CE-SECCION TERCERA-11001-03-26-000-2011-00055-00(42015)-2018

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA - Noción. Definición. Concepto / CLASES DE

LEGITIMACIÓN / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA DE HECHO - Noción.

Definición. Concepto / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL - Noción. Definición. Concepto [L]a legitimación en la causa por pasiva el Consejo de Estado en varias oportunidades ha establecido que la misma está determinada por la capacidad para ser parte del proceso. (…) Respecto a la legitimación en la causa esta Corporación ha determinado la existencia de dos tipos de legitimación i) la de hecho la cual hace referencia a la circunstancia de obrar dentro del proceso en calidad de demandante o demandado, una vez se ha iniciado el mismo en ejercicio del derecho de acción y en virtud de la correspondiente pretensión procesal y ii) la material la cual da cuenta de la participación o vínculo que tienen las personas -siendo o no partes del proceso-, con el acaecimiento de los hechos que originaron la formulación de la demandada en este sentido, no siempre quien se encuentra legitimado de hecho tiene que estarlo materialmente, en consideración a que si bien puede integrar una de las partes de la litis, ello no implica que frente a la ley tenga un interés jurídico sustancial en cuanto al conflicto.

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – Acreditación

[E]l recurrente alude que de conformidad con el Decreto Ley 3570 de 2011 no le fue asignado al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible función u objetivo relacionado con la verificación de la existencia de motivos para inclusión de las cláusulas de áreas de servicio exclusivo en los contratos de concesión que suscriba el Distrito, para el despacho esta situación en nada varia la decisión

emitida, pues la admisión no busca determinar la participación o responsabilidad en la expedición del acto demandado sino que pretende hacer comparecer a los sujetos que tengan vinculación con los hechos y pretensiones planteadas para que acudan a ejercer su derecho de defensa y contradicción. (…) De este modo, teniendo en cuenta que después de los cambios en la “estructura del sector central de la administración pública encargada de las funciones relativas a los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, salud pública y medio ambiente ”el ordenamiento insistió en mantener como integrante de la Comisión de Regulación de Agua y Saneamiento Básico al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de conformidad con el artículo 1 del Decreto 2728 de 2012, resulta acreditada la legitimación de hecho en la causa por pasiva en el presente proceso, lo que lleva a mantener su vinculación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá, D.C., trece (13) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-26-000-2011-00055-00 (42015)

Actor: RICARDO FELIPE HERRERA CARRILLO

DEMANDADO: NACIÓN - MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y

DESARROLLO TERRITORIAL

Referencia: NULIDAD SIMPLE – DECRETO 01 DE 1984

Procede el despacho a decidir el recurso de reposición interpuesto por el apoderado de la demandada Nación - Ministerio del Medio Ambiente y

Desarrollo Sostenible, en contra del auto del 10 de agosto de 2015, por medio del cual se admitió la demanda y se resolvió sobre la suspensión provisional. La providencia será confirmada, en los siguientes términos:

I. ANTECEDENTES 1.1. El 19 de septiembre de 2011, Ricardo Felipe Herrera Carrillo formuló ante esta Corporación demanda contra la Nación – Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial1 en ejercicio de la acción de nulidad simple con el propósito de que se declare la nulidad de la Resolución CRA n.º 541 del 9 de febrero de 2011 expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, mediante la cual “se decide la solicitud de verificación de la existencia de motivos que permitan la inclusión de cláusulas de áreas de servicio exclusivo en los contratos de concesión que se suscriban para la prestación del servicio público de aseo en Bogotá Distrito Capital”. (fls. 1 a 41, c.ppl). 1.2 El 10 de agosto de 2015 se admitió la demanda de nulidad simple y se negó la solicitud de suspensión provisional, en dicha oportunidad el despacho justificó la vinculación al proceso de la Nación - Ministerio de Medio Ambiente, en los siguientes términos: En cuanto a la integración de la CRA, por disposición del artículo 1 del Decreto 2474 de 1999, modificado por el artículo 1 del Decreto 1 Se resalta que en el escrito de demandada se justificó su vinculación así: “contra la Nación – Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en cabeza

