CE-SECCION TERCERA-11001-03-26-000-2013-00002-00(45919)B-2018

LEGISLACIÓN APLICABLE PARA CONOCER DE ASUNTOS AGRARIOSRegulación normativa. Integración normativa [L]a demanda se presentó el 14 de enero de 2013, por lo que al presente asunto le resulta aplicable el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-; las disposiciones del Código General del Proceso, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del estatuto procesal en materia de lo contencioso administrativo, y la normativa que de carácter especial estableció la Ley 160 de 1994 para asuntos agrarios FUENTE FORMAL: LEY 160 DE 1994 / LEY 1437 DE 2011 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 306 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA - Para conocer de recurso de reposición contra auto que niega medida cautelar de suspensión / SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Procedencia [E]l auto que niega el decreto de una medida cautelar no es apelable, según lo previsto en los artículos 236 y 243 de la Ley 1437 de 2011. Por virtud del artículo 242 ibídem, si procede contra el mismo la reposición, en tanto dicho recurso “procede contra los autos que no sean susceptibles de apelación o de súplica” (…) Así mismo, se evidencia que el recurso fue interpuesto de manera oportuna y debidamente sustentado, dado que se notificó por estado electrónico el 3 de marzo de 2017 y el recurso se presentó el 8 de marzo del

mismo año, esto es, dentro de los 3 días siguientes a su notificación FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 236 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 242 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 343 SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE ACTO ADMINISTRATIVO - Regulación normativa / SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVONoción. Definición. Concepto / SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Requisitos. Presupuestos. SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Finalidad / SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Reiteración jurisprudencial / SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Necesidad de prueba siquiera sumaria La suspensión provisional de los actos administrativos esta prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y encuentra hoy su regulación legal en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuyo artículo 231 establece que esta figura procede cuando se advierta que el acto infringe los postulados legales invocados en la demanda o en la respectiva solicitud (…) los presupuestos de la suspensión provisional se concretan en los siguientes: i) la solicitud previa del demandante, ii) que la violación de las normas superiores se evidencie al confrontar el acto demandado con los preceptos invocados, o al examinar las pruebas allegadas con la solicitud de suspensión y, iii) en lo que hace a la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, que el actor acredite -al menos con prueba sumariael perjuicio alegado en la demanda. la suspensión provisional está instituida para evitar que los actos no ajustados al ordenamiento jurídico surtan

efectos mientras se decide de fondo su legalidad en el proceso judicial respectivo. Así, la finalidad de dicha medida consiste en hacer cesar transitoriamente la aplicación y los efectos del acto administrativo enjuiciado, previo el análisis provisional hecho por el juzgador. Lo anterior implica que, para el decreto de la suspensión provisional sea menester que el acto no haya producido aún sus efectos, pues de lo contrario, si se han materializado las consecuencias de la decisión cuya suspensión se persigue, la medida cautelar carece de objeto y de sentido, puesto que ya no podría cumplir con su propósito de evitar los resultados, si los mismos ya se produjeron (…) la Ley 1437 de 2011 introdujo un importante cambio en los requisitos de la suspensión provisional de actos administrativos, pues en efecto, mientras el artículo 152 del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo) condicionaba la medida a que la infracción de la norma superior fuera evidenciable únicamente por confrontación directa entre el acto demandado y los preceptos invocados, el actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo presenta un régimen más flexible, ya que le permite al juez adentrarse en un análisis probatorio del material aportado con la solicitud de suspensión, a fin de establecer si el acto administrativo vulnera las normas invocadas y si, en consecuencia, es procedente su suspensión provisional (… ) el Despacho valoró las pruebas que obraban en el expediente, puesto que, como antes se dijo, con la solicitud, la parte demandante no allegó prueba siquiera sumaria de la existencia de los perjuicios. Bajo ese contexto,

se concluyó que no era proporcional decretar la suspensión provisional de los actos demandados (…) A pesar de que el Código Contencioso Administrativo y de Procedimiento Administrativo permite valorar las pruebas allegadas con la solicitud e incluso, como lo hizo el Despacho en el auto recurrido, tener en cuenta las pruebas allegadas al expediente, ello no quiere significar que la infracción que se alega no deba ser manifiesta, esto es, que pueda inferirse claramente, sin que ello demande un esfuerzo analítico complejo, el cual está reservado para el momento de la sentencia, en la que se habrá de resolver la controversia, una vez se alleguen y practiquen las pruebas que solicite también la parte demandada y las que, eventualmente, puedan declararse de oficio NOTA DE RELATORÍA: En relación con la finalidad y la procedencia de la suspensión provisional, consultar, sentencias del: 22 del septiembre de 2014, exp. 50220, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera; y del 18 de julio de 2002, exp. 22477, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA - ARTICULO 238 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 231 / DECRETO 01 DE 1984ARTÍCULO 152 RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA AUTO QUE NIEGA MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - no implica un prejuzgamiento el decreto de la medida cautelar / RECURSO DE 2

