CE-SECCION TERCERA-11001-03-26-000-2010-00077-00 (39961)-2019

ACCIÓN DE SIMPLE NULIDAD / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA / ACTO ADMINISTRATIVO DE AUTORIDAD NACIONAL – En asunto contractual La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo es competente, en única instancia, para conocer de las acciones de simple nulidad que interpongan los ciudadanos contra actos administrativos proferidos por autoridades del orden nacional en materia contractual, de conformidad con lo establecido en el artículo 128 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 1° del Acuerdo 55 de 2003 del Consejo de Estado.

FUENTE FORMAL: ACUERDO 55 DE 2003 – ARTÍCULO 1 / CÓDIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 128

COMPETENCIA DE LA SUBSECCIÓN DE LA SECCIÓN TERCERA DEL CONSEJO DE ESTADO / ACCIÓN DE SIMPLE NULIDAD / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA / ACTO ADMINISTRATIVO DE AUTORIDAD NACIONAL – En asunto contractual / ACTO DE LA

SUPERINTENTENCIA DE SOCIEDADES / NULIDAD SIMPLE / ASUNTOS

CONTRACTUALES

[S]e trata de actos proferidos por una autoridad del orden nacional en la materia que es de competencia de esta Sección, toda vez que se pretende la nulidad de actuaciones de la Superintendencia de Sociedades proferidas con ocasión un procedimiento contractual adelantado por ésta. Al no encontrarse dentro de los supuestos en los que, conforme al artículo 14-B del Acuerdo 140 de 2010, las Subsecciones están llamadas a sesionar conjuntamente, este asunto será resuelto por esta subsección.

FUENTE FORMAL: ACUERDO 140 DE 2010 – ARTÍCULO 14B

ACTO ADMINISTRATIVO / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO Para la Sala, los actos administrativos susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 50 del CCA, son aquellos que “decidan directa o indirectamente el fondo del asunto” y los actos de trámite que ponen fin a una actuación cuando hacen imposible continuarla. Así, un acto administrativo definitivo, es aquel que contiene la declaración de voluntad, dirigida al ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos, en otras palabras, que crea, reconoce, modifica o extingue situaciones jurídicas. Por su parte, los actos preparatorios o de trámite son los que tienen como objeto impulsar un procedimiento administrativo sin que esto implique la determinación de una situación jurídica concreta. Estos, no son susceptibles de control jurisdiccional, salvo que con dichos actos se ponga fin al procedimiento administrativo, se impida continuar con el mismo o sean causa directa y eficiente de un perjuicio. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar auto del 21 de mayo de 2008, Exp. 32148.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO

50 ACTO ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE / ACTO ADMINISTRAIVO PREPARATORIO / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Improcedente para actos preparatorios o de trámite

[L]a Sala desestimará el estudio de legalidad en relación con las actuaciones siguientes, que se demandaron en ejercicio de la presente acción, toda vez que no son susceptibles de ser enjuiciadas, comoquiera que no definen, ni directa ni indirectamente, el fondo del asunto, ni ponen fin al procedimiento administrativo impidiendo continuar con el mismo. (…) Las actuaciones relacionadas cuyas disposiciones se demandan, no son actos administrativos definitivos. Conforme a lo afirmado la jurisprudencia contencioso-administrativa, se trata de manifestaciones unilaterales de la voluntad de la Superintendencia de Sociedades, con las que esta definió las características y elementos del procedimiento de contratación y del contrato mismo, impulsando así dicho proceso, pero que no definieron el fondo del asunto, ni pusieron fin al procedimiento administrativo. Por tanto, no eran susceptibles de ser demandados conforme a las precisiones de los artículos 50 y 84 del CCA. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 26 de noviembre de 2014; Exp. 31297; C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 50 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 84

