]l propósito perseguido por la administración agraria con la realización del proceso de extinción de dominio, como quiera que, con las resoluciones demandadas, se busca dar cumplimiento a la labor de redistribución de la propiedad rural y la promoción del bienestar social de las familias campesinas que habitan el predio objeto de extinción, cometido que –por estar amparado por el ordenamiento jurídico– se constituye en un argumento más para mantener la legalidad de las decisiones de extinción de dominio objeto de revisión; al respecto, la Directora Técnica de Baldíos del extinto INCODER, en respuesta a las solicitudes 20131116600, 20131115892 y 20131115890, fue enfática en aclarar que “… para poder iniciar el respectivo trámite –de titulación– debe contar con la resolución de extinción de dominio en firme, requisito para el cual se necesita que el Consejo de Estado resuelva la demanda presentada –se refiere al proceso de la

referencia–”. (…) al estudiar el trámite adelantado por la administración agraria, la Sala no encuentra demostrada la violación del debido proceso que alega la parte actora, pues se advierte que dicho trámite se ajustó a la normativa vigente para el momento de los hechos y se respetó el derecho de contradicción de la propietaria del bien; en efecto, el Decreto 2665 de 1994 (reglamentario de la Ley 160 de 1994) dispone, en su artículo 7 , que es necesario que la entidad competente lleve a cabo una averiguación previa acerca del estado del predio y que recaude la información relacionada con sus títulos de propiedad, con la finalidad de establecer la identidad de las personas que podrían resultar afectadas con el trámite de extinción de dominio, así como también para ponderar las condiciones de aprovechamiento del predio. Dicho trámite se cumplió en el caso concreto, pues está demostrado que la administración agraria llevó a cabo las averiguaciones necesarias para establecer si era procedente su iniciación, lo cual se realizó mediante la “visita de verificación” efectuada los días 24 y 25 de abril de 2001 2

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Bogotá D.C., seis (6) de diciembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-26-000-2010-00044-00(39091)A Actor: EMPRESA INDUSTRIAL AGRARIA LA PALMA LTDA. -INDUPALMADemandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURALINCODER- (hoy Agencia Nacional de Tierras) Referencia: ACCION DE REVISION (ASUNTOS AGRARIOS) Corresponde a la Sala decidir en única instancia la acción de revisión interpuesta por la Empresa Industrial Agraria la Palma LTDA –INDUPALMA– respecto de las Resoluciones 0872 del 23 de abril de 2007 y 3634 del 19 de diciembre del mismo año, expedidas por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER–, actos por medio de los cuales se extinguió el derecho de dominio sobre el predio denominado "El Lucero”, propiedad de la demandante.

I. A N T E C E D E N T E S

1. La demanda El 22 de julio de 2010, la Empresa Industrial Agraria la Palma LTDA –INDUPALMA–, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de revisión agraria, consagrada en los artículos 53 de la Ley 160 de 1994 y 128 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda en contra de las Resoluciones 0872 del 23 de abril de 2007 y 3634 del 19 de diciembre del mismo año, expedidas por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), actos por medio de los cuales se decretó la extinción del dominio privado que ejercía la demandante sobre el predio denominado “El Lucero”, ubicado en el municipio de Pelaya

(Cesar). 3 Según los hechos de la demanda, la actuación del INCODER “… no atendió ni obedeció a la exigibilidad de la ley”1, pues, en los términos que dispone el artículo 52 de la Ley 160 de 1994, la extinción de dominio solo procede si se deja “… de

ejercer la posesión … durante tres (3) años continuos, salvo fuerza mayor o caso fortuito”2; al respecto, la demandante indicó que el Estado omitió brindarle la debida protección y el acompañamiento para desalojar a las familias campesinas que invadieron el predio de su propiedad, circunstancia que, en su criterio, configuró la eximente de fuerza mayor. También afirmó que, por la misma razón, el antiguo Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCORA– se abstuvo de extinguir su derecho de dominio en 1992 y, pese a que ya se había definido la situación jurídica del bien, el INCODER insistió en ello con la expedición de las resoluciones acusadas en el proceso de la referencia. Expresó que hay dos ocupantes (Merlanio Ortiz López y José David Quiñones Molano) que reconocen su derecho de propiedad –el de la demandante– sobre el predio objeto de extinción de domino y agregó, como cargos de ilegalidad, que “… se cometieron nulidades procesales y se desconoció olímpicamente la exigencia (sic) de los requisitos de la Ley 160 de 1994”3, todo lo cual, a su juicio, configura una violación del debido proceso [no dice más, sobre el particular] (fls. 1 a 10, c. 1).

2. Trámite procesal La demanda fue inadmitida por el Despacho sustanciador de la época, mediante auto de 9 de diciembre de 2010, toda vez que no se aportó la constancia de ejecutoria de los actos demandados y el poder conferido carecía de presentación personal (fl. 173, c. 1).

Subsanado lo anterior, mediante auto del 6 de mayo de 2011 se admitió la

demanda (fl. 177, c. 1); sin embargo, en auto del 10 de agosto de 2012, el Despacho revocó tal decisión, dada la operancia de la caducidad de la acción; en efecto, la Resolución 0872 de 2007 quedó ejecutoriada el 5 de abril de 2010 y la acción de revisión agraria se formuló el 22 de julio del mismo año, esto es, expirado el término de 15 días de que trata el artículo 53 de la Ley 160 de 1994. En aquella oportunidad –auto del 10 de agosto de 2012– se indicó que la solicitud de conciliación formulada por la parte actora no suspendió el término de 1 Fl. 3, c. 1. 2 Ibídem. 3 Fl. 8, c. 1. 4 caducidad, teniendo en cuenta que dicho trámite no constituye requisito de procedibilidad de la acción de revisión agraria (fls. 181 y 182, c. 1). Inconforme con el rechazo de la demanda, la parte demandante formuló recurso de reposición (fls. 191 a 193, c. 1), que se adecuó y se tramitó como ordinario de súplica (fl. 196, c. 1), el cual se resolvió mediante auto del 28 de noviembre de 2012, en el que la Sala dispuso revocar el auto suplicado y, en consecuencia, admitir la demanda, en los siguientes términos (se transcribe literal): “Según se evidencia a partir de la providencia que resolvió rechazar por caducidad la demanda, en concordancia con lo expuesto en el recurso de súplica presentado en

su contra, en esta instancia corresponde a la Sala determinar si, como lo afirmó la parte actora, la solicitud de conciliación prejudicial suspende el término de caducidad previsto en la ley para interponer la acción de revisión. “Sea lo primero señalar que le asistió razón al Despacho sustanciador al indicar que para interponer la acción de revisión la conciliación prejudicial no constituye requisito de procedibilidad, no obstante, la ley permite que, aún cuando la conciliación no sea un presupuesto procesal para acudir a la vía judicial, las partes puedan remitirse a tal mecanismo de solución de conflictos de manera voluntaria, caso en el cual es igualmente aplicable la suspensión del término de caducidad prevista en el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 y en el artículo 3 del Decreto 1716 de 2009. “En efecto, tanto la Ley 640 de 2001 como el Decreto 1716 de 2009, regulan de manera general lo referente a la conciliación como mecanismo alternativo de solución de conflictos y, entre otros aspectos, lo atinente al efecto jurídico que se deriva de la presentación de una solicitud tendiente a que se surta dicho procedimiento. Es así como en el artículo 21 de citada ley -al igual que el artículo 3 del Decreto 1716 de 2009-, se consagró que ‘La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se

refiere el artículo 2o. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero’, sin diferenciar que la consecuencia jurídica de la suspensión tenga aplicación exclusiva en aquellos casos en los que el trámite se surta como un requisito de procedibilidad. “Así las cosas, razonable resulta concluir que en este caso la presentación de la solicitud de conciliación, aun cuando no se intentó como presupuesto procesal para acudir a la vía judicial, suspendió el término de caducidad de la acción de revisión y, en consecuencia, para efectos de determinar si la demanda se interpuso dentro del término legal dispuesto para ello debe tenerse en cuenta dicha circunstancia. “Ahora bien, para efectos de realizar el conteo de la caducidad, necesario viene a ser precisar que la acción de revisión prevista para impugnar los actos administrativos mediante los cuales el INCORA declare la extinción del dominio privado respecto de un predio, según lo previsto en el numeral 5º del artículo 136 del Decreto 01 de 1984, debe ser interpuesta dentro del término de quince (15) días contados a partir del día siguiente al de la ejecutoria del acto y, en caso de terceros, dentro de un término de treinta (30) días contados a partir del día siguiente a la inscripción de acto en la correspondiente oficina de instrumentos públicos. “En consecuencia, al tenor de la norma anteriormente transcrita, es posible determinar que en este caso el término de caducidad de la acción es de quince (15) días contados a partir del día siguiente a la fecha en que el acto administrativo