REPOSICIÓN CONTRA AUTO QUE NIEGA MEDIDA CAUTELAR DE

SUSPENSIÓN PROVISIONAL - formalidades solo hacen alusión a cosos en donde no se controvierta la legalidad del acto - Niega recurso [E]n la providencia objeto del recurso se aclaró que la decisión que se tomó no implicaba prejuzgamiento, pues se manifestó que “aun cuando la normatividad actual le permita al juez examinar las probanzas aducidas con la petición con miras a determinar la procedencia de la medida provisional, su decreto no implica prejuzgamiento”. Además, se explicó que se “difer[ía] el análisis sustancial de la controversia al fallo de fondo, en el cual habrá de establecerse, de manera definitiva, si el acto administrativo demandado infringe o no los preceptos que la actora estima vulnerados”. Cabe aclarar que en la providencia objeto del recurso de reposición se dijo respecto de los argumentos presentados por la parte demandante tendientes a satisfacer los requerimientos del inciso segundo del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que no iban a tenerse en cuenta, por cuanto tales formalidades solo hacían alusión a los casos en donde no se controvirtiera, en su legalidad, un acto administrativo (vgr. En sede del medio de control de reparación directa NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 367 DE 2012 (23 de marzo) INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL (No suspendida) / RESOLUCIÓN 1559 DE2012 (9 de agosto) INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL (No suspendida) FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 231

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá D.C., doce (12) de marzo de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 11001-03-26-000-2013-00002-00(45919)

Actor: MARIO ERNESTO CASTAÑO DUQUE Y OTRO

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL

(INCODER)

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Referencia: ACCIÓN DE REVISIÓN – ASUNTOS AGRARIOS Procede el Despacho a resolver el recurso de reposición interpuesto por la parte demandante contra el auto de 23 de febrero de 2017, mediante el cual se negó la suspensión provisional de las Resoluciones 367 de 23 de marzo de 2012 y 1559 de 9 de agosto de 2012, expedidas por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, hoy en liquidación. La providencia será confirmada.

I. A N T E C E D E N T E S 1.- La demanda Mediante escrito presentado el 14 de enero de 2013 (fls. 1 a 18 c. ppal), los señores Mario Ernesto Castaño Duque y Darío Castaño Duque, por conducto de apoderado (fls. 17 a 18 c. ppal), instauraron la acción de revisión contemplada en el artículo 53 de la Ley 160 de 1994, a fin de que se declarara la nulidad de la Resolución 367 de 23 de marzo de 2012, mediante la cual el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (en adelante INCODER) determinó el

carácter de baldío del predio rural “El Tablón”, cuya propiedad y legítima posesión alegan los demandantes. De igual manera deprecaron la nulidad de la Resolución 1559 del 9 de agosto de 2012, por la cual se confirmó, en sede de reposición, el primero de los indicados actos administrativos. Como fundamentos fácticos de la demanda se narró, básicamente, que mediante sentencia protocolizada en la escritura pública n.° 117 de 23 de enero de 1968, el Juzgado Promiscuo Municipal de Muzo (Boyacá) le adjudicó al señor Joaquín Castaño Castillo, abuelo de los hoy demandantes, el predio denominado “El Tablón” por prescripción adquisitiva de dominio. En sentencia de 4 de octubre de 2011, el Juzgado 68 Civil Municipal de Bogotá les adjudicó el predio “El Tablón” a los actores Mario Ernesto y Darío Castaño Duque, en el proceso de sucesión intestada de su fallecido abuelo Joaquín Castaño Castillo. 4 Tanto el fallecido Joaquín Castaño Castillo como su hijo Mario Castaño Carrillo –este último, padre de los demandantesejercieron personalmente la explotación agropecuaria del indicado terreno y celebraron contratos de arrendamiento con campesinos que siempre los reconocieron como dueños y titulares del predio. Agregó que los arrendatarios también identificaron a los actores como legítimos herederos del aludido bien rural. Las sentencias de pertenencia y de sucesión señaladas en la demanda, fueron inscritas en el folio de matrícula inmobiliaria n.° 072-42744 y puestas en

conocimiento del INCODER, pese a lo cual, mediante Resolución 0367 del 23 de marzo de 2012 –confirmada, a su vez, por la Resolución n.° 1559 del 9 de agosto de 2012la entidad estatal determinó que no estaba demostrada la propiedad privada del predio “El Tablón”. En su momento, el hoy extinto INCORA había iniciado una actuación administrativa de extinción de dominio sobre el mencionado inmueble rural, de suerte que no le era dable al INCODER iniciar sobre el mismo bien un proceso de clarificación de la propiedad, mucho menos cuando este último sólo se originó en una petición impetrada por el alcalde municipal de Muzo (Boyacá). Con las resoluciones demandadas, el INCODER vulneró el debido proceso al “invalidar” de manera injustificada los fallos judiciales referidos y desconocer arbitrariamente las pruebas documentales que acreditaban la propiedad del predio en cabeza de los hoy demandantes. Alegó como normas vulneradas, el artículo 29 de la Constitución Nacional y el Decreto N° 2663 del 3 de diciembre de 19941. La demanda fue admitida mediante auto de fecha 4 de octubre de 2013 (fls. 75 a 82 c. ppal) y notificada al INCODER el 27 de agosto de ese mismo año (fol. 93 c. ppal). 1 El Decreto N° 2663 de 1994 reglamentó los capítulos X y XIV de la Ley 160 de 1994, entre otras cosas, respecto del procedimiento de clarificación de la situación de tierras desde el punto de vista de la propiedad. 5 El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural dio contestación al libelo mediante

memorial radicado el 1° de octubre de 2014 (fls. 103 a 122 c. ppal).

2. La solicitud y trámite de la suspensión provisional En escrito presentado el 19 de julio de 2016 (fls. 1 a 6 c. 3), los demandantes deprecaron la suspensión provisional de las Resoluciones nros. 0367 de 23 de marzo de 2012 y 1559 de 9 de agosto de 2012, por considerar que con dichos actos administrativos, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural infringía el artículo 29 de la Constitución Política.

Sostuvieron que las pruebas recogidas por el INCODER en la actuación administrativa permitían establecer que los señores Mario Ernesto y Darío Castaño Duque eran los propietarios del predio “El Tablón”, razón por la cual, con el desconocimiento de esa titularidad privada del inmueble en los actos enjuiciados, resultaron vulnerados los derechos de los dueños y de los “terceros arrendatarios”, así como la expectativa de los “eventualmente beneficiarios facilitando negociaciones muy favorables para los campesinos y ocupantes tenedores de las tierras”. Manifestaron que, de conformidad con el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la medida cautelar solicitada era procedente puesto que la demanda estaba “razonablemente fundada en derecho”, en particular, porque en el procedimiento de clarificación de la propiedad, el INCODER había incurrido en “acciones de hecho, errores y actuaciones irregulares”, violando el derecho de defensa de los supuestos propietarios del inmueble.

Así mismo, señalaron que de no adoptarse la medida cautelar solicitada, se les causaría un perjuicio irremediable en la medida en que, al no tenerse a dichos demandantes como legítimos dueños del bien rural, ello incidiría directamente en sus “condiciones económicas, familiares (y) sociales”. 6 Mediante proveído de 3 de noviembre de 2016, se corrió traslado de la solicitud de medida cautelar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 110 del Código General del Proceso (fls. 8 a 9 c. 3) El INCODER se opuso a la prosperidad de la medida cautelar, por considerar que la parte demandante se limitó a enunciar las normas que consideraba vulneradas, sin señalar las razones concretas por las cuales concluía que el acto acusado infringía tales artículos del ordenamiento legal. Agregó, que la medida de extinción del dominio se había decretado con sujeción a los mandatos legales, con arreglo especial a los que contenían las causales de traslado de la propiedad de tierras con vocación agrícola a favor de la Nación (fls. 11 a 16 c. 3).