PLIEGO DE CONDICIONES / ACTO ADMINSTRATIVO / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL En lo que respecta al pliego de condiciones, vale la pena señalar que, tal y como lo ha sostenido la Sección en otras ocasiones, se trata de un verdadero acto administrativo, toda vez que es una manifestación unilateral de una administración pública, que genera efectos frente a terceros, en el proceso contractual que

regula, de manera independiente a la anuencia de estos. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 30 de noviembre de 2006; Exp. 18059; C.P. Aliér Eduardo Hernández Enríquez. APERTURA DE LICITACIÓN PÚBLICA / AUTO DE TRÁMITE / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL La Corporación ha reconocido, por otra parte, que el acto de apertura de una licitación, que en principio podía considerarse de mero trámite, reúne las características de un acto administrativo general y definitivo, susceptible ser impugnado en su contenido a través de la acción de simple nulidad, por sus implicaciones en cuanto a la vigencia, eficacia y protección de los principios constitucionales y legales que gobiernan la contratación estatal. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 18 de septiembre de 1997, expediente No. 9118. FUNCIONES DE LA SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES - Normatividad La Sala estima oportuno precisar, en primer lugar, que, conforme al artículo 86 de la Ley 222 de 1995, la Superintendencia de Sociedades tiene las funciones de “[u]nificar las reglas de contabilidad a que deben sujetarse las sociedades comerciales sometidas a su inspección, vigilancia y control” y de “[d]ar apoyo en los asuntos de su competencia al sector empresarial y a los demás organismos del Estado”. De igual forma, el numeral 14 del artículo 2° del Decreto 1080 de 1996, vigente al momento de los hechos, establecía que una de las funciones de la

Superintendencia de Sociedades consistía en unificar las reglas de contabilidad a las que deben sujetarse las sociedades comerciales sometidas a su inspección, vigilancia y control.

FUENTE FORMAL: LEY 222 DE 1995 – ARTÍCULO 86 / DECRETO 1080 DE 1996 – ARTÍCULO 2 NUMERAL 14

FUNCIONES DE LA SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES – No cuenta con facultad reguladora de normas contables / NORMAS CONTABLES / UNIFICACIÓN DE NORMAS CONTABLES / COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES En este orden de ideas, la facultad reguladora de normas contables está en cabeza del Presidente de la República y del Contador General de la Nación, sin que quepa concluir que las disposiciones en esta materia le confieran tal facultad a la Superintendencia de Sociedades. La atribución asignada a la Superintendencia se circunscribe así a la unificación de normas contables, no a la regulación, y entendida su competencia en ese estricto marco, no puede inferirse que con su ejercicio se desborde norma constitucional alguna, en la medida en que se ocupa de exaltar el principio de colaboración armónica entre los diversos órganos del Estado. (…) la Superintendencia de Sociedades no solo tenía asignada la función de unificar las normas de contabilidad, sino que además, estaba facultada para formular las recomendaciones y observaciones que, fruto del análisis del impacto de los proyectos, estimara necesarias respecto del proceso de convergencia de las normas de contabilidad, de información financiera y de aseguramiento de la información, con estándares internacionales de aceptación mundial, con las mejores prácticas y con la rápida evolución de los negocios, definido en la Ley

1314 de 2009.

FUENTE FORMAL: LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 6 / LEY 1314 DE 2009

COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES / CONTRATO DE CONSULTORÍA La consultoría objeto del proceso contractual del que formaban parte las resoluciones demandadas tenía, pues, la finalidad de presentar las recomendación y observaciones pertinente a los entes encargados de dictar la normativa que sería aplicada por, y para las entidades vigiladas por ésta, más no la de realizar los proyectos de convergencia de las normas internacionales, como lo pretendió hacer ver la accionante. (…) De conformidad con lo anterior, la Sala considera que la Superintendencia de Sociedades sí tenía competencia para adelantar el proceso de contratación de la consultoría (…) en el marco del proceso de convergencia previsto en la Ley 1314 de 2009, y que determine la potencial incidencia de las mismas en la estructura financiera de los diferentes entes económicos”. Por ende, la entidad demandada estaba facultada para proferir el acto de apertura y los pliegos de condiciones del referido proceso de contratación, los cuales también estuvieron debidamente motivados, como se dejó expuesto en párrafos anteriores.

