CE-SECCION TERCERA-11001-03-26-000-2013-00073-00(47316)-2016

REVISIÓN DE ASUNTOS AGRARIOS - Decreta medida cautelar innominada conservativa del statu quo existente a la fecha de este proveído / MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA - Criterio de aplicación Debe el Juez tener en cuenta el principio de proporcionalidad como se desprende, además de las exigencias constitucionales y convencionales, de la normativa sobre las medidas cautelares al establecer como uno de los requisitos para el decreto de la cautela que “el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla” (artículo 231 CPAyCA) (...) Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes, en armonía con la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso. (...) En el marco de las diversas medidas cautelares instauradas en el nuevo procedimiento contencioso administrativo se encuentra la figura de la suspensión provisional de los actos administrativos prevista en el artículo 238 de la Constitución Nacional y desarrollada por los artículos 231 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La suspensión provisional constituye un importante instrumento de naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos mientras se decide de

fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso donde se hubiere decretado la medida, como producto de una solicitud fundamentada que en consideración del juzgador sea procedente en razón de la claridad de la infracción. En consecuencia, es presupuesto básico de la medida que el acto esté produciendo sus efectos jurídicos . En este sentido, su finalidad no puede ser otra que la de evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho. (...) También debe el juez establecer que entre la norma que se dice vulnerada y el acto administrativo acusado exista una situación de subordinación jurídica, pues de no existir la medida cautelar se tornaría improcedente, ya que no se configuraría la subsunción que se exige para configurar la infracción que demanda la medida de suspensión provisional. MEDIDA CAUTELAR - Requisitos Requisitos para la procedencia de dicha medida cautelar que i) sea solicitada por el demandante, ii) procede cuando existe una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debe acreditarse, de manera sumaria los perjuicios que se alegan como causados por los actores. MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA - Accede. Decreta medida cautelar innominada conservativa del statu quo Este Despacho dispondrá la adopción de una medida innominada conservativa del

statu quo, tal como acertadamente fue puesto de presente por el Agente del Ministerio Público, que cobija a quienes son parte en este proceso, es decir a) Aportes San Isidro S.A.S, El Instituto de Desarrollo Rural – Incoder, la Asociación de Campesinos de Buenos Aires – Asocab, b) a todas las Entidades del Estado en general y particularmente a quien sea designado por el legislador o el Gobierno Nacional como Entidad encargada de continuar con las competencias en materia agraria y de baldíos y c) cualquier particular sin excepción alguna. (...) Con esta medida pretende el Despacho proteger la situación anterior existente para el momento en que se dicte esta providencia, esto es, permitiendo que Aportes San Isidro y Asocab continúen ejerciendo sus actos de posesión y explotación tal como hasta la fecha lo han llevado a cabo, sin que esta decisión suponga para alguna de estas partes derecho alguno diferente a aquel que hasta el momento les ha sido reconocido conforme al ordenamiento jurídico. Con otras palabras, lo que se pretende es brindar una protección efectiva de los derechos de ambas partes y el interviniente mediante un amparo conservativo que no puede quedar librado a la dinámica de hechos posteriores, pues estos pueden derivar a futuro en la realización de actuaciones en perjuicio de alguno de estos o de terceros. (...) Significa, entonces, que las partes deben respetar estrictamente un deber de abstención que consiste en no ejecutar ningún acto mediante el cual se pretenda alterar, modificar o desfigurar la situación de facto que para este momento actual se presenta respecto de los once predios que hacen parte de esta controversia contenciosa. Se trata, entonces, de una medida de protección que, a la vez,

resguarda las situaciones jurídicas de ambas partes pero, para que ello sea así, se les impone estrictos deberes de no hacer y de respeto por la situación de facto del otro. Con otras palabras, se trata de una perentoria prohibición general de realizar cualquier actor perturbador mutuo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Bogotá D.C., quince (15) de marzo de dos mil dieciséis (2016).

Radicación número: 11001-03-26-000-2013-00073-00(47316)

Actor: APORTES SAN ISIDRO S.A.S.

