CE-SECCION TERCERA-11001-03-26-000-2012-00033-00(43710)A-2018

ACCIÓN DE REVISIÓN – Niega medida cautelar de suspensión provisionalCompetencia / MEDIDA CAUTELAR – Oportunidad - La Corte Constitucional en sentencia C623 de 2015 estableció la posibilidad de solicitar la suspensión provisional de los actos que en el marco de la Ley 160 de 1994 declaren que sobre un fundo o parte de él se ha extinguido el derecho de dominio privado De acuerdo con el artículo 61 de la Ley 1395 de 2010 que adicionó el artículo 146A al CCA, norma que, en relación con los autos que resuelven sobre la suspensión provisional, subrogó tácitamente el artículo 154 del CCA, el despacho es competente para resolver la presente solicitud de suspensión provisional. (...) Aunque el artículo 152.1 del CCA establece que la medida se debe solicitar antes de que la demanda se admita, en este caso, aun cuando el proceso ya se encuentra en el período probatorio, el estudio de dicha medida es procedente, dado que la Corte Constitucional autorizó que, en las acciones de revisión en curso para cuando se profirió la sentencia C-623 de 2015, se le garantizara a las partes la posibilidad de solicitar la suspensión provisional de los actos que en el marco de la Ley 160 de 1994 declaren que sobre un fundo o parte de él se ha extinguido el derecho de dominio privado (...)Se observa que la parte actora fundamenta la solicitud en los requisitos del artículo 231 del CPACA, norma inaplicable al presente caso por cuanto se trata de una demanda iniciada antes de que dicho estatuto entrara en vigencia.

FUENTE FORMAL: LEY 1395 DE 2010 - ARTICULO 61 / CÓDIGO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO - ARTICULO 146A - CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 154 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 152 – LEY 160 DE 1994 ACCIÓN DE REVISIÓN – Medida cautelar de suspensión provisional – Los argumentos en que se funda la solicitud de la medida cautelar desborda el análisis que en vigencia del CCA debe realizarse, por lo que no se encuentra configurado el requisito del artículo 152 (numeral 2) ibídem [L]a parte actora fundamenta la solicitud en los requisitos del artículo 231 del CPACA, norma inaplicable al presente caso por cuanto se trata de una demanda iniciada antes de que dicho estatuto entrara en vigencia (...) [E]l estudio requerido para resolver sobre el punto de la propiedad privada o pública que versa sobre el bien objeto de controversia en el proceso desborda el análisis que en vigencia del CCA debe realizarse respecto de la solicitud de suspensión provisional, para cuya procedencia debe encontrarse de manera manifiesta una infracción de las disposiciones normativas invocadas, a partir de una confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud, la cual no se observa en este caso. (...) [D]ebido a que no se encuentra configurado el requisito establecido en el artículo 152.2 del CCA, puesto que ninguna de las circunstancias genéricas alegadas por el actor conllevan a una manifiesta infracción del ordenamiento jurídico vigente, se procederá a negar la suspensión provisional solicitada

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 152 /

LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-26-000-2012-00033-00(43710)

Actor: UNIÓN DE CONSTRUCTORES CONUSA S.A.S. EN LIQUIDACIÓN

Demandado: MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Y AGENCIA

NACIONAL DE TIERRAS Referencia: ACCIÓN DE REVISIÓN Temas: ACCIÓN DE REVISIÓN CONTRA LAS RESOLUCIONES QUE DECIDAN DE FONDO LOS PROCEDIMIENTOS SOBRE CLARIFICACIÓN, DESLINDE Y RECUPERACIÓN DE BALDÍOS – Requisitos de la suspensión provisional en vigencia del CCA.

