CE-SECCION TERCERA-11001-03-26-000-2013-00124-00(48377)-2019

ACCIÓN DE REVISIÓN DE ASUNTOS AGRARIOS / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA / POSEEDOR DE MALA FE / AUTO QUE NIEGA MEDIDAS CAUTELARES Procede el Despacho a resolver la solicitud de medidas cautelares presentada por la parte actora […] en contra de la Resolución No. 1117 de 20 de junio de 2013, proferida por la Subgerencia de Tierras Rurales del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural […] (INCODER”). […] El procedimiento administrativo especial para la recuperación de baldíos indebidamente ocupados, que culminó con la expedición de la [citada] Resolución, estuvo regido principalmente por la Ley 160 de 1994 y el Decreto 2664 de 1994. […]. [E]s claro para el despacho, que, al menos en vigencia de la Constitución de 1886, el acto de adjudicación de baldíos constituye el título traslaticio de dominio otorgado por el Estado y, como tal, su naturaleza está vinculada con los efectos propios de los actos administrativos constitutivos, mas no los de los actos declarativos. En virtud de lo expuesto en este acápite, para efectos de la medida cautelar solicitada, en cuanto concierne con el argumento sobre la vulneración del derecho a la propiedad privada de la parte actora, con base en los antecedentes de la Resolución No. 1117 de 20 de junio de 2013, del análisis de esta no surge violación alguna del artículo 58 de la

Constitución Política ni tampoco del artículo 1 de la Ley 200 de 1936. […] Contrario a lo afirmado por la parte actora, cuando el INCODER declaró en la Resolución […] que los propietarios del predio “El Diluvio” eran de mala fe, no desconoció que la Resolución No. 068 de 27 de octubre de 1983 el INCORA había reconocido la propiedad sobre dicho predio. [L]a indebida ocupación sobre el área […], no daba lugar al reconocimiento de mejoras […], en la medida en que no podía considerarse a los ocupantes como poseedores de buena fe por la sencilla circunstancia de que los propietarios del predio “El Diluvio” construyeron terraplenes que afectaron la zona que normalmente inundaba la ciénaga Martinica, haciéndola aprovechable para dichos propietarios […]. En efecto, las mejoras cuyo reconocimiento echa de menos la parte actora, tanto en el escrito de medidas cautelares como en la demanda, fueron consecuencia del aprovechamiento de un deterioro en las condiciones naturales de la ciénaga Martinica, deterioro que a su turno fue el resultado de la construcción de terraplenes por parte de los propietarios de dicho predio, según lo indicó el informe de la ampliación a la inspección ocular. En virtud de lo expuesto en este acápite, para efectos de la medida cautelar solicitada, en cuanto concierne con el argumento sobre la vulneración del principio de la buena fe, del análisis de la Resolución No. 1117 de 20 de junio de 2013 y de sus antecedentes no surge violación alguna del artículo 83 de la Constitución Política.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1886 / CONSTITUCIÓN

POLÍTICA - ARTÍCULO 83 / LEY 160 DE 1994 / DECRETO 2664 DE 1994 / RESOLUCIÓN 1117 DE 2013 / RESOLUCIÓN NO. 068 DE 1983

IRREGULARIDAD EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD

DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ALCANCE DEL DEBIDO PROCESO

ADMINISTRATIVO

[L]a jurisprudencia de esta Corporación ha consolidado la tesis de acuerdo con la cual no toda irregularidad dentro de un procedimiento administrativo configura, por sí sola, un vicio constitutivo de nulidad de los actos administrativos resultantes de dicho procedimiento. En ese sentido, se ha aceptado que dentro de un procedimiento administrativo un vicio tiene la aptitud o relevancia para configurar la nulidad cuando entraña el desconocimiento de las garantías fundamentales – constitucionales – de contradicción y defensa de quien pueda resultar afectado con la expedición del acto respectivo, es decir, debe tratarse de irregularidades sustanciales o esenciales y no intrascendentes o irrelevantes. Las irregularidades o vicios, que puedan presentarse en el desarrollo del proceso de expedición de un acto administrativo, que no impliquen el desconocimiento de las garantías constitucionales del afectado, no tienen la relevancia para generar su nulidad, pues esto no desconoce la finalidad del debido proceso administrativo, es decir, la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos, entonces tales vicios de procedimiento son considerados como irregularidades intrascendentes o irrelevantes.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá, D.C., ocho (8) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-26-000-2013-00124-00(48377)