3. La providencia recurrida Mediante providencia de 23 de febrero de 2017 (fls. 18 a 30 c. 3), el Despacho negó la suspensión provisional de los actos demandados, toda vez que ni en la demanda ni en la solicitud de suspensión provisional se narraron cargos concretos de violación, pues el actor se limitó a referirse a la transgresión del “debido proceso” y, en esa medida, dado que el interesado reseñó de manera genérica el procedimiento que llevó a cabo dicho ente para la

clarificación del dominio agrario, no era procedente realizar una confrontación de su concepto de violación con los actos administrativos demandados, de suerte que ello implicaría, prácticamente, desatar la litis en esa etapa del proceso. Además, dado que no fueron allegas pruebas con la solicitud de medida cautelar, bastaba con analizar si la trasgresión era o no palmaria; sin embargo, la simple enunciación del artículo 29 de la Constitución Política como norma violada tornaba improcedente ese estudio, pues dicho razonamiento debía realizarse en la sentencia que pusiera fin al proceso, habida cuenta de que se pretendía una revisión integral de todo el procedimiento administrativo de clarificación agrario.

4. El recurso de reposición Inconforme con la decisión antes relatada, la parte actora, a través de escrito presentado el 8 de marzo de 2017 (fls. 33 a 35 c. 3), interpuso recurso de “apelación”, al considerar que con las resoluciones atacadas se le había violentado su derecho al “debido proceso”, situación particular por la que la 7 solicitud debía concentrarse en la “protección de [sus] derechos

constitucionales”, puesto que: [U]n propietario, no podría defender su condición de dueño si la explotación de su predio no la hace a título personal?, ¿Dónde quedan los atributos de la propiedad respecto al uso y el usufructo?, dónde se encuadra la figura del mero tenedor o del arrendatario?, y es mas, ¿qué validez jurídica tiene la sentencia promulgada y que le otorgó plenos derechos a los accionantes en un proceso que se surtió con las rigurosidades del caso? [P]or la lectura juiciosa del auto atacado que niega la suspensión de los

actos administrativos se desprende que esos terceros quienes presumen tener derechos sobre el bien objeto del litigio, ostentarían uno mejor de quienes se encuentran inscritos como propietarios, dándoles así con estas manifestaciones desde ya el aparente derecho que en realidad corresponde a los propietarios, no a estos. Advirtió que si bien no se acompañaron pruebas con la solicitud de suspensión provisional, dentro del expediente obraba la totalidad de la actuación administrativa desplegada por el INCODER, de la que se podían inferir las “vías de hecho” en las que se había incurrido en dicho trámite. Hizo énfasis en que los argumentos “base” de la decisión constituyeron “consideraciones descontextualizadas”, por ser “incongruentes”, dado que existían diferencias entre lo solicitado con la “suspensión y en la acción de revisión, encontrándonos así frente a una posición que estaría indicando el sentido del fallo… sin ser esta la oportunidad para tal”. Mediante proveído de 10 de noviembre de 2017 (fls. 37 a 39 c. 3), en aras de garantizar la primacía del derecho sustancial sobre el formal, el Despacho sustanciador del proceso adecuó el trámite del recurso interpuesto al de reposición, único procedente contra el auto que niega el decreto de una medida cautelar.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

1. Legislación aplicable al presente asunto

8 Previo a pronunciarse sobre el recurso de reposición, estima el Despacho pertinente señalar que la demanda se presentó el 14 de enero de 2013, por lo que al presente asunto le resulta aplicable el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley

1437 de 2011-; las disposiciones del Código General del Proceso2, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del estatuto procesal en materia de lo contencioso administrativo, y la normativa que de carácter especial estableció la Ley 160 de 1994 para asuntos agrarios.

2. Procedencia y oportunidad Debe aclararse que el auto que niega el decreto de una medida cautelar no es apelable, según lo previsto en los artículos 236 y 243 de la Ley 1437 de 2011. Por virtud del artículo 242 ibídem, si procede contra el mismo la reposición, en tanto dicho recurso “procede contra los autos que no sean susceptibles de apelación o de súplica”.

Así mismo, se evidencia que el recurso fue interpuesto de manera oportuna y debidamente sustentado, dado que se notificó por estado electrónico el 3 de marzo de 2017 y el recurso se presentó el 8 de marzo del mismo año, esto es, dentro de los 3 días siguientes a su notificación. 3.- Caso concreto En este punto, conviene recordar que el proveído objeto del recurso fue cuestionado en los siguientes puntos: i) las consideraciones expuestas en la providencia eran “descontextualizadas” y, en tal sentido, implicaban un prejuzgamiento y eran incongruentes con la decisión; ii) el material probatorio allegado al expediente era suficiente para constatar las vías de hecho en las que incurrió el demandado y, finalmente, iii) los actos administrativos demandados transgredieron el debido proceso. La suspensión provisional de los actos administrativos esta prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y encuentra hoy su regulación legal en el Código de Procedimiento

2 Ley 1564 de 2012, según el criterio hermenéutico fijado en auto de Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación del pasado 25 de junio de 2014. C.P. Enrique Gil Botero. Expediente 49299, en el cual, en virtud del principio del efecto útil de las normas, se llegó a la siguiente conclusión: “En consecuencia, el Despacho fija su hermenéutica en relación con la entrada en vigencia de la Ley 1564 de 2012, para señalar que su aplicación plena en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, así como en materia arbitral relacionada con temas estatales es a partir del 1° de enero de 2014”. Comoquiera que la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo desde la expedición de la Ley 1437 de 2011 cuenta con la implementación del sistema mixto –principalmente oral-, resultaría carente de armonía dejar de aplicar el Código General del Proceso desde su entrada en vigencia, esto es, el 1 de enero de 2014, dado que ya existen las condiciones físicas y logísticas para ello. 9 Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuyo artículo 231 establece que esta figura procede cuando se advierta que el acto infringe los postulados legales invocados en la demanda o en la respectiva solicitud. Indica al respecto la norma: Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su

confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. Del artículo en cita se desprende que los presupuestos de la suspensión provisional se concretan en los siguientes: i) la solicitud previa del demandante, ii) que la violación de las normas superiores se evidencie al confrontar el acto demandado con los preceptos invocados, o al examinar las pruebas allegadas con la solicitud de suspensión y, iii) en lo que hace a la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, que el actor acredite -al menos con prueba sumariael perjuicio alegado en la demanda. Como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Sección, la suspensión provisional está instituida para evitar que los actos no ajustados al ordenamiento jurídico surtan efectos mientras se decide de fondo su legalidad en el proceso judicial respectivo. Así, la finalidad de dicha medida consiste en hacer cesar transitoriamente la aplicación y los efectos del acto administrativo enjuiciado, previo el análisis provisional hecho por el juzgador3. Lo anterior implica que, para el decreto de la suspensión provisional sea menester que el acto no haya producido aún sus efectos, pues de lo contrario, si se han materializado las consecuencias de la decisión cuya suspensión se persigue, la medida cautelar carece de objeto y de sentido, puesto que ya no podría cumplir con su propósito de evitar los resultados, si los mismos ya se produjeron4.

Ahora bien, la Ley 1437 de 2011 introdujo un importante cambio en los requisitos de la suspensión provisional de actos administrativos, pues en efecto, mientras el artículo 152 del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo) condicionaba la medida a que la infracción de la norma superior fuera evidenciable únicamente por confrontación directa entre el acto demandado y los preceptos invocados, el actual Código de Procedimiento Administrativo y 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 22 de septiembre de 2014, exp. 50.220, M.P.: Carlos Alberto Zambrano Barrera. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 18 de julio de 2002, exp. 22477, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez: “La jurisprudencia ha precisado que, por tratarse de una medida cautelar, su procedencia quedará obstaculizada cuando el acto se ha cumplido y sus efectos –y por consiguiente el perjuiciose han consumado”. 10 de lo Contencioso Administrativo presenta un régimen más flexible, ya que le permite al juez adentrarse en un análisis probatorio del material aportado con la solicitud de suspensión, a fin de establecer si el acto administrativo vulnera las normas invocadas y si, en consecuencia, es procedente su suspensión provisional5. En este punto para el Despacho es claro que en el auto de 23 de febrero de 2017, se confrontaron directamente los actos administrativos demandados con el concepto de violación que se infirió de una lectura integral de la solicitud y