de a respetiva Ministra, BEATRIZ URIBE BOTERO o quien haga sus veces, dada su calidad de presidente de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico –CRA.” (fl. 1,c.ppal) 2728 de 2012, se tiene que ella forma parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. (fl.165, c. ppal.) 1.3 El 4 de octubre de 2016, la Nación - Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible interpuso recurso de reposición contra el auto del 10 de agosto de 2015, que le fue notificado el 29 de septiembre de 2016, en el que advirtió su inconformidad respecto a su vinculación al proceso al considerar que no se encuentra legitimado por pasiva. En síntesis, sus argumentos de inconformidad fueron los siguientes: 1.3.1 De conformidad con la Ley 1444 del 4 de mayo de 2011 se escindió el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Sostenible, quitándole las funciones relacionadas con Vivienda, Desarrollo Territorial, Agua y Saneamiento Básico y lo reorganizó como Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, por lo tanto, el mismo no tendría legitimidad material por pasiva dentro de la presente acción. 1.3.2 Además, el recurrente consideró que de conformidad con lo regulado en el Decreto 3571 del 27 de septiembre de 2011, las funciones de Vivienda, Desarrollo Territorial, Agua y Saneamiento Básico fueron asignadas al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y se determinó que la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico estaría

adscrita a éste. 1.3.3. Finalmente, indicó que en las funciones y objetivos asignados en el Decreto Ley 3570 de 2011 al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible no le asignaron facultades para atender “la solicitud de verificación de la existencia de motivos que permitan la inclusión de cláusulas de áreas de servicio exclusivo en los contratos de concesión que se suscriban para la prestación del servicio público de aseo en Bogotá Distrito Capital2”, por lo tanto, no está legitimado por pasiva al no ser encargado de la expedición de la Resolución CRA n.º 541 de 2011. 2 Folio 186 del cuaderno principal. 1.4 El 1 de febrero de 2017 se allegó el poder otorgado por Juliana Sánchez Acuña, en su condición de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, a la abogada Maryluz Muñoz De la Victoria identificada con C.C. 52.105.090 y T.P. 78.966 del C.S.J. para que represente los intereses de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico –CRA (fls. 202 a 206, c.ppl.). 1.5 El 29 de junio de 2017 se radicó poder otorgado por Luz Silene Romero Sajona, en su condición de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, al abogado Héctor Hugo Rodríguez Parada identificado con C.C. 79.051.301 y T.P. 54.876 del C.S.J. para que represente los intereses de la Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (fls. 208 a 213, c.ppl.).

II. CONSIDERACIONES El despacho considera que en el presente caso se debe confirmar la decisión adoptada en el auto del 10 de agosto de 2015, por la que se admitió la demanda de nulidad simple en contra de la Resolución CRA n.º 541 de 2011 y, consecuencialmente, se vinculó al proceso la NaciónMinisterio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, por los motivos que se expondrán a continuación: 2.1 Respecto a la legitimación en la causa por pasiva el Consejo de Estado en varias oportunidades ha establecido que la misma está determinada por la capacidad para ser parte del proceso, en los siguientes términos: Ahora bien, según se hable de la legitimación del demandante o del demandado, estamos en presencia de la falta de legitimación en la causa por activa y por pasiva, respectivamente. La legitimación en la causa por pasiva, en el proceso contencioso administrativo, necesariamente debe entenderse a la luz del concepto de capacidad para ser parte. En otros términos, la falta de legitimación por pasiva solo puede predicarse de las personas que tienen capacidad para ser parte en el proceso, y no de los órganos o de los representantes de estos que acuden al proceso en nombre de la persona jurídica de derecho público.

Así, es claro que en los casos en los que se demanda a la Nación, pero esta no estuvo representada por el órgano que profirió el acto o produjo el hecho, sino por otra entidad carente de personería jurídica, no se está en presencia de falta de legitimación en la causa, sino de un problema de representación judicial. Desde esta perspectiva, por el contrario, estamos ante un problema de falta de legitimación en la causa, cuando se

demanda a una persona de derecho público en particular, verbigracia la Nación, y quién debió ser demandado era otra persona, entiéndase un municipio, un departamento u otra entidad pública con personería jurídica3. 2.2 Respecto a la legitimación en la causa esta Corporación ha determinado la existencia de dos tipos de legitimación i) la de hecho la cual hace referencia a la circunstancia de obrar dentro del proceso en calidad de demandante o demandado, una vez se ha iniciado el mismo en ejercicio del derecho de acción y en virtud de la correspondiente pretensión procesal y ii) la material la cual da cuenta de la participación o vínculo que tienen las personas -siendo o no partes del proceso-, con el acaecimiento de los hechos que originaron la formulación de la demandada en este sentido, no siempre quien se encuentra legitimado de hecho tiene que estarlo materialmente, en consideración a que si bien puede integrar una de las partes de la litis, ello no implica que frente a la ley tenga un interés jurídico sustancial en cuanto al conflicto. Al respecto, esta Corporación ha expuesto: Así pues, toda vez que la legitimación en la causa de hecho alude a la relación procesal existente entre demandante legitimado en la causa de hecho por activa y demandado legitimado en la causa de hecho por pasiva y nacida con la presentación de la demanda y con la notificación del auto admisorio de la misma a quien asumirá la posición de demandado, dicha vertiente de la legitimación procesal se traduce en facultar a los sujetos litigiosos para intervenir en el trámite del plenario y para ejercer sus derechos de defensa y de contradicción; la legitimación material, en cambio, supone la conexión entre las partes y

los hechos constitutivos del litigio, ora porque resultaron perjudicadas, ora porque dieron lugar a la producción del daño. De ahí que un sujeto pueda estar legitimado en la causa de hecho pero carecer de legitimación en la causa material, lo cual ocurrirá cuando a pesar de ser parte dentro del proceso no guarde relación alguna con los intereses inmiscuidos en el mismo, por no tener conexión con los hechos que motivaron el litigio, evento éste en el cual las pretensiones 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, sentencia del 13 de noviembre de 2014, exp. 34313, C.P. Ramiro Pazos Guerrero. [4] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, sentencia del 26 de marzo de 2014, exp. 30300, C.P. Enrique Gil Botero. formuladas estarán llamadas a fracasar puesto que el demandante carecería de un interés jurídico perjudicado y susceptible de ser resarcido o el demandado no sería el llamado a reparar los perjuicios ocasionados a los actores4.(subrayado fuera del texto) 2.3 En consonancia con lo anterior, en el marco de la admisión de la demanda se dispuso la vinculación procesal de la NaciónMinisterio de Ambiente y Desarrollo Sostenible por considerar que tiene capacidad para comparecer al proceso en representación de la Nación y, en especial, por integrar la Comisión de Regulación de Agua y Saneamiento Básico, quien fue la encargada de expedir la resolución objeto de la acción de nulidad, esto es, la Resolución CRA n.º 541 de 2011, para lo cual el despacho refirió

lo siguiente: En desarrollo de la citada ley, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, de conformidad con el artículo 3 del decreto –Ley 3571 de 2011, paso a ser una entidad adscrita al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. En cuanto a la integración de la CRA, por disposición del artículo 1 del Decreto 2474 de 199, modificado por el artículo 1 del Decreto 2728 de 2012, se tiene que de ella forma parte el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. En este orden, la admisión de la demanda será notificada al Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y al Director Ejecutivo de la CRA. (fl. 165, c.ppl.) 2.4 Así resulta evidente que los argumentos expuestos por el recurrente no tienen asidero jurídico pues en el auto de admisión de la demanda, no se desconoció la escisión del otrora Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Sostenible contenida en la Ley 1444 de 2011 y tampoco se desatendió que el ahora Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio tuviese como adscrita la Comisión de Regulación de Agua y Saneamiento Básico, pues tal como se puede observar a folio 165 del cuaderno principal se dispuso también la vinculación por pasiva de este Ministerio por la misma causa. 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 28 de julio de 2011, exp. n. º 19753, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

2.5 Ahora bien, el recurrente alude que de conformidad con el Decreto Ley 3570 de 2011 no le fue asignado al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible función u objetivo relacionado con la verificación de la existencia de motivos para inclusión de las cláusulas de áreas de servicio exclusivo en los contratos de concesión que suscriba el Distrito, para el despacho esta situación en nada varia la decisión emitida, pues la admisión no busca determinar la participación o responsabilidad en la expedición del acto demandado sino que pretende hacer comparecer a los sujetos que tengan vinculación con los hechos y pretensiones planteadas para que acudan a ejercer su derecho de defensa y contradicción. 2.6 De este modo, teniendo en cuenta que después de los cambios en la “estructura del sector central de la administración pública encargada de las funciones relativas a los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, salud pública y medio ambiente5”el ordenamiento insistió en mantener como integrante de la Comisión de Regulación de Agua y Saneamiento Básico al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de conformidad con el artículo 16 del Decreto 2728 de 2012, resulta acreditada la legitimación de hecho en la causa por pasiva en el presente proceso, lo que lleva a mantener su vinculación. 2.7 En este orden de ideas, el despacho confirmará la decisión recurrida por encontrarse conforme a la normatividad y puesto que no prospera ninguno de los argumentos del recurso de reposición. 5 Ibídem 6 “Artículo 1.- Modifíquese el artículo 1 del Decreto 2474 de 1999, el cual quedará así:

“Artículo 1.- La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, estará integrada de la siguiente manera: a) El Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio, quien la presidirá; b) El Ministro de Salud y Protección Social; c) El Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible; d) El Director del Departamento Nacional de Planeación; e) Cuatro (4) expertos de dedicación exclusiva nombrados por el Presidente de la República para períodos fijos de cuatro (4) años, no sometidos a las reglas de carrera administrativa. “El Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios o su delegado, quien asistirá a las reuniones con voz pero sin voto. “El Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio, sólo podrá delegar en el Viceministro de Agua y Saneamiento Básico.” 2.8 Finalmente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 74 y siguientes del Código General del Proceso, se reconocerá personería a la abogada Maryluz Muñoz de La Victoria, identificada con la cédula de ciudadanía n.º 52.105.090 de Bogotá y portadora de la tarjeta profesional n.º 78.966 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico -CRA, para que represente los intereses que le asisten a la demandada dentro del proceso de la referencia, en los términos y para los efectos del poder a ella conferido obrante en folio 202 del cuaderno principal. 2.9 De igual forma, se reconocerá personería al abogado Víctor Hugo Rodríguez Prada, identificado con la cédula de ciudadanía n.º 79.051.301

de Bogotá y portadora de la tarjeta profesional n.º 54.876 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la NaciónMinisterio de Vivienda, Ciudad y Territorio, para que represente los intereses que le asisten dentro del proceso de la referencia, en los términos y para los efectos del poder a él conferido obrante en folio 208 del cuaderno principal. Pero en razón a que allegó su renuncia al poder acompañada de la comunicación dirigida al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, respecto de la renuncia del poder a él otorgado, cumpliéndose así el requisito exigido por el inciso cuarto del artículo 76 del Código General del Proceso, se aceptará la misma. 3.13 De acuerdo a lo anterior, al haberse radicado la renuncia al poder otorgado a Víctor Hugo Rodríguez Parada, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio actualmente no tiene apoderado que la represente, por lo tanto, es necesario requerirlo para que dentro del término máximo de cinco (5) días, contados a partir del recibido de la notificación otorgue poder a un nuevo abogado. En mérito de lo expuesto, el despacho, RESUELVE PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido 10 de agosto de 2015, por medio del cual se admitió la demanda y se resolvió sobre la suspensión, por los motivos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: RECONOCER personería a la abogada Maryluz Muñoz de La Victoria, identificada con la cédula de ciudadanía n.º 52.105.090 de Bogotá

y portadora de la tarjeta profesional n.º 78.966 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico -CRA, para que represente los intereses que le asisten a la demandada dentro del proceso de la referencia, en los términos y para los efectos del poder a ella conferido obrante en folio 202 del cuaderno principal.

TERCERO: RECONOCER personería al abogado Víctor Hugo Rodríguez Parada, identificado con la cédula de ciudadanía n.º 79.051.301 de Bogotá y portador de la tarjeta profesional n.º 54.876 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, para que represente los intereses que le asisten dentro del proceso de la referencia, en los términos y para los efectos del poder a ella conferido obrante en folio 208 del cuaderno principal.

CUARTO: ADMITIR la renuncia presentada por el abogado Víctor Hugo Rodríguez Parada, identificado con la cédula de ciudadanía n.º 79.051.301 de Bogotá y portador de la tarjeta profesional n.º 54.876 del Consejo Superior de la Judicatura.

QUINTO: REQUERIR al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio para que dentro del término máximo de cinco (5) días, contados a partir de la notificación de esta providencia, otorgue poder a un nuevo abogado.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado xaab/4c Lamb