5 que declaró la extinción de dominio respecto del bien rural denominado ‘EL LUCERO’ quedó ejecutoriado, por cuanto quien demanda aduce ejercer la acción de revisión en calidad de propietario de mencionado inmueble. “Revisado el expediente, se observa que, según consta en documento proferido por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCONDER– las resoluciones demandadas quedaron en firme y ejecutoriadas el 5 de abril de 2010, razón por la cual, en principio, el término de caducidad debía correr entre el 6 de abril de 2010 y el 26 de abril siguiente. “No obstante lo anterior y de conformidad con la certificación expedida por el Procurador Judicial Ciento Treinta y Uno (131), quedó establecido que la parte demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 7 de abril de 2010 – faltándole 14 días para el vencimiento del término de caducidad–, razón por la cual, según lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 y en el artículo 3º del Decreto 1716 de 2009, el plazo para ejercer la acción quedó suspendido a partir de ese momento y se reanudó el 2 de julio de la misma anualidad, esto es, el día siguiente a la fecha en que se surtió la audiencia de conciliación sin que las partes llegaran a un acuerdo. “Visto lo anterior y dado que el término de caducidad se había suspendido el 7 de abril de 2010 -cuando faltaban 14 días para su vencimiento-, y se reanudó el 2 de

julio de esa misma anualidad, la parte actora tenía oportunidad para presentar la demanda hasta el 23 de julio de 2010 y como dicha actuación tuvo lugar el 22 de julio anterior, se evidencia que la acción se interpuso dentro del término previsto por la ley. “Así las cosas, al no encontrar la Sala caducada la acción de la referencia, resulta forzoso revocar el auto de 10 de agosto de 2012 suplicado, por medio del cual se decidió ‘revocar el auto de 6 de mayo de 2011, mediante el cual se admitió la demanda presentada en ejercicio de la acción de revisión’ y, en consecuencia, se dispuso rechazar la demanda por caducidad de la acción” (resaltado del texto, subraya la Sala, fl. 202 a 206, c. 1).

3. Contestación de la demanda La parte demandada se opuso a las pretensiones de la demanda, toda vez que, en su criterio, se configuraron las causales previstas en la legislación agraria para que procediera la extinción del domino privado que ejercía la demandante sobre el predio denominado “El Lucero”; además, arguyó que los actos acusados se ajustaban a los preceptos constitucionales y a las competencias asignadas por el legislador al INCODER, entidad que fue enfática en sostener que la actora tenía pleno conocimiento del procedimiento administrativo; al respecto, señaló

(se transcribe conforme obra, inclusive con errores): “… INDUPALMA LTDA conocía de la mentada Resolución 671 [por medio de la cual se inició el proceso de extinción de dominio] y por ende de sus efectos publicitarios que hoy presupone desconocer u obviar dentro del presente

proceso. Esta situación es clara y concreta cuando en la venta del predio El Lucero, contenida en la escritura 6673 del 24 de diciembre de 2008, en la 6 clausula (sic) Cuarta (sic) se deja la siguiente constancia que textualmente transcribe: “‘CUARTO: LIMITACIONES AL DOMINIO: Que el (los) inmueble (es) objeto de esta venta declara (n) libre (s) de embargos, hipotecas, demandas civiles, pleitos pendientes, patrimonio de familia, arrendamiento por escritura pública, condiciones resolutorias y cualquier otra limitación al dominio. Excepto la iniciación de la diligencia administrativa de clarificación de la propiedad según la Resolución No. 671 del 8 de agosto de 2001 por el Incora Seccional – Valledupar” (resaltado del texto, fls. 210 y 211 c. 1). Finalmente, indicó que las circunstancias constitutivas de fuerza mayor no se encontraban demostradas y alegó la operancia de la caducidad de la acción, por las mismas razones que indicó este Despacho en auto del 10 de agosto de 2012 [ver, numeral 2 supra] (fls. 209 a 221, c. 1).