Actor: SIMÓN ABDALA CABALLERO

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL –

INCODER

Referencia: ACCIÓN DE REVISIÓN DE ASUNTOS AGRARIOS (LEY 1437 DE

1. Temas: ACCIÓN DE REVISIÓN DE ASUNTOS AGRARIOS – Medidas cautelares – La delegación en el procedimiento para la recuperación de baldíos indebidamente ocupados en vigencia de la Ley 160 de 1994 – particularidades del procedimiento del Decreto 2664 de 1994 para la recuperación de baldíos indebidamente ocupados – la imposibilidad de acceder a las mejoras para el ocupante de mala fe y para el de buena fe que se aprovecha del deterioro de la cosa ocupada.

Procede el Despacho a resolver la solicitud de medidas cautelares presentada por la parte actora mediante memorial de 11 de octubre de 2018 en contra de la Resolución No. 1117 de 20 de junio de 2013, proferida por la Subgerencia de Tierras Rurales del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural1 (en adelante también

“INCODER”).

I. ANTECEDENTES 1 Mediante auto de 10-may-17, el despacho tuvo como sucesora procesal del INCODER a la Agencia Nacional de Tierras. Folios 495 a 496, c. 2.

1. Hechos

El 22 de agosto de 2013, el señor Simón Abdalá Caballero, en ejercicio de la acción de revisión a que hacen referencia los artículos 50 de la Ley 160 de 19942 y 149 y 164 del CPACA3 presentó demanda4 en contra del INCODER, con el fin de que se hagan las siguientes declaraciones (se transcribe de forma literal, incluidos los eventuales errores): “Primera.- Que se revise la Resolución Nº 1117 de 20 de junio de 2013 expedida por la Subgerencia de Tierras Rurales del INCODER, por la cual se decidió de fondo el procedimiento administrativo de recuperación de baldío indebidamente ocupado, con relación a áreas del predio denominado ÉL DILUVIÓ, ubicado en el Municipio de Montería, Departamento de Córdoba, con matrícula inmobiliaria Nº 140-5846 y, en consecuencia, se revise también todo este mencionado procedimiento administrativo. ‘Segunda.- Como consecuencia de lo anterior, que se declare la nulidad tanto de la Resolución especificada en el anterior numeral, como también de todo el procedimiento administrativo también antes descrito, a partir del acto administrativo o resolución Nº 299 del 9 de abril de 2010, expedida por la Dirección Territorial Córdoba del INCODER, a través de la cual se dispuso el inicio del procedimiento administrativo susodicho”. Como fundamento fáctico de la demanda, en síntesis, la parte actora narró los hechos que se sintetizan a continuación: 2 “Ley 160/94. Artículo 50. Derogado por el artículo 82 del Decreto-ley 902/17. Contra las

resoluciones del Gerente General del INCORA que decidan de fondo los procedimientos que se regulan en este Capítulo, procede el recurso de reposición en los términos del Código Contencioso Administrativo, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación, y la acción de revisión ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en única instancia, conforme a lo establecido en el numeral 9º. del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo. La demanda de revisión deberá presentarse dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de ejecutoria del acto administrativo correspondiente. (…)” 3 “CPACA. Artículo 149. Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: ‘(…) 10. De la revisión contra los actos de extinción del dominio agrario, o contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos sobre clarificación, deslinde y recuperación de baldíos. ‘(…)”. “CPACA. Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: ‘(…) ‘f) Cuando se pretenda la revisión de los actos de extinción del dominio agrario o la de los que decidan de fondo los procedimientos de clarificación, deslinde y recuperación de los baldíos, la demanda deberá interponerse dentro del término de quince (15) días siguientes al de su ejecutoria.

Para los terceros, el término de caducidad será de treinta (30) días y se contará a partir del día siguiente al de la inscripción del acto en la correspondiente Oficina de Instrumentos Públicos; (…)”. 4 Folios 1 a 26, c. 1. La demanda fue admitida mediante auto de 9-Ago-12 (Folios 153 a 162, c. 1). – Sobre el predio denominado “El DILUVIO”, ubicado en el corregimiento de Martinica, municipio de Montería, departamento de Córdoba, identificado con matrícula inmobiliaria Nº 140-5846, ejercen derecho de propiedad la señora Loto Caballero de Abdalá y sus hijos Simón Abdalá Caballero, Ana Elena Abdalá Caballero y Carlos Alberto Abdalá Caballero, derecho que tiene como fundamento la Resolución de Adjudicación de 10 de enero de 1916, proferida por el entonces Ministerio de Hacienda. – La Resolución de Adjudicación de 10 de enero de 1916 fue reconocida por el INCORA en la Resolución No. 068 de 27 de octubre 19835, en la que dicho instituto resolvió los recursos de reposición interpuestos contra la Resolución No. 097 de 28 de octubre de 1981, acto este último que había puesto fin al procedimiento para el deslinde de los terrenos baldíos ubicados en la denominada “Ciénaga de Martinica”, situada en la jurisdicción del municipio de Montería, departamento de Córdoba. – El 16 de febrero de 20076 el INCODER dispuso una visita previa al predio, que se realizó el 23 del mismo mes y de la que se levantó un informe, fechado el 9

de marzo de 20077, que sirvió para dar inicio al procedimiento de recuperación de baldíos, a través de la Resolución No. 229 de 29 de abril de 20108, y que culminó con la Resolución No. 1117 de 20 de junio de 20139, ejecutoriada el 31 de julio de 201310, que resolvió (se transcribe de forma literal, incluidos los eventuales errores): “ARTÍCULO PRIMERO.- Declarar la INDEBIDA OCUPACIÓN, sobre el área correspondiente a 46 Ha 9883 m2, que hacen parte del predio que en mayor extensión se denomina EL DILUVIO, ubicado en corregimiento de Martinica, jurisdicción del municipio de Montería, departamento de Córdoba. “(…) 5 “Por la cual se resuelven los recursos de reposición interpuestos contra la Resolución No. 097 del 28 de Octubre de 1981, que declaró baldíos reservados y deslindó los terrenos que conforman la CIENAGA DE MARTINICA y sus playones adyacentes, ubicados en jurisdicción del Municipio de MONTERÍA, Departamento de CORDOBA”. Folios 165 a 173 y 192 a 197, c. 1. 6 Folios 65 a 66, c. 1. 7 Folios 69 a 72, c. 1. 8 “Por la cual se inicia el proceso de recuperación de un baldío indebidamente ocupado, denominado El Diluvio, ubicado en el corregimiento de Martinica, municipio de Montería, departamento de Córdoba”. Folios 110 a 114, c. 1.

9 “Por la cual se decide el procedimiento administrativo que determina si hay o no indebida ocupación, sobre área del predio denominado ÉL DILUVIÓ, ubicado en el corregimiento Martinica, municipio de Montería, departamento de Córdoba”. Folios 339-359, c. 1. 10 Folio 399, c. 1. “Parágrafo: la ocupación indebida se declara respecto de los señores LOTO CABALLERO DE ABDALA, y los herederos del señor UBALDO ABDALA BUELVAS, siendo SIMÓN ABDALA CABALLERO, ANA ELENA ABDALA CABALLERO, CARLOS ALBERTO ABDALA CABALLERO. “ARTÍCULO SEGUNDO: Declárese que los señores LOTO CABALLERO DE ABDALA, y los herederos del señor UBALDO ABDALA BUELVAS, a saber: SIMÓN ABDALA CABALLERO, ANA ELENA ABDALA CABALLERO, CARLOS ALBERTO ABDALA CABALLERO, son ocupantes de mala fe y en consecuencia, no se reconocerán las mejoras efectuadas sobre el área de terreno indebidamente ocupado. “ARTÍCULO TERCERO: Ordénese a los ocupantes, LOTO CABALLERO DE ABDALA, y los herederos del señor UBALDO ABDALA BUELVAS, siendo SIMÓN ABDALA CABALLERO, ANA ELENA ABDALA CABALLERO, CARLOS ALBERTO ABDALA CABALLERO, para que a partir de la fecha de ejecutoria de esta providencia, restituyan los lotes de terreno indebidamente ocupado al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, en su

condición de entidad administradora, a nombre del Estado, de las tierras baldías de la Nación. “ARTÍCULO CUARTO: Si los ocupantes se negaren a realizar la entrega voluntaria de los terrenos baldíos indebidamente ocupados, el INCODER solicitará, la intervención de la autoridad policiva, para que en un término no superior a diez (10) días, proceda a hacer efectivo el cumplimiento de la orden administrativa de restitución impartida en esta providencia, de acuerdo con lo previsto en el Artículo 51 del Decreto 2664 de 1994. “ARTÍCULO QUINTO: Dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de ejecutoria de esta providencia, los interesados podrán solicitar por la vía jurisdiccional, la Acción de Revisión ante el Consejo de Estado, en única instancia, la cual deberá incoarse de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 50 de la Ley 160 de 1994. “ARTÍCULO SEXTO: Notifíquese esta providencia a los señores LOTO CABALLERO DE ABDALA, y los herederos del señor UBALDO ABDALA BUELVAS, siendo SIMÓN ABDALA CABALLERO, ANA ELENA ABDALA CABALLERO, CARLOS ALBERTO ABDALA CABALLERO, y al señor Procurador Delegado para Asuntos Ambientales y Agrarios, en la forma prevista en los Artículos 69 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, informándoles que de acuerdo con lo previsto en el Artículo 50 de la Ley 160 de 1994, frente a esta providencia procede el Recurso de Reposición, que deberá interponerse y sustentarse ante este despacho,

dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de su notificación. “ARTÍCULO SÉPTIMO: Ejecutoriada la presente resolución y si no se hubiese formulado contra la misma demanda de revisión ante el Consejo de Estado, o si formulada esta, fuera rechazada, o el fallo del Consejo de Estado negare las pretensiones de la demanda, se ordena la inscripción de la presente resolución, en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Turbo, Antioquia.

ARTÍCULO OCTAVO: La presente resolución rige a partir de la fecha de su ejecutoria”.

2. La solicitud de suspensión provisional de la Resolución 1117 de 20 de junio de 2013

La Corte Constitucional en la sentencia C-623 de 2015 declaró la inexequibilidad de algunos apartes del numeral 3 del artículo 53 de la Ley 160 de 199411 y permitió a las partes de los procesos jurisdiccionales en curso que resultaran afectados por esa decisión que solicitaran la suspensión provisional de los actos administrativos que culminen los procedimientos agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio, dentro de los 15 días siguientes, contados a partir de la comunicación por parte del Consejo de Estado de dicha sentencia. La sentencia en cuestión estuvo fundamentada en el hecho de que las disposiciones demandadas en dicho proceso contrariaban el artículo 238 de la Constitución Política, por cuanto establecían que con la presentación de la demanda de revisión se suspendía automáticamente la inscripción en el correspondiente folio de matrícula inmobiliaria de los actos administrativos que

concluían procesos agrarios de clarificación de propiedad, de deslinde, de recuperación de baldíos y de extinción de dominio. La previsión anterior, además de que desconocía que solo los jueces administrativos son los únicos que tienen la facultad de suspender los efectos de los actos sujetos a su control, implicaba una medida desproporcionada para la protección del derecho a la propiedad privada de las personas afectadas con dichos actos. Como consecuencia de lo anterior, el despacho, mediante auto de 11 de septiembre de 2018, en cumplimiento de la sentencia C-623 de 201512, comunicó a la parte actora sobre lo resuelto en esta, otorgándole el término de quince (15) 11 “Ley 160/94. Artículo 53. Derogado por el artículo 82 del Decreto-ley 902/17. En el estatuto que regule el procedimiento administrativo de extinción de dominio, además de las disposiciones que se consideren necesarias, se incluirán las siguientes: ‘(…) ‘3. Contra la resolución que declare que sobre un fundo o parte de él se ha extinguido el derecho de dominio privado sólo proceden el recurso de reposición, dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación, y la acción de revisión ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en única instancia, según lo previsto en el numeral 8º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo. Durante los quince (15) días siguientes a su ejecutoria permanecerá en suspenso la ejecución de la resolución que dicte el Instituto, con el objeto de que los interesados soliciten en dicho término la revisión de la providencia. Si no se presenta la demanda de revisión en el término indicado, o si aquella fuere rechazada, o la

sentencia del Consejo de Estado negare la revisión demandada, el Instituto procederá a remitir a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente copia de las resoluciones que decretaron la extinción del dominio privado, para su inscripción y la consecuente cancelación de los derechos reales constituidos sobre el fundo. ‘(…)” (lo tachado corresponde a lo declarado inexequible). 12 La Corte indicó que “En los procesos en curso ante el Consejo de Estado, los demandantes y terceros podrán solicitar la suspensión de los respectivos actos administrativos, dentro de los quince (15) días siguientes a la comunicación que el Consejo de Estado les efectúe sobre la decisión adoptada en esta providencia”. días para que, si bien lo tenía, solicitara la suspensión provisional de los actos demandados en dicho proceso. En virtud de lo anterior, la parte actora presentó solicitud de suspensión provisional13 de la Resolución No. 1117 de 29 de junio de 2010 del INCODER. La parte demandada guardó silencio en el término de traslado de dicha solicitud14. A juicio de la parte actora, la demandada incurrió en diversas irregularidades en “el proceso de recuperación de un baldío indebidamente ocupado, denominado El Diluvio, ubicado en corregimiento de Martinica, municipio de Montería, departamento de Córdoba”, específicamente:  De acuerdo con el inciso final del artículo 13 de la Ley 160 de 1994 la decisión que culminó el procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados era de competencia – indelegable según el artículo 11.3 de la Ley 489 de 1998 – del Gerente General del INCODER y no del Subgerente de

Tierras Rurales, hecho que precisamente justifica que la competencia para conocer de la presente acción de revisión sea del Consejo de Estado en única instancia y no en segunda instancia.  La Resolución No. 1117 de 20 de junio de 2013 y en general el procedimiento que esta culminó estuvo rodeado de las siguientes irregularidades: o La Resolución No. 229 de 29 de abril de 2010, que dispuso el inicio del procedimiento administrativo de baldío indebidamente ocupado, no ordenó su inscripción en el correspondiente folio de matrícula inmobiliaria en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Montería, incumpliendo así lo ordenado por el artículo 49 de la Ley 160 de 1994, inscripción que se justifica en la medida en que dicho procedimiento implicaba afectar o desconocer derechos reales, por lo que en dicha resolución debieron haberse vinculado las personas determinadas e indeterminadas. o El INCODER adelantó el procedimiento sin que la Resolución No. 229 de 29 de abril de 2010 estuviera ejecutoriada, decisión esta que fue 13 Folios 1 a 5, c. Medidas Cautelares. 14 Folio 12, c. Medidas Cautelares. confirmada solo hasta que la Resolución No. 0434 de 18 de marzo de 201315 resolvió el recurso de reposición en contra de aquella16, es decir, casi a la culminación de dicho procedimiento que tuvo lugar con la Resolución No. 1117 de 20 de junio de 2013. Lo anterior conllevó que se cercenara la oportunidad para pedir y aportar pruebas, puesto que, de conformidad con el artículo 47 del

Decreto 2663 de 1994, los interesados podrán pedir y aportar pruebas dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la resolución inicial. o El INCODER no notificó a los propietarios del predio denominado “El Diluvio” de las siguientes actuaciones: la visita previa realizada el 23 de febrero de 2007, la resolución que el 9 de septiembre de 2011 abrió a pruebas el procedimiento, y de las resoluciones que decretaron y fijaron fechas de las diligencias de inspección ocular – 20 de septiembre de 2011 – y de ampliación de la misma – 4 de abril de 201317 –, afectándose así el derecho al debido proceso del actor. En relación con esta última agregó que la fijación de la diligencia de ampliación acaeció con un día de antelación a su realización, lo que ahondó en la imposibilidad de su notificación. o El INCODER no dejó ninguna constancia de cómo fueron designados los peritos que realizaron la diligencia de inspección ocular y su ampliación, cercenándose así la oportunidad de que el actor pudiera recusarlos por algún eventual interés, enemistad con los afectados o amistad con interesados – como los campesinos – tanto en que el procedimiento no fuese favorable a los propietarios del predio denominado “El Diluvio”, como en que no se avaluaran las mejoras realizadas por éstos. o En el procedimiento no fueron avaluadas las mejoras, desconociéndose así el artículo 48 del Decreto 2664 de 1994, que preveía dicho aspecto en relación con el auto que decretaba la inspección ocular.

15 Folios 291 a 299, c. 1. 16 Folios 186 a 190, c. 1. 17 Folios 100 a 104, c. 1.  La Resolución No. 1117 de 20 de junio de 2013 desconoció que la extensión de 46 Ha 9883 m2 del predio denominado “El Diluvio” venía siendo ocupada desde antes del 10 de enero de 1916 y que, desde entonces, hasta 1994, primaba la tesis de que los baldíos se adquirían por el modo de la ocupación y que la adjudicación estatal sólo tenía un carácter declarativo, según la jurisprudencia18 que cita en la misma solicitud de medidas cautelares, vulnerándose así los artículos 58 de la Constitución Política y 1 de la Ley 200 de 1936, así como todas las normas que sustentaban dicha tesis.  La Resolución No. 1117 de 20 de junio de 2013 vulneró el principio de buena fe al declarar que los propietarios del predio denominado “El Diluvio” actuaban de mala fe, desconociendo que la Resolución No. 068 de 27 de octubre 1983 del INCORA había reconocido la propiedad privada sobre dicho predio.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia Por tratarse de un proceso de única instancia, la competencia funcional para resolver la presente solicitud de medidas cautelares le corresponde a la suscrita 18 Consejo de Estado. Sala Plena de lo contencioso Administrativo. Sentencia de 31-jul-85 [Exp. 11090] y Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Expediente 4127. MP. Nicolás Bechara Simancas. ponente, de acuerdo con lo establecido en los artículos 12519, 22920 y 23321 del

CPACA.

2. Análisis de los argumentos expuestos en la solicitud de medidas cautelares De acuerdo con el artículo 231 del CPACA, en casos como el presente, en el que se pretende la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. 1117 de 20 de junio de 2013, la suspensión provisional de los efectos de dicho acto procede por la violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud de medida cautelar, siempre que la referida violación surja del análisis de aquel y su confrontación con esas disposiciones.

A continuación, se analizarán cada uno de los argumentos de la solicitud de la medida cautelar, en orden a determinar si la Resolución No. 1117 de 20 de junio de 2013 vulnera las normas invocadas en dicha solicitud. 2.1. La competencia para el procedimiento de recuperación de baldíos De acuerdo con la solicitante, la decisión contenida en la Resolución No. 1117 de 20 de junio de 2013, que culminó el procedimiento para la recuperación de baldíos indebidamente ocupados, le correspondía adoptarla al Gerente General del 19? De acuerdo con el artículo 125 del CPACA, en los procesos de única instancia, son competencia del juez o magistrado, entre otras, la decisión a que alude el numeral 2 del artículo 243 del mismo Estatuto, referido al auto “que decrete una medida cautelar”, norma que se complementa con las del Capítulo XI del Título V de la “Parte Segunda” del CPACA, referidas a las “Medidas Cautelares”, en las que se reafirma que la decisión sobre estas le corresponde al juez o magistrado. 20 “CPACA. Artículo 229. Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos

que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo. “(…)”. 21 “CPACA. Artículo 233. Procedimiento para la adopción de las medidas cautelares. “(…) “El Juez o Magistrado Ponente al admitir la demanda, en auto separado, ordenará correr traslado de la solicitud de medida cautelar para que el demandado se pronuncie sobre ella en escrito separado dentro del término de cinco (5) días, plazo que correrá en forma independiente al de la contestación de la demanda. “(…) “El auto que decida las medidas cautelares deberá proferirse dentro de los diez (10) días siguientes al vencimiento del término de que dispone el demandado para pronunciarse sobre ella. En este mismo auto el Juez o Magistrado Ponente deberá fijar la caución (…)” “Con todo, si la medida cautelar se solicita en audiencia se correrá traslado durante la misma a la otra parte para que se pronuncia sobre ella y una vez evaluada por el Juez o Magistrado Ponente podrá ser decretada en la misma audiencia. “(…)”. INCODER y no su Subgerente de Tierras Rurales, por lo que no era procedente que este último profiriera dicho acto en virtud de la delegación que le hizo el primero, en la medida en que, por mandato del último inciso del artículo 13 de la

Ley 160 de 1994, las funciones concernientes al adelantamiento de los procedimientos agrarios de recuperación de baldíos indebidamente ocupados no eran delegables. Sobre el punto es importante indicar que, de conformidad con el artículo 24 del Decreto 1300 de 200322, todas las referencias al INCORA23, INAT24, DRI25 y al INPA26 que hicieran las entonces disposiciones legales vigentes – entre las que se encontraba la Ley 160 de 1994 – deben entenderse referidas al INCODER27. Si bien el último inciso del artículo 13 de la Ley 160 de 1994 establece, a título de excepción, las funciones del INCODER que no eran susceptibles de delegación, esa situación debe ser interpretada en el contexto delimitado por esa disposición, la cual, valga anotarlo, se refiere en su primer inciso a la facultad de dicho instituto para delegar determinadas funciones en “otros organismos28 de derecho público”, en los siguientes términos: “Artículo 13. El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria podrá delegar en otros organismos de derecho público, preferencialmente del sector agropecuario, funciones de las que le estén encomendadas, cuando ello le pareciere conveniente para asegurar la mejor ejecución de sus atribuciones. “La delegación de las funciones del Instituto requiere la aprobación de la Junta Directiva, con el voto favorable del Ministro de Agricultura. En virtud de la delegación que de una de sus funciones haga el Instituto, la entidad delegataria adquiere las facultades y poderes que en relación con ella le atribuye la presente Ley al INCORA y queda sometida a los requisitos y formalidades prescritos para éste. “No serán delegables las funciones relacionadas con la adquisición directa y

la adjudicación de tierras, así como las de adelantar los procedimientos agrarios de extinción del derecho de dominio, clarificación de la propiedad, recuperación de baldíos indebidamente ocupados y deslinde de tierras. Cualquiera sea la forma que se adopte para la delegación de funciones, el 22 “Por el cual se crea el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder y se determina su estructura”. 23 Instituto Colombiano de la Reforma Agraria. 24 Instituto Nacional de Adecuación de Tierras. 25 Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural. 26 Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura. 27 Instituto Colombiano de Desarrollo Rural. 28 El artículo 211 de la Constitución Política, señala que la ley fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades. Precisamente, en el caso de la Ley 160 de 1994, esta estableció, de modo particular, las condiciones para que el entonces INCORA delegara en otras autoridades u organismos de derecho público la generalidad de sus funciones, con las excepciones establecidas en el inciso final del artículo 13 de dicha normativa. Instituto podrá reasumir de plano y en cualquier momento la atribución delegada” (subrayado fuera del texto). En ese sentido, lo establecido en el último inciso del artículo 13 de la Ley 160 de 1994 no tenía ninguna incidencia en la delegación de f