Procede el Despacho a resolver la solicitud de suspensión provisional presentada por la parte actora dentro de la acción de revisión contra la Resolución 2409 de 29 de noviembre de 2006 emanada del INCODER1 que confirmó la Resolución 1233 de 17 de julio de 2006 de la misma entidad, esta última mediante la cual se declaró que la parte actora ejerció una indebida ocupación sobre el terreno baldío denominado PAVITOS 1, ubicado en Islas Pavitas, Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario, Distrito de Cartagena de Indias.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos El 16 de abril de 2012, la sociedad Unión de Constructores S.A.S. (en adelante también

CONUSA), en ejercicio de la acción de revisión a la que se refiere la Ley 160 de 1994 y el C.C.A.2, presentó demanda3 en contra de la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo 1 La Agencia Nacional de Tierras se reconoció como sucesor procesal del INCODER de acuerdo con el auto de 10-May-07 (Fls. 375-376). 2 “CCA. Artículo 128. Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: ‘(…)

9. De las acciones de revisión contra los actos de extinción del dominio agrario, o contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos sobre clarificación, deslinde y recuperación de baldíos. ‘(…)”. “CCA. Artículo 136. Caducidad de las acciones. ‘(…) ‘5. La acción de revisión contra los actos de extinción del dominio agrario o contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos de clarificación, deslinde y recuperación de los baldíos deberá interponerse dentro de los quince (15) días, contados a partir del día siguiente de su ejecutoria. Para los terceros, el término de caducidad será de treinta (30) días y se contará a partir del día siguiente a la inscripción del acto en la correspondiente Oficina de Instrumentos Públicos”. 3 Fls. 1-26, c. 1. La demanda fue admitida mediante auto de 9-Ago-12 (Fls. 153-162, c. 1).

Rural y la Agencia Nacional de Tierras, con el fin de que se hagan las siguientes declaraciones

(se transcribe de forma literal, incluidos los eventuales errores): “PRIMERO: La nulidad del Acto Administrativo contenido en la Resolución 2409 de noviembre 29 de 2006, proferido por el INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL – INCODER; por haberse generado en el mismo causal de nulidad consistente en la aplicación de un Acto Administrativo que perdió la fuerza ejecutoria, nulidad comprendida dentro en el artículo 140, numeral 5º del Código de Procedimiento Civil. ‘SEGUNDO: La nulidad del Acto Administrativo contenido en la Resolución 2409 de noviembre 29 de 2006, proferido por el INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL – INCODER: por haber operado el mecanismo de la cosa juzgada; nulidad comprendida en el canon constitucional 29. ‘TERCERO: La nulidad del Acto Administrativo contenido en la Resolución 2409 de noviembre 29 de 2006, proferido por el INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL – INCODER; por haberse dejado de practicar y evaluar pruebas que guardaban una relación directa con lo discutido, conllevando vulneración de las formas propias del juicio en lo que atañe al principio de contradicción y el principio de igualdad; aspectos que guardan relación con el principio de imparcialidad y equidad que rige el debido proceso administrativo”. Como fundamento fáctico de la demanda, en síntesis, la parte actora narró lo siguiente: Mediante Escritura Pública 1.240 de 4 de diciembre de 1998 de la notaría 27 del círculo de Medellín, CONUSA, adquirió mediante compraventa la posesión material que el señor Carlos

Alberto Mejía Flórez ejercía común y proindiviso con los señores Pablo Obregón Gonzáles, Julio Mario Santodomingo o sus sucesores o cesionarios sobre una de las islas que forman parte de las Islas del Rosario y que tiene por nombre “Los Mogotes”, conocida también por sus copropietarios como “El Pavito”. El INCODER, mediante Resolución 04698 de 27 de septiembre de 1984, declaró que el inmueble antedicho, junto con otros, no habían salido del patrimonio del Estado y, por tanto, se trataba de baldíos reservados, decisión que fue confirmada mediante Resolución 04393 de 15 de septiembre de 1986, la cual ordenó además la inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria. El INCODER, mediante Resolución 0188 de 27 de marzo de 2002, inició las diligencias administrativas “tendientes a recuperar los terrenos baldíos que se hallaban indebidamente ocupados por el predio ISLA PAVITOS, que hace parte del Archipiélago de Nuestra Señora Del Rosario, localizado en jurisdicción del corregimiento de Barú, Distrito de Cartagena de Indias, Departamento de Bolívar”4, decisión que, como medida cautelar, fue objeto de inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria No. 192292 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cartagena. 4 Tomado del texto de la resolución (Fls. 78-83, c. 1). La sociedad actora alegó la pérdida de la vigencia y fuerza ejecutoria de la clarificación de tierras y la declaratoria de baldío reservado, además del derecho de propiedad privada sobre el