4. Coadyuvancia a la parte demandada Los señores Diógenes Ballena García, Alejo Sanguino Pacheco, Luis Eduardo Cotes Mogollón, Graciela Guerrero Quintero y Jorge Navarro, por intermedio de apoderada judicial y en “condición de terceros beneficiados” con la decisión de extinción de dominio, comparecieron al proceso para apoyar la legalidad de los actos administrativos cuestionados, pues, según ellos, detentan la posesión del

inmueble “El Lucero” desde hace aproximadamente 20 años, tiempo durante el cual han convivido de manera pacífica e ininterrumpida. Afirman que han efectuado mejoras en cada una de sus parcelas y realizan explotaciones ganaderas y agrícolas, al tiempo que fueron enfáticos en sostener que, para el momento en que INDUPALMA adquirió el predio “El Lucero” – mediante compraventa del 24 de diciembre de 2008–, ya tenían derechos sobre el mismo, dada la prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio (fl. 230 a 233, c. 1).

5. Alegatos de conclusión Surtido el trámite de rigor y agotada la etapa probatoria (fls. 308 a 310, c. 1), esta Corporación corrió traslado a las partes, para alegar de conclusión y al Ministerio Público, para que rindiera su respectivo concepto (fl. 314, c. 1). 5.1 La parte demandante solicitó que se accediera a las pretensiones de la demanda, toda vez que, insistió, fueron razones de fuerza mayor las que 7 motivaron la inexplotación del predio “El Lucero” (la presunta omisión en que incurrió el Estado) y agregó que la ocupación se produjo por “…. personal de la empresa”4, lo cual fue desconocido por la demandada en el proceso de extinción de dominio.

No obstante, expresó (se transcribe conforme obra): “De manera subsidiaria, y dadas precisamente las causas de la inexplotación del predio durante ya un periodo de tiempo superior a 20 años, con ocupación de terceros, solicito de manera extraordinaria, se ordene junto con

la revocación de las resoluciones que se continúe y [se] consolide el trámite de adquisición de la tierra por parte del Estado a fin de resolver la situación de los colonos ocupantes de la tierra y el reconocimiento de los derechos económicos del propietario. “Se hace esta propuesta, atendiendo fundamentalmente al tiempo transcurrido hasta la fecha, a los principios planteados en los fallos de tutela orientados a la protección de colonos, así como a la contribución social que se está dispuesto a asumir, sin que ello implique la pérdida de la totalidad de su patrimonio ya ampliamente afectado por la ausencia de los beneficios de la explotación de su propiedad y especialmente, el daño que no es posible asumir con ocasión del despojo injustificado de la propiedad de mi representada” (se subraya, fl. 324, c. 1). 5.2 El representante del Ministerio Público solicitó que se dictara fallo inhibitorio, toda vez que “… se encuentra plenamente demostrado que la demanda de acción de revisión fue radicada de manera extemporánea, cuando ya había operado el fenómeno de la caducidad …”; en su criterio, el presente asunto no es de carácter resarcitorio o indemnizatorio, razón por la cual tampoco era procedente la solicitud de conciliación prejudicial elevada por la parte actora (fls. 337 y 338, c. 1). 5.3 La parte demandada y los coadyuvantes guardaron silencio (fl. 339, c. 1).

6. Prelación de fallo Atendiendo al hecho de que el presente asunto se venía tramitando con

prelación de fallo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 1105 de 2006, se decide en única instancia la demanda de revisión agraria formulada en contra del extinto INCODER (Decreto 2365 de 2015). De otra parte, es de anotar que, dada la liquidación de dicha entidad y de conformidad con el artículo 2 del Decreto 1850 de 2016, se tendrá como demandada a la Agencia Nacional de Tierras5. 4 Fl. 323, c. 1. 5 Así se dispuso en el auto del 6 de agosto de 2017 (fl.308, c. 1). 8 Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir de fondo el presente asunto.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

1. Competencia y oportunidad de la acción La Sala es competente para decidir en única instancia el proceso de la referencia, por tratarse de una acción de revisión dirigida contra unos actos administrativos por medio de los cuales se declaró extinguido –en favor de la Nación– el derecho de dominio que tenía la demandante sobre el inmueble denominado “El Lucero”, en el municipio de Pelaya (Cesar). Así las cosas, el caso se subsume en la regla de competencia establecida en el artículo 50 de la Ley 160 de 1994 [norma vigente para el momento de los hechos]6, concordado con lo dispuesto en el numeral 9 del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo7.

En cuanto a la caducidad de la acción, debe estarse a las consideraciones expuestas y a lo decidido por la Sala en el auto del 28 de noviembre de 2012 [ver,

numeral 2 de los antecedentes –folios 202 a 206 del cuaderno 1–)].

2. Validez de las copias simples En relación con los medios probatorios obrantes en el presente asunto, cabe señalar que las pruebas documentales que hubieren sido aportadas en copias simples serán valoradas libremente por la Sala, aunque no cumplan con las exigencias del artículo 254 del C. de P.C.; al respecto, conviene recordar que la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en aplicación de los principios de buena fe, lealtad procesal y prevalencia del derecho sustantivo sobre el formal, cambió su posición en cuanto a la valoración de las copias simples, para entender procedente su estimación siempre y cuando no se hubieran tachado de falsas a lo largo del proceso en el que se pretendan hacer valer. Sobre el particular consideró: 6 Derogada por el artículo 82 del Decreto Ley 902 de 2017.

7 En atención a lo dispuesto en el artículo 1 del Acuerdo 55 de 2003 corresponde a la Sección Tercera del Consejo de Estado conocer de los procesos de esta naturaleza –asuntos agrarios–. 9 “En el caso sub examine, las partes demandadas pudieron controvertir y tachar la prueba documental que fue aportada por la entidad demandante y, especialmente, la copia simple del proceso penal que se allegó por el actor, circunstancia que no acaeció, tanto así que ninguna de las partes objetó o se refirió a la validez de esos documentos. Por lo (sic) tanto, la Sala en aras de respetar el principio constitucional de buena fe, así como el deber de lealtad procesal reconocerá valor a la prueba

documental que ha obrado a lo largo del proceso y que, surtidas las etapas de contradicción, no fue cuestionada en su veracidad por las entidades demandadas. “(…). “Lo anterior no significa que se estén aplicando normas derogadas (retroactividad) o cuya vigencia se encuentra diferida en el tiempo (ultractividad), simplemente se quiere reconocer que el modelo hermenéutico de las normas procesales ha sufrido cambios significativos que permiten al juez tener mayor dinamismo en la valoración de las pruebas que integran el acervo probatorio, para lo cual puede valorar documentos que se encuentran en copia simple y frente a los cuales las partes han guardado silencio, por cuanto han sido ellas mismas las que con su aquiescencia, así como con la referencia a esos documentos en los actos procesales (v.gr. alegatos, recursos, etc.) los convalidan, razón por la que, (sic) mal haría el juzgador en desconocer los principios de buena fe y de lealtad que han imperado en el trámite, con el fin de adoptar una decisión que no refleje la justicia material en el caso concreto o no consulte los postulados de eficacia y celeridad”8. Así las cosas, la Sala valorará todas las pruebas aportadas al expediente en copia simple, teniendo en cuenta que han obrado durante todo el proceso y no han merecido ningún reparo para las partes.

3. Análisis de la Sala 3.1 De la acción de revisión agraria –generalidades– El artículo 58 de la Constitución Política no se refiere en forma específica a los trámites de extinción de dominio, sino que menciona genéricamente las expropiaciones por motivos de utilidad pública o de interés social, las cuales, por

regla general, deben adelantarse en sede judicial y con la previa indemnización al afectado; no obstante, el constituyente permitió que el legislador, de manera excepcional, fijara casos adicionales en los que el dominio podría expropiarse por vía administrativa, siempre y cuando la correspondiente decisión esté sujeta a un control jurisdiccional por parte de los jueces contencioso administrativos. Dice la norma constitucional: 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de Sección Tercera, sentencia del 28 de agosto de 2013, radicado 05001-23-31-000-1996-00659-01, expediente 25022. El ponente de la presente sentencia deja constancia de que no comparte la citada postura de la Sala Plena de la Sección, pero la acata. 10 “… Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social. “La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica. “El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad. “Por motivos de utilidad pública o de interés social (sic) definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Ésta se fijará consultando los intereses de la comunidad

y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa administrativa, incluso respecto del precio”. Una interpretación del mencionado artículo 58 constitucional permite establecer que la extinción de dominio es procedente cuando el ejercicio del derecho de propiedad no consulta la función social y ecológica que la misma debe cumplir y, dicho trámite, como se dijo, está limitado por la revisión judicial que haga la jurisdicción contenciosa administrativa; así, entonces, la extinción de dominio por actividades ilícitas no es el único evento en el que se puede evaluar la inobservancia de las funciones constitucionales que deben ser cumplidas en el ejercicio del derecho de propiedad, pues es posible que aquella –la extinción de dominio– se genere por las otras razones bien distintas a aquélla, las cuales ameriten la intervención estatal. Sobre el particular, la Corte