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURALINCODER

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REVISIÓN DE ASUNTOS AGRARIOS

(AUTO) Procede el Despacho a pronunciarse sobre una medida cautelar deprecada por la parte demandante. ANTECEDENTES 1.- En escrito del 30 de mayo de 2013 la Sociedad Aportes San Isidro S.A.S., interpuso demanda de revisión de la actuación surtida dentro del procedimiento administrativo de clarificación del predio denominado “El Trébol”, ubicado en el Municipio de El Peñón, precisando que se ejercía tal medio de control en contra de las Resoluciones No. 1539 del 20 de junio de 2010, que dio inicio al trámite administrativo de clarificación del predio en mención, No. 1957 de 27 de septiembre de 2012, que decidió el procedimiento de clarificación en donde declaró que “no existen títulos suficientes para acreditar la propiedad privada,

sobre el predio rural denominado, “El Trébol”” y No. 0307 de 4 de marzo de 2013, que desató el recurso de reposición propuesto contra la anterior decisión administrativa; decisiones proferidas por el Incoder. Solicitó que se declarara que el procedimiento así como las decisiones administrativas proferidas por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder eran ilegales; y en consecuencia, que en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Magangué se inscriba la sentencia estimatoria de las pretensiones y se cancelen las inscripciones adoptadas dentro del procedimiento de clarificación. 2.- Mediante auto de 24 de junio de 2013 se resolvió admitir la demanda de revisión, ordenando su notificación personal al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder, la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, el Agente del Ministerio Público, a la Asociación de Campesinos de Buenos Aires – Asocab y comunicar la decisión a la comunidad en general (fls 504-506, c1). 3.- En providencia del 2 de mayo de 2014 oficiosamente el Despacho resolvió acumular los procesos identificados con los radicados internos 47305, 47311, 47315, 47356, 47377, 47306, 46699, 47317, 47304, 47312, 47310 al expediente

47316. La parte demandante se alzó contra la anterior determinación en ejercicio del recurso de reposición, solicitando se excluyera de la orden de acumulación el expediente 46699 pues este se refiere a un asunto diferente a los demás citados.

En consecuencia, se modificó el proveído de 2 de mayo de 2014 en el sentido de excluir de la acumulación de procesos al expediente 46699. 4.- En el curso de la audiencia celebrada el 3 de febrero de 2016 el Magistrado Ponente comunicó a la parte demandante la existencia de la sentencia C-623 de 20151 y que tiene el derecho a impetrar la medida cautelar que considere pertinente dentro de los quince (15) días siguientes a dicho momento. 5.- En escrito de 24 de febrero de 2016 Aportes San Isidro solicitó se decretara la medida cautelar de suspensión provisional de efectos respecto de los actos administrativos mediante los cuales el Incoder resolvió el procedimiento de clarificación de la propiedad de los predios “Mejoras La Bonanza”, “El Recreo”, “Estrella de Belén”, “Mejoras Las Mercedes”, “Bella Vista”, “Mejoras El Tesoro”, “Terreno”, “El Trébol”, “El Delirio”, “Mejoras El Roblar”, “La Esperanza” y las respectivas decisiones que desataron los recursos de reposición interpuestos. Oportunamente el Incoder como la Asociación de Campesinos de Buenos Aires – Asocab presentaron sus escritos en los cuales se opusieron a la medida cautelar pedida. 6.- Mediante auto de 8 de marzo de 2016, se fijó el 14 de marzo a las 2.30 p.m como fecha y hora para celebrar la audiencia preliminar en donde se escucharán las alegaciones de las partes sobre la medida cautelar peticionada. En el curso de dicha actuación las partes e intervinientes expusieron oralmente sus argumentos en torno a la medida cautelar pedida. El Agente del Ministerio Público solicitó se

decretara una medida cautelar conservativa de mantener el statu quo. CONSIDERACIONES 1.- Competencia 1.1.- Es competente esta Corporación para conocer del presente asunto comoquiera que se enmarca dentro del supuesto normativo del artículo 149 del 1 En esta decisión la Corte Constitucional declaró inexequible el aparte “y si no se hubiere formulado demanda de revisión, o fuere, rechazada, o el fallo del Consejo de Estado negare las pretensiones de la demanda” contenida en el inciso tercero del artículo 50 de la Ley 160 de 1994. Igualmente respecto de la expresión “sólo” que se encuentra en el inciso primero del mismo artículo. De la misma manera en cuanto al aparte: “Durante los quince (15) días siguientes a su ejecutoriapermanecerá en suspenso la ejecución de la resolución que dicte el Instituto, con el objeto de que los interesados soliciten en dicho término la revisión de la providencia” y “Si no se presenta la demanda de revisión en el término indicado, o si aquella fuere rechazada, o la sentencia del Consejo de Estado negare la revisión demandada” que se ubica en el artículo 53 y finalmente la expresión “sólo” que se encuentra en el numeral tercero del este último artículo. En consecuencia, la Corte, en el numeral quinto del fallo, declaró que “los efectos de esta sentencia operan a partir de la promulgación de la Ley 1560 de 1994. En los procesos en curso ante el Consejo de Estado, los demandantes y terceros podrán solicitar la suspensión de los respectivos actos administrativos, dentro de los quince (15) días siguientes a la comunicación que el

Consejo de Estado les efectúe sobre la decisión adoptada en esta providencia”. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en su numeral décimo, al prescribir que el Consejo de Estado conocerá “De la revisión contra los actos de extinción del dominio agrario, o contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos sobre clarificación, deslinde y recuperación de baldíos”. De esta manera, al verificarse que la acción contenciosa adelantada corresponde a una solicitud de revisión de procedimientos agrarios que versaron sobre clarificación de la situación jurídica de predios desde el punto de vista de la propiedad, se concluye que la competencia para tramitar y decidir el sub lite corresponde a esta Corporación. 1.2.- Igualmente, es competente este Despacho para proferir la decisión sobre la medida cautelar solicitada en atención a que el presente asunto es un juicio contencioso adelantado en única instancia ante el Consejo de Estado, razón por la cual se hace aplicable la excepción establecida en el artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2. 2.- La audiencia preliminar convocada. 2.1.- En el auto de 8 de marzo de 2016 y como se había advertido en la audiencia de 3 de febrero se hizo referencia a la convocatoria a las partes a una audiencia preliminar en la cual el Magistrado Ponente, con asistencia de las partes del proceso, escuchó los argumentos jurídicos de cada uno de ellos. 2.2.- Sobre esto, el Despacho encuentra suficientemente justificado y acorde al ordenamiento jurídico la convocatoria a esta audiencia preliminar. El acto de

escuchar a las partes en audiencia se ajusta el principio de tutela judicial efectiva3, 2 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Artículo 125. Será competencia del juez o magistrado ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite, sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la Sala, excepto en los procesos de única instancia. (…) 3 Corte Constitucional, sentencia C-318 de 30 de junio de 1998: “[…] El derecho a una tutela judicial efectiva, apareja, entre otras cosas, la posibilidad de acceder en condiciones de igualdad y sin obstáculos o barreras desproporcionadas, a un juez o tribunal independiente e imparcial, frente al cual se pueda acometer, libremente, la plena defensa los derechos o intereses propios a fin de obtener, dentro de un plazo razonable, la debida protección del Estado. Es un derecho de naturaleza prestacional, pues exige la puesta en obra del aparato estatal con miras a su realización. En este sentido, debe afirmarse que se trata de un derecho de configuración legal y, en consecuencia, depende, para su plena realización, de que el legislador defina los cauces que permitan su ejercicio”. Corte Constitucional, sentencia C-426 de 2002: “[…] [e]l artículo 229 de la Constitución Política consagra expresamente el derecho de acceso ya que constituye una oportunidad para que el Juez comprenda las posiciones jurídicas de cada una de las partes; la inmediación garantiza el ejercicio imparcial4

de la administración de justicia y el principio de igualdad sustancial y procesal de las partes, dado que los involucrados en el litigio tendrán oportunidad de exponer oralmente, pero de manera directa ante el Juez, las razones de derecho y fácticas que sirven de sustento a sus posiciones jurídicas frente a la medida cautelar, y les impone el ejercicio de las cargas de la argumentación a cada uno de ellos; y, por a la administración de justicia, también llamado derecho a la tutela judicial efectiva, el cual se traduce en la posibilidad reconocida a todas las personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes. Por su intermedio, se le otorga a los individuos una garantía real y efectiva, previa al proceso, que busca asegurar la realización material de éste, previniendo en todo caso que pueda existir algún grado de indefensión frente a la inminente necesidad de resolver las diferencias o controversias que surjan entre los particulares -como consecuencia de sus relaciones interpersonales-, o entre éstos y la propia organización estatal” [puede verse también, sentencia C-207 de 2003]. Corte Constitucional, sentencia T-247 de 10 de abril de 2007: “[…] El derecho a la tutela judicial efectiva comprende no solo la posibilidad que se reconoce a las personas, naturales o jurídicas, de demandar justicia ante las

autoridades judiciales del Estado, sino, también, la obligación correlativa de éstas, de promover e impulsar las condiciones para que el acceso de los particulares a dicho servicio público sea real y efectivo. Así, ha dicho la Corte que “[n]o existe duda que cuando el artículo 229 Superior ordena ‘garantiza[r] el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia’, está adoptando, como imperativo constitucional del citado derecho su efectividad, el cual comporta el compromiso estatal de lograr, en forma real y no meramente nominal, que a través de las actuaciones judiciales se restablezca el orden jurídico y se protejan las garantías personales que se estiman violadas.” De este modo, el derecho de Acceso a la Administración de Justicia permite alentar a las personas la expectativa de que el proceso culmine con una decisión que resuelva de fondo las pretensiones. Para ello es necesario que el juez adopte las medidas de saneamiento que sean necesarias para subsanar los vicios que puedan impedir una decisión de fondo”. 4 Corte Constitucional, sentencia C-361 de 2001: “[…]“Dentro de los principios que rigen la actividad jurisdiccional, los de independencia e imparcialidad de los jueces son determinantes para el logro de los objetivos de realización del orden justo que es fundamento del Estado. …. Sobre la imparcialidad, ha señalado que ésta “se predica del derecho de igualdad de todas las personas ante la ley (Art. 13 C.P.), garantía de la cual deben gozar todos los ciudadanos frente a quien administra justicia. Se trata de un asunto no sólo de índole moral y ética, en el que la honestidad y la honorabilidad del juez son

presupuestos necesarios para que la sociedad confíe en los encargados de definir la responsabilidad de las personas y la vigencia de sus derechos, sino también de responsabilidad judicial.” Los principios de independencia e imparcialidad judicial, garantizan a los ciudadanos que el juez tendrá un juicio libre, no sometido a presiones de ninguna índole, con lo cual se asegura la primacía del orden social justo. Por ello, quien juzga no puede estar afectado por ningún tipo de interés personal, ni sujeto a presiones de ninguna clase. Tal es el fundamento de la institución de los impedimentos y recusaciones dentro de los procesos judiciales”. Corte Constitucional, auto 091 de 2003: “[…] La garantía de imparcialidad, que constituye un elemento definitorio de la actividad judicial, impone que la autoridad competente para resolver un asunto se encuentre ajena a toda circunstancia que pueda llegar a viciar su decisión, que desmejore el grado de objetividad que su función le exige, o que revele la verosimilitud de involucrar elementos subjetivos, extraños al recto cumplimiento de sus obligaciones institucionales”. Corte Interamericana de Derechos Humanos, sentencia de 22 de noviembre de 2005, caso último, la convocatoria a esta audiencia preliminar deviene en útil, también, por el hecho que a través de esta se permite a todos los intervinientes en el proceso contencioso dilucidar cuestiones técnicas o jurídicas especializadas. Se trata, pues, de cumplir con los mandatos constitucionales consagrados en los artículos 1, 2, 29 y 229, así como aquellos convencionales establecidos en los artículos 8.15