FUENTE FORMAL: LEY 1314 DE 2009

PRINCIPIO DE LIBRE CONCURRENCIA / PLURALIDAD DE OFERTAS / CONTRATACIÓN ESTATAL / SELECCIÓN DEL CONTRATISTA La Sala debe precisar, frente a este cargo, que la selección del contratista no está supeditada a la libre discrecionalidad o arbitrio de la Administración pública, sino que, por el contrario, debe sujetarse rigurosamente a ciertos requisitos y

procedimientos establecidos en la ley, mediante los cuales se busca garantizar que el contrato sea celebrado con la persona idónea y mejor capacitada para lograr la satisfacción de las necesidades colectivas, en un marco inspirado por los principios de publicidad, transparencia, moralidad, selección objetiva, libre concurrencia e igualdad, entre otros. Particularmente, la Sala hará referencia a las generalidad que atañen a los principios que se invocaron como vulnerados.

PRINCIPIO DE SELECCIÓN OBJETIVA / PRINCIPIO DE LIBRE

CONCURRENCIA / PLURALIDAD DE OFERTAS / CONTRATACIÓN ESTATAL /

SELECCIÓN DEL CONTRATISTA

[C]onforme al principio de selección objetiva, en los pliegos de condiciones deben establecerse unas reglas en las que se fundamente la selección del contratista y la futura contratación. Tales documentos deben contener reglas claras, objetivas e imparciales para que los interesados participen en igualdad de condiciones, así como contener unos criterios de selección y la ponderación precisos, detallados y completos, con sujeción a lo cual debe realizarse la evaluación comparativa de las ofertas. PRINCIPIO DE LIBRE CONCURRENCIA / PLURALIDAD DE OFERTAS / CONTRATACIÓN ESTATAL / Esta Sección ha precisado además que el principio de libre concurrencia tiene un carácter “relativo, no absoluto o irrestricto, porque el interés público impone limitaciones de concurrencia relativas, entre otras, a la naturaleza del contrato y a la capacidad e idoneidad del oferente”. No obstante, la Administración no estaría autorizada para restringir la participación de los interesados en función de su mera discrecionalidad, ya que la libre competencia hace alusión a la posibilidad real de

interacción de los distintos interesados en contratar con la administración, bajo igualdad de condiciones y con ausencia de barreras de entrada u otras prácticas restrictivas de la competencia. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 19 de julio de 2001; Exp. 12037; C.P. Ramiro de Jesús Pazos Guerrero.

COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES / CONTRATO

DE CONSULTORÍA / PRINCIPIO DE SELECCIÓN OBJETIVA / PRINCIPIO DE LIBRE CONCURRENCIA / PLURALIDAD DE OFERTAS / CONTRATACIÓN ESTATAL / SELECCIÓN DEL CONTRATISTA / DERECHO A LA IGUALDAD /

PRINCIPIO DE COORDINACIÓN

[L]a Sala encuentra que en la precalificación prevista para la consultoría, la Superintendencia salvaguardó la igualdad, porque las exigencias fueron las mismas para todos los interesados. Aseguró la libre concurrencia porque se garantizó la facultad de participar “a todos los proponentes que [tuvieren] la real posibilidad de ofrecer lo [demandado] por la administración” y buscó garantizar la idoneidad para la cabal ejecución del contrato de consultoría de cara al proceso de convergencia a normas internacionales que, mediante la Ley 1314 de 2009, se venía adelantando por las distintas entidades, en el marco de sus competencias, y dando aplicación al principio de Coordinación. (…) Los requisitos habilitantes exigidos se orientaron a garantizar la aptitud de los oferentes mediante la acreditación de factores relativos a la capacidad jurídica, capacidad financiera, experiencia y capacidad técnica necesarias, atendiendo las particularidades del

objeto contractual de la consultoría. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de la Corte Constitucional, C-815 de 2001. En el mismo sentido puede observarse del Consejo de Estado la sentencia de 3 de diciembre de 2007; Exp. 24715; C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