de la demanda, dado que el demandante no hizo alusión expresa y concreta a las normas que se alegaban infringidas. Se dijo en este punto: Si bien en el escrito de la medida cautelar el actor no enunció un acápite referido a los cargos de violación que consideró pertinentes para el estudio de la solicitud, lo cierto es que de una lectura integral de la misma pueda concluirse que edificó tal exigencia en la violación del principio del debido proceso (art. 29 Constitución Política) Además, vale aclarar, que en el libelo demandatorio no se vislumbran normas o cargo de violación, toda vez que, al igual que en la solicitud de suspensión provisional que en este momento se resuelve, la parte demandante se limitó a referirse a la trasgresión del “debido proceso” en el proceso administrativo agrario llevado a cabo por el INCODER. En efecto, aun cuando se hizo una interpretación garantista de lo que se consideró como normas infringidas, era improcedente suspender provisionalmente los actos atacados por violentar el principio del “debido proceso”, pues tal situación implicaría la resolución de fondo de la demanda interpuesta en ejercicio de la acción de revisión. En este punto el argumento fue del siguiente tenor: [V]éase que el interesado se refirió de manera genérica al procedimiento que llevó a cabo el INCODER para la clarificación del dominio agrario, situación particular que no permite realizar una confrontación de su concepto de violación con el acto administrativo, pues ello implicaría, prácticamente, desatar la litis en esta etapa del proceso. 5 “… lo que en el nuevo Código representa variación significativa en la regulación de esta figura

jurídico-procesal de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo acusado, con relación al estatuto anterior, radica en que antes era exigencia sine quanon que la oposición normativa apareciera manifiesta por confrontación directa con el acto o mediante los documentos públicos adicionales con la solicitud. (…) Ello excluía que el operador judicial pudiera incursionar en análisis o estudios, pues la trasgresión debía aparecer prima facie. Ahora, la norma da la apertura de autorizar al juez administrativo para que desde este momento procesal, obtenga la percepción de si hay la violación normativa alegada, pudiendo al efecto: 1°) realizar análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas, y 2°) que también pueda estudiar las pruebas allegadas con la solicitud”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de 24 de enero de 2013, exp. 1100103-28-000-2012-00068-00; M.P.: Susana Buitrago Valencia. 11 De todos modos, habida cuenta de la flexibilización frente al trámite de la suspensión provisional de actos administrativos que consagró la Ley 1437 de 2011, el Despacho valoró las pruebas que obraban en el expediente, puesto que, como antes se dijo, con la solicitud, la parte demandante no allegó prueba siquiera sumaria de la existencia de los perjuicios. Bajo ese contexto, se concluyó que no era proporcional decretar la suspensión provisional de los actos demandados, por cuanto el predio no estaba siendo explotado por los actores, ni mucho menos se les reconocía en el sector como propietarios del

mismo, toda vez que nunca lo frecuentaban. Así se planteó en la providencia: [D]e conformidad con la parte motiva de los actos demandados, se pudo constatar que el predio en donde el INCODER clarificó la propiedad se encontraba habitado por aproximadamente 25 familias que, según se tiene de la inspección ocular llevada cabo en dicho predio, se encontraban explotando el inmueble, situación particular que implica, por lo menos en este estado del proceso y con las pruebas que obran en él, que no resulta proporcional ni racional suspender la ejecución del acto administrativo demandado, pues ello acarrearía que los actores podrían explotar el bien inmueble sin limitación alguna (fls. 19 a 36 c. ppal). Lo que se quiere significar es que se podrían presentar situaciones particulares en desmedro de la población que habita en ese lugar, habida cuenta que no resulta ajustado declarar la suspensión del acto administrativo cuando, según afirmaron los lugareños, nadie reconoce a los actores como los propietarios del predio en cuestión. Además de lo anterior, de la lectura de los actos administrativos demandados se puede observar que el predio en cuestión tiene aproximadamente 1500 hectáreas y sus dueños no lo frecuentan, según afirmaron, por problemas de seguridad. Bajo ese contexto, de acuerdo al material probatorio obrante en el plenario, no resulta procedente, ni siquiera de oficio, decretar la suspensión de los actos administrativos, pues no se encuentra razón por la que los hoy actores no deban esperar al fallo de instancia cuando se tiene presente que, en realidad, no lo están explotando.

A pesar de que el Código Contencioso Administrativo y de Procedimiento Administrativo permite valorar las pruebas allegadas con la solicitud e incluso, como lo hizo el Despacho en el auto recurrido, tener en cuenta las pruebas allegadas al expediente, ello no quiere significar que la infracción que se alega no deba ser manifiesta, esto es, que pueda inferirse claramente, sin que ello demande un esfuerzo analítico complejo, el cual está reservado para el momento de la sentencia, en la que se habrá de resolver la controversia, una vez se alleguen y 12 practiquen las pruebas que solicite también la parte demandada y las que, eventualmente, puedan declararse de oficio. Bajo ese conte