inmueble afectado, dada la existencia no solo de títulos originarios y traslaticios de dominio de la Corona Española anteriores a 1821, sino también de una población organizada anterior a la vigencia de los códigos fiscales de 1873 y 1910. El INCODER, mediante Resolución 1233 de 17 de julio de 2006, declaró que CONUSA ejercía indebida ocupación en la “Isla Pavitos” y que debía entregar los terrenos ocupados, decisión que fue confirmada por la Resolución 2409 de 29 de noviembre de 2006 que resolvió el recurso de reposición interpuesto por aquella, la cual se le notificó personalmente el 13 de marzo de 2012 de forma indebida en la medida en que no se le hizo entrega de la copia auténtica del acto administrativo correspondiente5.

2. La solicitud de suspensión provisional de la Resolución 2409 de 29 de noviembre de 2006

La Corte Constitucional en la sentencia C-623 de 2015 declaró la inexequibilidad de algunos apartes del numeral 3 del artículo 53 de la Ley 160 de 19946 y permitió a las partes de los procesos jurisdiccionales en curso que resultaran afectados por esa decisión que solicitaran la suspensión provisional de los actos administrativos que culminen los procedimientos agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio, dentro de los 15 días siguientes a partir de la comunicación por parte del Consejo de Estado de dicha sentencia No sobra recordar que la sentencia en cuestión estuvo fundamentada en el hecho de que las disposiciones demandadas en dicho proceso contrariaban el artículo 238 de la Constitución

Política, por cuanto establecían que con la presentación de la demanda de revisión se suspendía automáticamente la inscripción en el correspondiente folio de matrícula inmobiliaria de los actos administrativos que concluían procesos agrarios de clarificación de propiedad, de 5 Fls. 123-132, c. 1. 6 “Ley 160/94. Artículo 53. Derogado por el art. 82 de la Ley 902/17. En el estatuto que regule el procedimiento administrativo de extinción de dominio, además de las disposiciones que se consideren necesarias, se incluirán las siguientes: ‘(…) ‘3. Contra la resolución que declare que sobre un fundo o parte de él se ha extinguido el derecho de dominio privado sólo proceden el recurso de reposición, dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación, y la acción de revisión ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en única instancia, según lo previsto en el numeral 8º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo. Durante los quince (15) días siguientes a su ejecutoria permanecerá en suspenso la ejecución de la resolución que dicte el Instituto, con el objeto de que los interesados soliciten en dicho término la revisión de la providencia. Si no se presenta la demanda de revisión en el término indicado, o si aquella fuere rechazada, o la sentencia del Consejo de Estado negare la revisión demandada, el Instituto procederá a remitir a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente copia de las resoluciones que decretaron la extinción del dominio privado, para su inscripción y la consecuente cancelación de los derechos reales