y 256 de la Convención Americana de Derechos Humanos y en el artículo 147 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. 2.3.- Resta entonces, recordar lo dicho por la Corte Constitucional en la sentencia C-713 de 2008, cuando afirmó que: “que la oralidad en la administración de justicia se concibe como una norma que tiene la estructura de principio.”, mientras que la sentencia C-124 de 2011 precisó que la “audiencia oral está precedida de garantías que, si bien tienen raigambre procesal, son parte integrante de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Estas garantías refieren a la inmediación, la concentración y la publicidad.”. Así, las mencionadas finalidades que se persiguen con la realización de la audiencia preliminar convocada por el Despacho8 cumplen con las garantías constitucionales y convencionales señaladas. 2.4.- Dicho lo anterior, pasa el Despacho a abordar la solicitud de suspensión provisional solicitada.

Palamara Iribarne vs. Chile: “[…]146. La imparcialidad del tribunal implica que sus integrantes no tengan un interés directo, una posición tomada, una preferencia por alguna de las partes y que no se encuentren involucrados en la controversia”. Informe No. 17/94, Guillermo Maqueda, Argentina, OEA/Ser. L/V/II.85,Doc. 29, 9 de febrero de 1994, párr. 28: “[…] supone que el Tribunal o juez no tiene opiniones preconcebidas sobre el caso sub judice” 5 Artículo 8.1. “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro

de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.” 6 “Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales” 7 “Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con todas las garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil”. 8 A esta argumentación se debe adicionar lo establecido en el inciso segundo del artículo 4º de la Ley 270 de 1996 que establece: “Las actuaciones que se realicen en los procesos judiciales deberán ser orales con las excepciones que establezca la ley. Esta adoptará nuevos estatutos procesales con diligencias orales y por audiencias, en procura de la unificación de los procedimientos judiciales, y tendrá en cuenta los nuevos avances tecnológicos.” 3.- Las medidas cautelares en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 3.1.- Los artículos 229 y siguientes del CPAyCA instituyen un amplio y novedoso sistema de medidas cautelares aplicables en aquellos casos en que se consideren

“necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia”, conforme a las notas del mismo artículo, de donde se infiere que la institución cautelar es una manifestación legislativa de la garantía de efectividad del derecho al acceso a la administración de justicia9-10; comoquiera que pretende evitar que la duración del proceso afecte a quien que acude a la jurisdicción, a tal punto que para el momento de obtener una decisión favorable se torne en ilusorio el ejercicio del derecho reconocido, pues al decir de Chiovenda “la necesidad de servirse del proceso para conseguir la razón no debe convertirse en daño para quien tiene la razón”11. 3.2.- El anterior aserto se sustenta en que a través de la tutela cautelar se protege de manera provisional e inmediata una posición jurídica en concreto (bien sea particular o general) que es objeto de litigio ante la jurisdicción contenciosa 9Al respecto la jurisprudencia ha sostenido que: 5.2. La Corte Constitucional ha señalado en repetidas oportunidades que las medidas cautelares tienen amplio sustento en el texto de la Constitución Política, puesto que desarrollan el principio de eficacia de la administración de justicia, son un elemento integrante del derecho de todas las personas a acceder a la administración de justicia y contribuyen a la igualdad procesal (CP arts. 13, 228 y 229). Han sido previstas como aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento protege, de manera provisional, y mientras dura el proceso, un derecho que está siendo controvertido dentro de ese mismo proceso, teniendo en cuenta el inevitable tiempo de duración de los procesos judiciales.” Corte Constitucional, Sentencia

C-529 de 2009. En el mismo sentido C-490 de 2000. 10 “4. (…) el propósito de las medidas provisionales, en los sistemas jurídicos nacionales (derecho procesal interno) en general, es preservar los derechos de las partes en controversia, asegurando que la ejecución de la sentencia de fondo no se vea obstaculizada o impedida por las acciones de aquéllas, pendente lite?. 5. (…) en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos las medidas provisionales tienen un carácter no sólo cautelar, en el sentido de que preservan una situación jurídica, sino fundamentalmente tutelar, por cuanto protegen derechos humanos, en la medida en que buscan evitar daños irreparables a las personas. Siempre y cuando se reúnan los requisitos básicos de la extrema gravedad y urgencia y de la prevención de daños irreparables a las personas, las medidas provisionales se transforman en una verdadera garantía jurisdiccional de carácter preventivo?.”. Corte Interamericana de Derechos Humanos. Resolución de 22 de septiembre de 2006. Solicitud de medidas cautelares por parte de la Comisión IDH respecto de la República de Colombia a favor de Mery Naranjo y otros. En el mismo sentido véase: Caso Del Centro Penitenciario Región Capital Yare I y Yare II (Cárcel De Yare). Medidas Provisionales. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 30 Marzo de 2006, considerando cuarto; Caso Del Internado Judicial De Monagas (“La Pica”). Medidas Provisionales. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 13 de enero de 2006, considerando cuarto.

11CHIOVENDA, Giuseppe. Istituzioni di dirittoprocessualecivile, Edit. Jovene, 1960, vol. 1. P. 147. administrativa y que encuentra en entredicho su ejercicio a plenitud en razón a la amenaza que supone, en general, la acción de la administración pública, bien sea a partir de una decisión administrativa, una acción u omisión, etc.; por citar algunas manifestaciones particulares del accionar de la administración. En otras palabras, al decir de Schmidt-Assmann, con la tutela cautelar “se pretende evitar “hechos consumados” y, así garantizar la temporalidad de la tutela judicial, aunque sólo sea de forma provisional.”12. 3.3.- Avanzando en la tipología desarrollada por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se diferencia entre medidas cautelares preventivas, tendientes a operar como una suerte de acción impeditiva para que no se pueda consolidar una afectación a un derecho; conservativas que buscan mantener o salvaguardar un statu quo ante; anticipativas, en donde se pretende satisfacer por adelantado la pretensión perseguida por el demandante, mediante una decisión que propiamente correspondería al fallo que ponga fin al proceso y que se justifica en tanto que de no adoptarse se incurriría en un perjuicio irremediable para el actor, y de suspensión que corresponde a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa. 3.4.- Es preciso resaltar que el Código no establece un numerus clausus de medidas cautelares, se trata de un sistema innominado de medidas con el que se persigue adoptar unas decisiones inmediatas de cualquier tipo con el fin de

responder a las necesidades que demande una situación específica, lo que se corrobora con una revisión al artículo 230 que establece que se puede “ordenar que se mantenga la situación…”, “suspender un procedimiento o actuación administrativa…”, “suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo”; hasta “ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos”, inclusive “impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer”. 3.5.- Por último, la Sala pone de presente el carácter decididamente autónomo de la tutela cautelar a través de las denominadas “medidas cautelares de urgencia”, establecidas en el artículo 234 del Código y con las que se procura la adopción de 12 SCHMIDTASSMANN Eberhard, La teoría general del derecho administrativo como sistema. Objetos y fundamentos de la construcción sistemática, Madrid, Barcelona, Marcial Pons - INAP, 2003, p. 237. una medida provisional de manera inmediata, en donde – dada la situación de inminente riesgo de afectación de los derechos del interesado – se prescinde del trámite de notificación a la contraparte y puede ordenarse la misma, inclusive, de manera previa a la notificación del auto admisorio de la demanda (conforme al artículo 229 del Código). 3.6.- Esta disposición constituye una protección reforzada al derecho convencional de toda persona de contar con un recurso judicial efectivo en caso de graves violaciones de derechos humanos13, dejando de ser una medida accesoria y

subordinada al proceso contencioso administrativo principal y adquiriendo unas características y particularidades diferenciadas, pues en sí misma constituye, a la luz del procedimiento contencioso, un recurso judicial sui generis de urgencia para la protección de derechos. Es en estos términos, como una medida autónoma garante de los Derechos Humanos, que se debe interpretar y aplicar, por parte de los Jueces Administrativos, la tutela cautelar de urgencia. 3.7.- Esta interpretación ha sido acogida favorablemente por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que en reciente providencia fijó este alcance avanzado de las medidas cautelares, específicamente, de las denominadas de urgencia, señalando que este tipo de medidas pueden ser solicitadas con anterioridad a la presentaci