CRITERIOS DE CALIFICACIÓN DE PROPUESTAS / PROCEDIMIENTO

CONTRACTUAL / SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES / CONTRATO DE CONSULTORÍA A juicio de esta Subsección, las anteriores pautas de calificación de las propuestas del procedimiento contractual N°. 125 de 2010 no contravienen la Ley invocada, ya que la calificación de las propuestas en dicho procedimiento tiene un puntaje total de 1000 puntos. Por lo tanto, el incentivo ofrecido a la industria nacional cumplió con los lineamientos de la disposición legal, teniendo en cuenta que el porcentaje se ajustó a los mínimos que dispuso el artículo 2° de la Ley 816 de 2003, para cada caso (…) La manera como la Superintendencia de Sociedades asignó los puntajes en este ítem, está así dentro de los rangos de diferencia que la misma norma dispuso, es decir, hay un margen de asignación del 5% que es precisamente el que señaló la norma para mínimos y máximos en cada caso.

FUENTE FORMAL: LEY 816 DE 2003 – ATÍCULO 2

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Bogotá D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 11001-03-26-000-2010-00077-00 (39961)

Actor: LUZ MARINA CANTOR Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES Referencia: Acción de simple nulidad Decide la Subsección la demanda presentada por la señora Luz Marina Cantor, en ejercicio de la acción de simple nulidad contenida en el artículo 84 del C.C.A, contra los actos precontractuales expedidos con ocasión del proceso de contratación número 125 de 2010, adelantado por la Superintendencia de

Sociedades.

I. SÍNTESIS En una convocatoria pública de concurso de méritos, iniciada por la Superintendencia de Sociedades con el objeto de contratar un estudio en el que se identificaran los principales sistemas contables y de información financiera implementados a nivel internacional, así como el más viable conforme al ordenamiento colombiano, fueron proferidos actos cuya validez se ataca por considerar que: (i) la entidad no tenía competencia sobre la materia; (ii) se menoscaban los principios de libre concurrencia y pluralidad de ofertas, por exigir que las empresas interesadas hubieran suscrito contratos relacionados con la conversión de principios de contabilidad NIIF y USGAAP; (iii) no se habían aplicado de los criterios de apoyo a la industria nacional, establecidos en la Ley 816 de 2003; y (iv) se producía violación a la ley, por contratar la adopción o aplicación de estándares internacionales y no su convergencia.

II. ANTECEDENTES 2.1. La demanda El 12 de noviembre de 2010, Luz Marina Cantor presentó demanda, en ejercicio

de la acción de nulidad simple1, y el 7 de diciembre de 2010 presentó adición a la demanda2. Pretende que se declare la nulidad de los siguientes actos: 2.1.1.- El aviso de convocatoria pública del concurso de méritos con precalificación No. 125 de 2010, proferido por la Superintendencia de Sociedades y publicado el 13 de octubre de 2010 en el sitio web con el dominio contratos.gov.co, que tenía por objeto: “Realizar un diagnóstico que identifique los estándares internacionales en materia contable e información financiera más adecuados para el sector real de la economía, en el marco del proceso de convergencia previsto en la Ley 1314 de 2009, y que determine la potencial incidencia de las mismas en la estructura financiera de los diferentes entes económicos”. 2.1.2.- El proyecto de pliego de condiciones del concurso de méritos con precalificación No. 125 de 2010 proferido por la Superintendencia de Sociedades, publicado el 13 de octubre de 2010 en la página web con el dominio contratos.gov.co. 2.1.3.- El anexo técnico del proyecto de pliego de condiciones del concurso de méritos con precalificación No. 125 de 2010 proferido por la Superintendencia de Sociedades y publicado, el 13 de octubre de 2010, en el portal de internet con el dominio contratos.gov.co. 2.1.4.- El estudio de conveniencia del proyecto de pliego de condiciones del concurso de méritos con precalificación No. 125 de 2010, proferido por la 1 Folios 1 a 231 del cuaderno principal. 2 Folios 1 a 169 del cuaderno 6.

Superintendencia de Sociedades y publicado, el 13 de octubre de 2010, en la página de internet con el dominio contratos.gov.co. 2.1.5.- La resolución de apertura del concurso de méritos con precalificación N°. 125 de 2010, proferido por la Superintendencia de Sociedades, publicados en el SECOP el 17 de noviembre de 2010, según se evidencia en el detalle del proceso publicado en el sitio web con el dominio contratos.gov.co. 2.1.6.- El pliego de condiciones del concurso de méritos con precalificación No. 125 de 2010, proferido por la Superintendencia de Sociedades y publicado en el Sistema Electrónico de Contratación Pública (SECOP), el 17 de noviembre de 2010, según se evidencia en el detalle del proceso publicado en la página de internet con el domino contratos.gov.co y el pliego definitivo, luego de las respectivas modificaciones que realizó la entidad. 2.2.7.- El anexo técnico del proyecto de pliego de condiciones del concurso de méritos con precalificación No. 125 de 2010, proferido por la Superintendencia de Sociedades y publicado en el SECOP, el 17 de noviembre de 2010, según el detalle del proceso publicado en sitio web con el dominio contratos.gov.co. 2.1.8Los demás actos administrativos que se hubieran proferido desde el 13 de octubre de 2010, y todos los que se profieran en lo sucesivo por la Superintendencia de Sociedades dentro del concurso de méritos con precalificación No. 125 de 2010. 2.1.9.- La demandante afirma que, con los anteriores actos, fueron violadas las

siguientes normas: (i) los artículos 4, 13, 29, 209 y 211 Constitución Política; los artículos 84 y 152 del Código Contencioso Administrativo (CCA); (ii) los artículos 24, numerales 5°, 7° y 8º, 29 y 30, numeral 2° de la Ley 80 de 1993; (iii) el artículo 2°, numeral 3° y el artículo 5°, numerales 1º, 2º y 4º de la Ley 1150 de 2007; (iv) los artículos 1°, 2°, 6°, 7°, 8º y 10° de la Ley 1314 de 2009; (v) los artículos 1° y 2° de la Ley 816 de 2003; (vi) el artículo 12 del Decreto 2474 de 2008; los artículos 1° y 2° del Decreto 2649 de 1993; (vii) el artículo 2° del Decreto 2650 de 1993. 2.2. Trámite procesal relevante: 2.2.1.- La Corporación admitió la demanda el 23 de noviembre de 20113, y la Superintendencia de Sociedades, el 14 de febrero de 2012, presentó escrito de contestación con el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones de declaratoria de ilegalidad de las disposiciones demandadas. 2.2.2.- Luego de decretadas las pruebas, se dio traslado para alegar de conclusión. Dentro del término, el Ministerio Público presentó concepto4 en el que, en síntesis, adujo que las pretensiones de la demanda debían ser desestimadas porque la Superintendencia de Sociedades sí tenía competencia para expedir los

actos precontractuales que se acusan de ilegales, los que además no violan ni 3 Folios 235 a 243 del cuaderno principal 4 Folios 443 a 464 del cuaderno principal. resultan contrarios a las disposiciones legales y reglamentarias invocadas por la actora. Las partes descorrieron el traslado reiterando los argumentos expuestos en la demanda y en el escrito de contestación, respectivamente.

III. CONSIDERACIONES La Sala, teniendo en cuenta las particularidades del caso, procederá a abordar los siguientes temas: (i) competencia para conocer de este proceso; (ii) naturaleza de los actos que se demandan, lo que constituye un aspecto fundamental para la procedencia de la cualquier acción de nulidad; y finalmente, en caso de que de lo anterior derive en la procedencia de la acción impetrada (iii) analizará los cargos presentados por la actora 3.1.- La competencia de la Sala para conocer del presente proceso La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo es competente, en única instancia, para conocer de las acciones de simple nulidad que interpongan los ciudadanos contra actos administrativos proferidos por autoridades del orden nacional en materia contractual, de conformidad con lo establecido en el artículo 128 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 1° del Acuerdo 55 de 20035 del Consejo de Estado.

En el caso objeto de análisis no existe duda de que se trata de actos proferidos por una autoridad del orden nacional en la materia que es de competencia de esta Sección, toda vez que se pretende la nulidad de actuaciones de la Superintendencia de Sociedades proferidas con ocasión un procedimiento contractual adelantado por ésta. Al no encontrarse dentro de los supuestos en los

que, conforme al artículo 14-B del Acuerdo 140 de 2010, las Subsecciones están llamadas a sesionar conjuntamente, este asunto será resuelto por esta subsección. 3.2.- La naturaleza de las actuaciones cuyas disposiciones se demandan: Los actos de la administración, los actos de trámite o preparatorios y la improcedencia de la acción de nulidad para conocer el cuestionamiento de legalidad de estos, y los actos susceptibles de enjuiciamiento. 3.2.1.- Para la Sala, los actos administrativos susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 506 del CCA7, son aquellos que “decidan directa o indirectamente el fondo del asunto” y los actos de trámite que ponen fin a una actuación cuando hacen imposible continuarla. Así, un acto administrativo definitivo, es aquel que contiene la declaración de voluntad, dirigida al ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos, en otras palabras, que crea, 5 En concordancia con el Acuerdo 140 de 2010 6 La Ley 1437 de 2011, que derogó el Decreto 01 de 1984, al precisar lo que se debe entender por acto definitivo, en su artículo 43, señaló que: “Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”. 7 Decreto 01 de 1984, vigente para la época en que se presentó la demanda. reconoce, modifica o extingue situaciones jurídicas. Por su parte, los actos preparatorios o de trámite son los que tienen como objeto impulsar un

procedimiento administrativo sin que esto implique la determinación de una situación jurídica concreta. Estos, no son susceptibles de control jurisdiccional, salvo que con dichos actos se ponga fin al procedimiento administrativo, se impida continuar con el mismo o sean causa directa y eficiente de un perjuicio. Como lo ha indicado esta Corporación: Desde una perspectiva material, puede decirse también que, la principal consecuencia de los actos administrativos de trámite, es la transmisión de sus efectos a otros actos administrativos (estos sí definitivos); su inserción en el procedimiento administrativo detenta una connotación mediática, aunque en sí mismos, generen efectos frente a los destinatarios de los mismos8. En esos términos, la Sala desestimará el estudio de legalidad en relación con las actuaciones siguientes, que se demandaron en ejercicio de la presente acción, toda vez que no son susceptibles de ser enjuiciadas, comoquiera que no definen, ni directa ni indirectamente, el fondo del asunto, ni ponen fin al procedimiento administrativo impidiendo continuar con el mismo. Estos son: - El aviso de convocatoria pública del concurso de méritos con precalificación No. 125 de 2010, proferido por la Superintendencia de Sociedades y publicado en la página www.contratos.gov.co el 13 de octubre de 2010. - El proyecto de pliego de condiciones del concurso de méritos con precalificación No. 125 de 2010 del 13 de octubre de 2010. - El anexo técnico del proyecto de pliego de condiciones del concurso de méritos con precalificación No. 125 de 2010 del 13 de octubre de 2010.

• El estudio de conveniencia del proyecto de pliego de condiciones del concurso de méritos con precalificación No. 125 de 2010 del 13 de octubre de 2010. - El anexo técnico del proyecto de pliego de condiciones del concurso de méritos con precalificación No. 125 de 2010 del 17 de noviembre de 2010.

Las actuaciones relacionadas cuyas disposiciones se demandan, no son actos administrativos definitivos. Conforme a lo afirmado la jurisprudencia contenciosoadministrativa9, se trata de manifestaciones unilaterales de la voluntad de la 8 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, auto del 21 de mayo de 2008, exp. 32148. 9 “La actuación administrativa preparatoria, orientada a seleccionar al contratista de la administración, se desarrolla en dos fases: una interna y otra externa. La primera de dichas fases es previa al procedimiento administrativo de selección y la desarrolla internamente la entidad administrativa. Comprende, entre otros aspectos, la identificación de la necesidad que requiere satisfacer la administración, la forma en que la debe suplir la necesidad, la identificación del proceso de selección apropiado, la solicitud de autorizaciones, la realización de los estudios previos, de los estudios del sector, la consulta de los precios del mercado, la elaboración del proyecto de pliego de condiciones, etc., y la segunda fase (la externa) es la etapa precontractual propiamente dicha, que inicia con el acto administrativo de apertura del proceso de selección, que es aquel por medio del cual la administración declara o exterioriza, con fuerza vinculante, la voluntad de iniciar un procedimiento administrativo orientado a escoger a su contratista (artículo 30, numeral 1, Ley 80

de 1993)”. Sentencia, Sección Tercera, Subsección A, 26 de noviembre de 2014. Exp. 31297. Superintendencia de Sociedades, con las que esta definió las características y elementos del procedimiento de contratación y del contrato mismo, impulsando así dicho proceso, pero que no definieron el fondo del asunto, ni pusieron fin al procedimiento administrativo. Por tanto, no eran susceptibles de ser demandados conforme a las precisiones de los artículos 50 y 84 del CCA. Los referidos actos, aunque no eran demandables, condicionaron los dos actos administrativos proferidos seguidamente, esto es: el pliego de condiciones y el acto de apertura. Puede decirse entonces que son actos precontractuales que tienen una incidencia directa en otros actos administrativos, también de naturaleza precontractual. En lo que respecta al pliego de condiciones, vale la pena señalar que, tal y como lo ha sostenido la Sección en otras ocasiones10, se trata de un verdadero acto administrativo, toda vez que es una manifestación unilateral de una administración pública, que genera efectos frente a terceros, en el proceso contractual que regula, de manera independiente a la anuencia de estos. La Corporación ha reconocido, por otra parte, que el acto de apertura de una licitación, que en principio podía considerarse de mero trámite, reúne las características de un acto administrativo general y definitivo, susceptible ser impugnado en su contenido a través de la acción de simple nulidad, por sus implicaciones en cuanto a la vigencia, eficacia y protección de los principios constitucionales y legales que gobiernan la contratación estatal11. Por consiguiente, esta Colegiatura encuentra que, cuando la actora ataca la

legalidad del proyecto del pliego de condiciones del concurso de méritos con precalificación No. 125 de 2010, así como los anexos técnicos del proyecto de pliego y el estudio de conveniencia del proyecto, está cuestionando, de forma mediata, el pliego de condiciones y el acto de apertura del concurso12, en los que los anteriores inciden directamente. Así las cosas, si bien los actos que no son demandables no serán objeto de un juicio de legalidad en el sub judice, sí se tendrán en cuenta para analizar los 10 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, Sección tercera: Autos de 10 de octubre de 1991 y 6 de noviembre de 1997 En época más reciente: Sentencia de 2006, expediente 18059. 11 “Para la Sala, aunque en principio podría sostenerse que el acto de apertura de una licitación es de mero trámite, no siempre deberá mantenerse este calificativo, porque podrán darse casos en los que el acto, en lugar de limitarse a invitar a los interesados que estén en un mismo pie de igualdad para que participen el proceso selectivo, restrinja indebida o ilegalmente esa participación. Evento en el cual el acto así concebido podrá desconocer los principios de transparencia e igualdad de oportunidades y resultar afectado de desviación de poder. || En otras palabras, ese acto deja de ser así un mero trámite para convertirse en un obstáculo para la selección objetiva de los contratistas. ||Estas breves razones justifican la procedencia de la acción de simple nulidad propuesta, la cual encuentra también su justificación en el hecho de que la acción de nulidad absoluta de los contratos estatales no sólo se volvió publica con la ley 80 de 1993 (art. 45), sino

que esta misma ley contempla como motivo de nulidad contractual la declaratoria de nulidad de los actos administrativos en que se fundamenten”. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 18 de septiembre de 1997, expediente No. 9118 12Consejo de Estado, Sección tercera, catorce (14) de febrero de dos mil doce (2012), Radicación número: 11001-03-26-00