constituidos sobre el fundo. ‘(…)” (lo tachado corresponde a lo declarado inexequible). deslinde, de recuperación de baldíos y de extinción de dominio. La previsión anterior, además de que desconocía que solo los jueces administrativos son los únicos que tienen la facultad de suspender los efectos de los actos sujetos a su control, implicaba una medida desproporcionada para la protección del derecho a la propiedad privada de las personas afectadas con dichos actos. Como consecuencia de lo anterior, el despacho mediante auto de 28 de junio de 2018 accedió a la solicitud de la Agencia Nacional de Tierras en el sentido de comunicar a las partes sobre la posibilidad de solicitar la suspensión del acto demandado. En ese sentido, la parte actora presentó solicitud de suspensión provisional7 de la Resolución 2409 de 29 de noviembre de 2006 del INCODER y la fundamentó en la necesidad de protección de la propiedad legítima, legal y formalmente obtenida en la medida en que la Agencia Nacional de Tierras, en virtud de dicha resolución, puede disponer de dicha propiedad causándole daños y perjuicios irreparables y dejando sin efecto útil la sentencia que se profiera en este proceso. Afirmó que se encuentran reunidos los requisitos materiales y subjetivos para el decreto de la medida cautelar establecidos en el artículo 231 del CPACA y de manera particular, en relación con los segundos, indicó que cualquier disposición promovida sobre la propiedad objeto del recurso interpuesto desconocería los derechos de propiedad, las edificaciones y mejoras que se encuentran en el predio.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia y oportunidad

Por tratarse de un proceso iniciado en vigencia del CCA, son sus normas las que resultan aplicables al presente caso en los aspectos que enseguida se abordarán. De acuerdo con el artículo 61 de la Ley 1395 de 2010 que adicionó el artículo 146A al CCA8, norma que, en relación con los autos que resuelven sobre la suspensión provisional, subrogó tácitamente el artículo 154 del CCA9, el despacho es competente para resolver la presente solicitud de suspensión provisional. 7 Fls. 440-441, c. 1. 8 “CCA. Artículo 146-A. Adicionado por la Ley 1395/10. Las decisiones interlocutorias del proceso, en única, primera o segunda instancia, proferidas por los tribunales administrativos y el Consejo de Estado, serán adoptadas por el magistrado ponente. Sin embargo, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 del artículo 181 serán de Sala excepto en los procesos de única instancia”. 9 “CCA. Artículo 154. Procedimiento ante el Consejo de Estado. Subrogado por el artículo 32 del Decreto Extraordinario 2304/89. Los procesos ante el Consejo de Estado, la solicitud de suspensión provisional será resuelta por la Sala o Sección en el auto admisorio de la demanda. Contra el auto que resuelve la solicitud de suspensión provisional, procede el recurso de reposición. El auto que disponga la suspensión provisional se comunicará y cumplirá previa ejecutoria.” Aunque el artículo 152.1 del CCA10 establece que la medida se debe solicitar antes de que la demanda se admita, en este caso, aun cuando el proceso ya se encuentra en el período

probatorio11, el estudio de dicha medida es procedente, dado que la Corte Constitucional autorizó que, en las acciones de revisión en curso para cuando se profirió la sentencia C-623 de 2015, se le garantizara a las partes la posibilidad de solicitar la suspensión provisional de los actos que en el marco de la Ley 160 de 1994 declaren que sobre un fundo o parte de él se ha extinguido el derecho de dominio privado. Téngase presente además que en la sentencia C-623 de 2015 el plazo de 15 días que previó la Corte Constitucional para la presentación de la solicitud de suspensión, se computó en este caso a partir del día siguiente a la notificación por estado12 del auto por virtud del cual se comunicó a las partes de este proceso sobre dicha sentencia. Dado que la parte actora presentó la solicitud el 6 de agosto de 2018, el término concedido fue observado por ella.

2. Análisis de la solicitud de suspensión provisional De acuerdo con el artículo 152 del CCA13, la suspensión provisional solo procede cuando la violación de las normas invocadas sea manifiesta, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.

En ese sentido, la jurisprudencia reiterada y consolidada de la Sección Tercera del Consejo de Estado, desarrollada bajo el imperio del Código Contencioso Administrativo, siempre fue sólida y consistente en determinar que para la procedencia de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo el quebranto debía ser evidente, resultante de una “manifiesta infracción” que, por tanto, pudiera detectarse fácil y palmariamente, por confrontación directa

entre el acto demandado y las normas superiores invocadas como vulneradas o respecto de los documentos públicos aportados con la solicitud, es decir que la transgresión al ordenamiento superior debía aparecer prima facie, sin necesidad de lucubración alguna, por la 10 “CCA. Artículo 152. Procedencia de la suspensión. Subrogado por el artículo 31 del Decreto Extraordinario 2304/89. El Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos:

1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida. ‘(…)”. 11 Fls. 229-238, c.1. El proceso se abrió a pruebas mediante auto de 10-May-13. 12 Notificación por estado acaecida el 24-Jul-16. 13 “CCA. Artículo 152. Procedencia de la suspensión. Subrogado por el artículo 31 del Decreto Extraordinario 2304/89. El Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos: ‘(…) ‘2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud. ‘3. Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor. ‘(…)”. sola comparación, pues en caso contrario la medida debía denegarse para que durante el debate probatorio, propio del proceso, se determinara si las decisiones administrativas

cuestionadas adolecían, o no, de ilegalidad y, por ende, ello sólo podía establecerse en la sentencia. En el presente caso observa el despacho que en la solicitud de suspensión provisional la parte actora expuso un único argumento para fundamentar aquella, el cual al no estar vinculado a ninguna norma invocada y por el hecho de resultar genérico impide corroborar la existencia de una manifiesta infracción normativa. En efecto, en dicha solicitud, la parte actora expresa (se transcribe de forma literal, incluidos los eventuales errores): “Obedece mi respetuosa solicitud a la necesidad de proteger la propiedad legítima, legal y formalmente obtenida; evitando que, sin la medida cautelar solicitada se presenten excesos de la entidad demandada, hoy AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS, en el sentido de disponer de la propiedad causando daños y perjuicios irreparables y dejando sin efecto, la sentencia que en derecho pueda proferir sus Despacho. “Los requisitos materiales normativos, contenidos en el artículo 231 del Código administrativo y de lo contencioso administrativo, se cumplen desde el momento que se instauró la acción que conoce su Despacho: “1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. “2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. “3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.’… “Los requisitos subjetivos de la norma, también se presentan: El primero: “Que el

no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable’, pues cualquier disposición que se promueva sobre la propiedad objeto del recurso especial, estaría desconociendo los derechos de propiedad, las edificaciones y mejoras que se encuentran en el predio. Así mismo, no tendría sentido que una demanda instaurada hace casi seis años y que lleva un desarrollo procesal que permite a la judicatura a su digno cargo hacer un análisis sobre la situación que se presenta y fijar, incluso, un referente frente a otros casos no menos importantes, quedara sin poderse hacer efectiva, pues sus efectos serían nugatorios. No sería objetivo, ni justo que la entidad demandada tuviera disposición alguna del precio, cuando son serios, importantes y profundos los hechos que se discuten en la misma”. Se observa que la parte actora fundamenta la solicitud en los requisitos del artículo 231 del CPACA, norma inaplicable al presente caso por cuanto se trata de una demanda iniciada antes de que dicho estatuto entrara en vigencia. De otra parte, el estudio requerido para resolver sobre el punto de la propiedad privada o pública que versa sobre el bien objeto de controversia en el proceso desborda el análisis que en vigencia del CCA debe realizarse respecto de la solicitud de suspensión provisional, para cuya procedencia debe encontrarse de manera manifiesta una infracción de las disposiciones normativas invocadas, a partir de una confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud, la cual no se observa en este caso. Así las cosas, debido a que no se encuentra configurado el requisito establecido en el artículo 152.2 del CCA, puesto que ninguna de las circunstancias genéricas alegadas por el actor conllevan a una manifiesta infracción del ordenamiento jurídico vigente, se procederá a negar la

suspensión provisional solicitada. Por las razones expuestas, el despacho RESUELVE: PRIMERO: NEGAR la solicitud de suspensión provisional presentada por la parte actora con fundamento en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE al despacho sustanciador para continuar con el trámite del proceso.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO