CE-SECCION TERCERA-11001-03-26-000-2013-00142-00(48769)-2016

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO /

REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL /

CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL / JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / JUEZ /

FACULTADES DEL JUEZ / ASUNTOS NO CONCILIABLES / IMPROCEDENCIA DE LA CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL / LEGALIZACIÓN DEL TÍTULO MINERO / TÍTULO MINERO / ACTIVIDAD MINERA / PAGO DE PERJUICIOS /

RECURSO DE SÚPLICA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA /

RECHAZO DE LA DEMANDA

[S]e advierte que es necesario agotar la conciliación extrajudicial como requisito para demandar ante esta jurisdicción, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre que se trate un asunto que pueda ser conciliable. (…) [T]ratándose de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad de toda demanda con pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, se advierte que en estos asuntos son conciliables, únicamente, las pretensiones que tienen un contenido patrimonial y económico, ya que se trata de derechos que pueden ser disponibles por las partes; por otro lado, las pretensiones dirigidas a cuestionar la legalidad de un acto administrativo no pueden ser objeto de conciliación, comoquiera que el juez institucional es el único que cuenta con la competencia para decidir sobre esa legalidad, ya que todo acto de la administración se presume legal y expedido en debida forma hasta que

exista una declaración judicial que sentencie lo contrario. (…) Por tanto, si se trata de un proceso en que se discute únicamente la legalidad de un acto administrativo particular y el restablecimiento automático originado con la eventual declaratoria de nulidad, en el cual no existen peticiones concretas de tipo económico, no se puede exigir la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad por ser improcente (sic) dado que se trata de un asunto que no es susceptible de conciliación. Visto lo anterior y volviendo al caso concreto, se observa que en el presente asunto los actores orientaron la controversia a cuestionar la legalidad de unos actos administrativos (…) a obtener el restablecimiento del derecho (…) a través de la legalización del título habilitante para desarrollar la actividad minera tradicional y el pago de los perjuicios que se le lleguen a causar a los actores (…) Así las cosas, contrario a lo sostenido por la parte actora en el recurso de súplica, el asunto de la referencia no corresponde a una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho sin cuantía –o equivalente a cero-, porque de la lectura de la demanda surge claramente que no sólo se pretende la nulidad de los actos administrativos y el otorgamiento del título habilitante, sino que, además, se persigue el pago de la indemnización de perjuicios que los actos administrativos pudieron generar. Por tanto, se confirmará el proveído suplicado, comoquiera que no se acreditó el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad de que trata el artículo 161 del C.P.A.C.A., en concordancia con lo

establecido en el numeral 2 del artículo 169 de ese mismo código.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A – ARTÍCULO 161 / C.P.A.C.A – ARTÍCULO 169

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 8 de junio de 2000, exp.16973, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, Así mismo, ver, Corte Constitucional, sentencia C-902-08,

M.P. Manuel José Cepeda

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Bogotá D.C., cinco (5) de octubre de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 11001-03-26-000-2013-00142-00 (48769)

Actor: NOÉ MOISÉS MOJICA ESTUPIÑÁN Y OTRO

Demandado: AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA –ANM

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Decide la Sala el recurso ordinario de súplica interpuesto por la parte demandante contra el auto del 18 de julio de 2014, mediante el cual se rechazó la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. El 24 de septiembre de 2013, Noé Moisés Mojica Estupiñán y Laureano Díaz Ramírez presentaron demanda ante la Sección Tercera del Consejo de Estado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin

de obtener la declaratoria de nulidad de las Resoluciones SCT 921 del 4 de abril de 2012, mediante la cual se rechazó la solicitud de legalización minera “LF111551X” y 1733 del 11 de abril de 2013, por medio de la cual se confirmó la Resolución SCT 921, expedidas por la Agencia Nacional de Minería. En los siguientes términos, formularon sus pretensiones (se transcribe como obra en el expediente): “- Que es nula la Resolución No.000921 de fecha Abril 4 de 2012, proferida por la Subdirección de Contratación y Titulación Minera de la ‘AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA’, mediante la cual resolvió RECHAZAR la solicitud de Legalización de Minería Tradicional LF111551X, presentada por NOÉ MOISÉS MOJICA ESTUPIÑAN y LAUREANO DÍAZ RAMÍREZ, para la explotación de un yacimiento de CARBÓN COQUIZABLE O METALÚRGICO, ubicado en jurisdicción del Municipio de SAN MATEO, Departamento de BOYACÁ. “- Que es nula la Resolución No.001733 de Abril 11 de 2013, expedida por el Vicepresidente de Contratación y Titulación Minera de la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, por medio de la cual resuelve CONFIRMAR la Resolución SCT-000921 del 4 de Abril de 2012 ‘POR LA CUAL SE RECHAZA Y SE ARCHIVA LA SOLICITUD DE LEGALIZACIÓN DE MINERÍA TRADICIONAL No. LF1-11551X. “- Que como consecuencia de la nulidad de los Actos Administrativos demandados y a título de restablecimiento del derecho conculcado,

se ordene a la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA ‘A.N.M.’, la legalización de las explotaciones mineras que viene adelantando los señores NOÉ MOISÉS MOJICA ESTUPIÑAN y LAUREANO DÍAZ RAMÍREZ en el área descrita en la solicitud de legalización e minería tradicional LF1-11551X, de conformidad con lo establecido en el artículo 12 de la Ley 1382 de 2010, Decreto Reglamentario 2715 de 2010, Decreto 1970 de 2012 y Decreto 933 de 2013, a efectos de legitimar el derecho adquirido en dicha explotación minera e inscribirlos en el Registro Minero Nacional. “- Que se condene a la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA ‘A.N.M.’, a partir de los efectos que produzcan las Resoluciones anteriormente mencionadas, al pago de los perjuicios que se llegaren a causar”1.

2. En auto del 23 de mayo de 2014, el magistrado sustanciador inadmitió la demanda y ordenó a la parte actora subsanarla en lo que corresponde a: i) acreditar el agotamiento del trámite de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad y ii) allegar en medio magnético copia de la demanda, con el fin de realizar la notificación electrónica del auto admisorio de la misma, en los términos del artículo 199 del C.P.A.C.A. (folios 31 a 34 del cuaderno principal).

3. En escrito presentado el 16 de junio de 2014, la parte demandante: a) manifestó que este asunto no es conciliable, ya que su “esencia no es de carácter

económica” sino que tiene como propósito obtener la declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados “y así poder continuar con los tramites (sic) de legalización y en efecto la permanencia de la actividad minera, para la legitimación del derecho adquirido con las labores de minería tradicional o de hecho…” y b) aportó copia en medio magnético de la demanda, como lo ordena el artículo 199 del C.P.A.C.A. (folios 37 a 41 del cuaderno principal).

4. El magistrado ponente, en auto del 18 de julio de 2014, rechazó la demanda, al considerar que “… si bien la parte actora presentó en el escrito de corrección argumentos dirigidos a cuestionar el cumplimiento del requisito de procedibilidad, 1 Folios 1 y 2 del cuaderno principal. en este momento procesal resultan abiertamente extemporáneos, toda vez que la providencia que ordenó que se acreditara el citado requisito no fue controvertida en modo alguno, por lo cual quedó en firme, de manera que el estudio que en ésta oportunidad se realiza se circunscribe al cabal cumplimiento de la corrección ordenada”2.

5. La parte actora interpuso en forma oportuna recurso de súplica contra el anterior auto.

II. EL RECURSO DE SÚPLICA La parte recurrente solicitó que el auto impugnado se revoque y que, en su lugar, se admita la demanda. Como sustento de su petición, adujo que en el escrito por medio del cual corrigió la demanda señaló de forma adecuada las razones por las cuales, a su juicio, en este asunto no resulta necesario agotar el requisito de

procedibilidad contenido en el artículo 161 del C.P.A.C.A. Reiteró, asimismo, que este no es un asunto conciliable “… porque la esencia no es de carácter económico, sino que por el contrario se trata de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados para poder continuar con los tramites (sic) de legalización y en consecuencia de la permanencia de la actividad minera y llegar a la legitimación del derecho adquirido con la minería tradicional o de hecho”3. Por último, aseveró que “… este proceso no resulto (sic) ser de competencia del Consejo de Estado por razón de la cuantía, sino que lo fue por expreso señalamiento del artículo 295 de la Ley 685 de 2001, como Ley Especial, en donde no se tuvo en cuenta el trámite de conciliación extrajudicial, por tratarse de cuantía indeterminada que no constituye requisito de procedibilidad y más cuando se formuló como pretensión especial la suspensión provisional de las resoluciones demandadas, cuya petición principal es de cuantía igual o equivalente a cero salarios mínimos mensuales vigentes”4.

III. CONSIDERACIONES 2 Folio 64 del cuaderno principal. 3 Folio 69 del cuaderno principal. 4 Folio 70 del cuaderno principal.

En primer lugar, resulta imperioso determinar la procedencia del recurso ordinario de súplica, para lo cual es necesario acudir al artículo 246 del C.P.A.C.A., que establece lo siguiente: “Artículo 246. Súplica. El recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el Magistrado Ponente en el curso de la segunda o única instancia o

durante el trámite de la apelación de un auto. También procede contra el auto que rechaza o declara desierta la apelación o el recuro extraordinario. “El recurso deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto, en escrito dirigido a la Sala de que forma parte el ponente, con expresión de las razones en que se funda. “El escrito se agregará al expediente y se mantendrá en la Secretaría por dos (2) días a disposición de la parte contraria; vencido el traslado, el Secretario pasará el expediente al Despacho del Magistrado que sigue en turno al que dictó la providencia, quien será el ponente para resolverlo ante la Sala, sección o subsección. Contra lo decidido no procederá recurso alguno”. Visto lo anterior y comoquiera que el auto que aquí se recurre fue proferido por el Magistrado Ponente, en el trámite de un proceso de única instancia, pero que por naturaleza sería apelable en atención a lo establecido en el artículo 243 del C.P.A.C.A., ya que rechazó la demanda, se concluye que el recurso a resolver resulta procedente. Ahora bien, la Sala no comparte el argumento señalado en el auto suplicado para sustentar el rechazo de la demanda, esto es, que las razones dadas para cuestionar el requisito de procedibilidad debieron ser manifestadas mediante la interposición de un recurso de reposición contra el auto que inadmitió la demanda y no en el escrito de corrección de la misma, pues si bien es cierto que el auto que inadmite la demanda es susceptible de reposición –artículo 170 del C.P.A.C.A.– y

que, en este caso, la parte actora no formuló dicho recurso, también lo es que, aunque el juez haya solicitado la subsanación de ciertos defectos, si éste, al estudiar la admisión de la demanda, advierte que la corrección de los mismos no era necesaria para el caso en específico, podrá admitirla, aún sin la corrección ordenada en un principio. Así las cosas, se estudiará si le asiste o no la razón a la parte recurrente al afirmar que en este asunto no resulta necesario agotar la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, comoquiera que las pretensiones formuladas no fijan una cuantía en específico sino que buscan obtener la suspensión provisional y la declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados. En consecuencia, es necesario establecer si en aquellos procesos que no tienen una cuantía determinada se debe agotar o no el requisito de procedibilidad conforme al artículo 161 del C.P.A.C.A., norma que debe estudiarse en concordancia con lo señalado la Ley 1285 de 2009 y en el decreto reglamentario 1716 de 2009. Se observa así que la Ley 1437 de 2011, en su artículo 161, establece: “Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: “1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales. En los demás asuntos podrá

adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida. “Cuando la Administración demande un acto administrativo que ocurrió por medios ilegales o fraudulentos, no será necesario el procedimiento previo de conciliación”. En el mismo sentido, el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009 regula: “Artículo 13. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente: "Artículo 42A. Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso-administrativa. A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial”. A su turno, el decreto reglamentario 1716 de 2009 dispone: “Artículo 1. Objeto. Las normas del presente decreto se aplicarán a la conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo. “Artículo 2. Asuntos susceptibles de conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa. Podrán conciliar, total o parcialmente, las entidades públicas y las personas privadas que desempeñan funciones propias de los distintos órganos del Estado, por conducto de apoderado, sobre los conflictos de carácter particular y contenido económico de los cuales pueda conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que los

sustituyan…”(el subrayado no es del texto original). Visto lo anterior, se advierte que es necesario agotar la conciliación extrajudicial como requisito para demandar ante esta jurisdicción, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre que se trate un asunto que pueda ser conciliable. Al respecto, la Corte Constitucional ha manifestado que “… sólo algunos de los asuntos que podrían ser sometidos a una decisión jurisdiccional, (sic) pueden llevarse ante (sic) una audiencia de conciliación. En general, son susceptibles de conciliación los conflictos jurídicos que surgen en relación con derechos disponibles y por parte de sujetos capaces de disponer”5; por tanto, “… están excluidos de ser conciliables asuntos relativos al estado civil o a los derechos de incapaces, o derechos sobre los cuales la ley prohíba a su titular disponer. Del mismo modo, puede decirse que a conciliación no pueden ser sometidos asuntos que involucren el orden público, la soberanía nacional o el orden constitucional, o materias relacionadas con la legalidad de los actos administrativos”6. Ahora, tratándose de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad de toda demanda con pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, se advierte que en estos asuntos son conciliables, únicamente, las pretensiones que tienen un contenido patrimonial y económico, ya que se trata de derechos que pueden ser disponibles por las partes; por otro lado, las pretensiones dirigidas a cuestionar la legalidad de un acto administrativo no pueden ser objeto de conciliación, comoquiera que el juez institucional es el único

que cuenta con la competencia para decidir sobre esa legalidad, ya que todo acto de la administración se presume legal y expedido en debida forma hasta que exista una declaración judicial que sentencie lo contrario. En ese sentido, esta Corporación ha manifestado: 5 Sentencia C-902-08 de la Corte Constitucional. 6 Ibídem “Una de las más importantes manifestaciones del poder público lo constituye el acto administrativo; a través de él se exterioriza la voluntad unilateral del Estado-administrador, destinada a producir efectos en derecho. (…) “Se trata, pues, de decisiones que, por su propia naturaleza, están destinadas a cumplirse, para lo cual el ordenamiento jurídico las ha rodeado de privilegios tales como la ejecutoriedad, la ejecutividad y la presunción de legalidad, características que, en mutuo apoyo, permiten al Estado-administrador, en buena parte de los casos, proveer a la ejecución de sus propios actos sin necesidad de acudir a instancias judiciales con ese propósito, como ocurre -por regla generalen las relaciones entre particulares. (…) “De conformidad con el art. 66 del C.C.A. ‘Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo...’. La pérdida de su fuerza ejecutoria ocurre de manera excepcional, por suspensión provisional; por desaparición de sus fundamentos de hecho o de derecho, fenómeno conocido como decaimiento del acto administrativo; por el transcurso del tiempo, es decir cuando al cabo de cinco años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos; por cumplimiento de la

condición resolutoria a que esté sometido; y cuando pierdan su vigencia. “Corolario del principio de no negociabilidad del ejercicio de las potestades públicas,(sic) es que al Estado no le es dable despojarse de sus competencias legales, renunciar a ellas, dejar de ejercerlas, ni negociarlas o transigir sobre la legalidad de los actos administrativos, sin menoscabar la soberanía del Estado, su autoridad, el orden público y el principio de legalidad. De aquí se estructura el principio según el cual en nuestro régimen de derecho es indisponible la legalidad de los actos administrativos. “Ello no impide que se controvierta la validez del acto; pero si se busca controvertir judicialmente su concordancia con el orden jurídico, la ley ha dispuesto tanto para la propia administración como para los particulares los mecanismos procesales pertinentes, como son, entre otras (sic), las acciones de simple nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, ante una jurisdicción especializada, continua y permanente, como lo es la contencioso administrativa”7. 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 8 de junio de 2000, Consejero Ponente: Alier Eduardo Hernandez Enriquez, radicación: 16973. Por tanto, si se trata de un proceso en que se discute únicamente la legalidad de un acto administrativo particular y el restablecimiento automático originado con la eventual declaratoria de nulidad, en el cual no existen peticiones concretas de tipo económico, no se puede exigir la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad por ser improcente, dado que se trata de un asunto que no es susceptible de conciliación.

Visto lo anterior y volviendo al caso concreto, se observa que en el presente asunto los actores orientaron la controversia a cuestionar la legalidad de unos actos administrativos (ver numeral 1 de los antecedentes), a obtener el restablecimiento del derecho (que consideran les fue vulnerado) a través de la legalización del título habilitante para desarrollar la actividad minera tradicional y el pago de los perjuicios que se le lleguen a causar a los actores, “a partir de los efectos que produzcan las Resoluciones” demandadas. Así las cosas, contrario a lo sostenido por la parte actora en el recurso de súplica, el asunto de la referencia no corresponde a una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho sin cuantía –o equivalente a cero-, porque de la lectura de la demanda surge claramente que no sólo se pretende la nulidad de los actos administrativos y el otorgamiento del título habilitante, sino que, además, se persigue el pago de la indemnización de perjuicios que los actos administrativos pudieron generar. Por tanto, se confirmará el proveído suplicado, comoquiera que no se acreditó el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad de que trata el artículo 161 del C.P.A.C.A., en concordancia con lo establecido en el numeral 2 del artículo 169 de ese mismo código. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A,

IV. R E S U E L V E: PRIMERO: CONFÍRMASE el auto suplicado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En firme este proveído, por Secretaría de la Sección,

DEVUÉLVANSE los anexos presentados con la demanda.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA