CE-SECCION TERCERA-11001-03-26-000-2014-00133-00(52177)-2018

COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA – Regulación normativa / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA – Medio de control de nulidad simple Esta Corporación es competente para conocer del presente asunto en única instancia, en los términos del artículo 149 del C.P.A.C.A., codificación aplicable al presente asunto, toda vez que se trata de una demanda en donde se pretende la nulidad de un decreto expedido por el Presidente de la República.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 149

COSA JUZGADA – Noción. Definición / COSA JUZGADA – Regulación normativa / COSA JUZGADA - Elementos para su configuración / EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA - Probada La cosa juzgada es una figura jurídica que imposibilita volver a debatir una situación previamente resuelta a través de sentencia ejecutoriada, fenómeno que tiene lugar, según el artículo 303 del Código General del Proceso, cuando se adelanta un proceso posterior con i) identidad de partes, ii) objeto y iii) causa. De esta forma, a efectos de determinar si hay cosa juzgada, el juez del asunto debe examinar el proceso judicial anterior y establecer si se configuraron los requisitos antes expuestos. (…) [E]n un proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad simple, al momento de estudiar la configuración de la cosa juzgada debe analizarse si el objeto y la causa de la controversia tienen relación con el proceso que fue tramitado con anterioridad. (…) Al examinarse el primer requisito

para declarar configurada la excepción de cosa juzgada, esto es, el objeto, se observa que el proceso anterior tenía el mismo que el presente proceso toda vez que se pretendía declarar la nulidad total del Decreto 934 de 2013, “por el cual se reglamenta el artículo 37 de la Ley 685 de 2001”. En relación con la causa, se colige que el motivo para solicitar la nulidad del Decreto 934 de 2013 en ambos casos se debió a que el mismo contrariaba el ordenamiento jurídico por restringir la autonomía de las entidades territoriales en relación a la regulación del uso del suelo en desarrollo de actividades mineras y, además, había sido emitido desconociendo el proceso de consulta previa (…). [A]nte la imposibilidad de continuar con el trámite del proceso por existir una sentencia ejecutoriada en un asunto con el mismo objeto y causa del presente, se declarará probada la excepción de cosa juzgada y se dará por terminado el asunto de la referencia.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 303 / LEY 685 DE 2001 - ARTÍCULO 37 / DECRETO 934 DE 2013

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre del año dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-26-000-2014-00133-00(52177)

Actor: JAIRO IGNACIO CORTÉS DÍAZ Y HERNANDO GAITÁN MÁRQUEZ

Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD SIMPLE – LEY 1437 DE 2011

Procede el despacho a pronunciarse sobre la excepción de cosa juzgada propuesta por el Ministerio Público en la audiencia inicial celebrada el día 20 de septiembre de 2018 (fls. 123 – 133, c. ppl).

I.ANTECEDENTES

1. Mediante escrito presentado ante esta Corporación el 14 de agosto de 2013, los señores Jairo Ignacio Cortés Díaz y Hernando Gaitán Márquez formularon demanda en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad en contra de la Nación - Ministerio de Minas y Energía, con el propósito de que fuera declarada la nulidad de los artículos 1°, 2° y 3° del Decreto n.º 934 del 09 de mayo de 2013, “por el cual se reglamenta el artículo 37 de la Ley 685 de 2001” (fls. 2 – 22, c. ppl.). Al respecto, solicitó lo siguiente: PRETENSIÓN PRINCIPAL: Que se declare la nulidad de la totalidad del Decreto 934 de 2013, por violar de manera arbitraría (sic) y deliberante la Constitución Política de Colombia, al atacar, invadir e irrumpir la órbita de la autonomía municipal, en relación con la regulación del uso del suelo, y la adopción de medidas que dicha Institución considere necesarias para defender el patrimonio ecológico del Municipio, así como, por no haber surtido el proceso de consulta previa en los Municipios que pueden verse afectados por dicho Decreto.

2. Como fundamento de sus pretensiones la parte actora consideró que las normas demandadas transgredían la autonomía municipal, en tanto excluía a estos entes territoriales de la regulación del uso del suelo y la adopción de medidas que estimen necesarias para defender el patrimonio ecológico del municipio. Además, adujeron que las disposiciones demandadas fueron emitidas desconociendo el proceso de consulta previa respecto de los municipios que se pueden ver afectados por estas.

3. Por reparto del 22 de agosto de 2013, el conocimiento del presente asunto le correspondió a la Sección Primera de esta Corporación, la cual mediante auto del 13 de agosto de 2014 ordenó remitir el proceso de la referencia a la Sección Tercera en atención a la especialidad asignada a cada una de las secciones, conforme lo dispone el Acuerdo n.º 55 de 2003 -reglamento interno del Consejo de Estado- (fl. 24, c. ppl.).

4. Una vez remitido el expediente a esta Sección, correspondió su conocimiento a este despacho (fl. 28, c. ppl.) y a través de providencia del 9 de octubre de 2015 se adecuó la demanda del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad al de simple nulidad, toda vez que las normas demandadas desarrollaban una norma con fuerza material de Ley y, consecuencialmente, se admitió la demanda1 (fls. 30 y 31, c. ppl.).

5. Estando dentro de la oportunidad legal, el 19 de febrero de 2016, la NaciónDepartamento Administrativo de la Presidencia de la República contestó la demanda e informó sobre la existencia del proceso con radicado n.º 11001-03-26000-2013-00162-00 (49150), a cargo del despacho de la Consejera Marta Nubia Velásquez Rico, asunto en el que también se debatía la legalidad del Decreto n.º 934 de 2013.

6. Por lo anterior, a través de auto del 31 de julio de 2017, el despacho solicitó que se expidiera certificación del estado del proceso con radicado n.º 11001-0326-000-2013-00162-00 (49150), con el fin de estudiar una posible acumulación (fl. 52, c. ppl.).

7. Con fundamento en la certificación emitida, este despacho remitió el presente proceso al despacho de la doctora Marta Nubia Velásquez Rico, para que se estudiara una posible acumulación (fls. 90 y 91, c. ppl.). No obstante, en auto del 18 de abril de 2018, la referida magistrada se abstuvo de acumular los procesos al considerar que en el expediente con numero interno 49150 ya se había surtido el trámite de la audiencia inicial, por lo que de conformidad con el artículo 148 del Código General del Proceso no era procedente su acumulación (fls. 96 – 98, c. ppl.). 1 Providencia notificada por estado el 20 de octubre de 2015, personalmente al Ministerio Público el 22 de octubre de 2015, al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República el 01 de diciembre de 2015, al Ministerio de Minas y Energía el 02 de diciembre de 2015 y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado el 03 de diciembre de 2015 (folios 32, 33 y 34, respectivamente).

8. Posteriormente, el 13 de junio de 2018, el despacho tuvo por contestada la demanda dentro del término legal por parte de la Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (fl. 100, c. ppl.) y fijó fecha para llevar a cabo la audiencia de que trata el artículo 180 del C.P.A.C.A.

II. TRÁMITE PROCESAL EN AUDIENCIA INICIAL

1. El 20 de septiembre de 2018 se celebró la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, en la que el Ministerio Público expresó que dentro del proceso con radicado n.º 11001-03-26-000-2013-00162-00 (49150) la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación se había proferido sentencia el 2 de agosto de 2018, con ponencia de la doctora Marta Nubia Velásquez Rico, donde se declaró la nulidad del Decreto n.º 934 de 2013. Bajo estas circunstancias, la Procuraduría solicitó que se estudiara la posibilidad de declarar la excepción de cosa juzgada.

2. De la anterior petición el despacho corrió traslado a las entidades demandadas, las cuales manifestaron que se encontraban de acuerdo con lo solicitado. Por lo que se decretó como prueba que se allegara al expediente de la referencia copia de la sentencia antes mencionada, con su respectiva constancia de ejecutoria.

III. PROBLEMA JURÍDICO Considera el despacho que en el presente caso se debe establecer si se declara probada la excepción de cosa juzgada o, si por el contrario, al no encontrarse

configurada dicha excepción debe continuarse con el trámite del proceso de la referencia. IV.COMPETENCIA Esta Corporación es competente para conocer del presente asunto en única instancia, en los términos del artículo 149 del C.P.A.C.A.2, codificación aplicable al 2 Dicha norma, en su parte pertinente, dispone: “El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: presente asunto3, toda vez que se trata de una demanda en donde se pretende la nulidad de un decreto expedido por el Presidente de la República. Además, a la Sección le asignaron este tipo de asuntos de forma interna4. Por otra parte, de conformidad con lo señalado en los artículos 1255 y 2436 del CPACA, el auto que pone fin a un proceso tramitado en única instancia es competencia del Magistrado Ponente.

V. CONSIDERACIONES Considera el despacho que debe declararse probada la excepción de cosa juzgada, en concordancia con lo manifestado por el Ministerio Público, en el trámite de la audiencia inicial celebrada el 20 de septiembre de 2018, por los

motivos que se exponen a continuación:

1. La cosa juzgada es una figura jurídica que imposibilita volver a debatir una situación previamente resuelta a través de sentencia ejecutoriada, fenómeno que tiene lugar, según el artículo 303 del Código General del Proceso, cuando se adelanta un proceso posterior con i) identidad de partes, ii) objeto y iii) causa. De

esta forma, a efectos de determinar si hay cosa juzgada, el juez del asunto debe

1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden”. 3 ? Presentada la demanda el 14 de agosto de 2013 es claro que el procedimiento aplicable es el contenido en el CPACA, tal como lo dispone su artículo 308. 4 ? Efectivamente, el artículo 1° del Acuerdo 55 de 2003, modificatorio del artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, impone el conocimiento a esta Sección de los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos agrarios, contractuales, mineros y petroleros. 5 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “Artículo

125. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias. Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica”. 6 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “Artículo

243. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces.

También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: (…)

3. El que ponga fin al proceso”. examinar el proceso judicial anterior y establecer si se configuraron los requisitos antes expuestos.

2. Ahora bien, respecto al fenómeno de la cosa juzgada la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que tratándose del medio de control de simple nulidad existen unos requisitos específicos para determinar su configuración. Sobre esto se ha dicho lo siguiente: La institución de la cosa juzgada, como lo ha reiterado esta Corporación, está sujeta a dos límites: el objetivo, que mira hacia el asunto sobre el que versó el debate y la causa petendi de la prestación, y el subjetivo, que tiene que ver con las personas que fueron parte en el proceso. Así mismo, la cosa juzgada se predica de los puntos que han sido materia expresa de la decisión de una sentencia y sólo puede extenderse a aquellos que por ser consecuencia necesaria o depender indispensablemente de ella, se reputan tácitamente decididos. (…) La jurisprudencia y la doctrina han señalado que la identidad de partes no es física sino jurídica, lo cual explica la previsión del inciso segundo del precitado artículo, al entender que hay identidad de partes cuando los del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de los que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto intervivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda.

Así mismo la jurisprudencia ha dicho que este tercer requisito, denominado límite subjetivo de la institución de la cosa juzgada, no tiene aplicación alguna en los procesos contencioso administrativos de

nulidad, pues las sentencias que sobre ellos recaiga tienen un valor erga omnes, como lo establece el artículo 175 del C.C.A, lo cual implica que son oponibles a cualquier demandante que pretende, por los mismos motivos, iniciar nuevamente el debate judicial. Además en estos procesos la parte actora no promueve la acción en interés particular, sino en interés del orden jurídico7 8.

3. De lo anterior, se infiere que en un proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad simple, al momento de estudiar la configuración de la cosa juzgada debe analizarse si el objeto y la causa de la controversia tienen relación con el proceso que fue tramitado con anterioridad.

4. Al respecto, es importante resaltar que dentro del proceso n.° 11001-03-26000-2013-00162-00 (49150), mediante sentencia del 2 de agosto de 2018,se 7 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del octubre 8 de 1992, expediente n.° 1094, C.P. Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez. Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 22 de abril DE 2004, expediente n.° 13274, C.P. Dr. Germán Ayala Mantilla. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Auto del 26 de julio de 2005, expediente n.° 1999-00217-01(REV), C. P. Ana Margarita Olaya Forero. declaró la nulidad del Decreto n.º 934 de 2013, reglamentario del artículo 37 de la Ley 685 de 2001 (Código de Minas), por cuanto la Corte Constitucional mediante

sentencia C - 273 de 2016 había declarado que el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 era inexequible; en consecuencia, en los términos del numeral 2º del artículo 91 del C.P.A.C.A.9 la disposición reglamentaria acusada había perdido fuerza ejecutoria.

5. En esa medida, se tomó una decisión de fondo porque para la fecha en que fue proferida la sentencia C - 273 del 25 de mayo de 2016, en el proceso 1100103-26-000-2013-00162-00 (49150) ya se había trabado la litis.

6. De acuerdo con lo expuesto, se encuentra que la sentencia que decreta la nulidad de un acto administrativo tiene efectos erga omnes y, por tal motivo, no resulta procedente o viable continuar con el trámite de otros procesos en los que se pretenda también la anulación del mismo acto10.

7. En el caso concreto, respecto al proceso adelantado bajo el radicado n.º 11001-03-26-000-2013-00162-00 (49150) (fls. 57 – 82, c. ppl.), se observa que el mismo fue adelantado con el propósito de que se declarara la nulidad del Decreto 934 de 2013, petición que se fundamentó en lo siguiente: - Se vulneraba el derecho fundamental a la consulta previa, - Se trasgredían normas constitucionales y legales que regulaban el régimen de autonomía de los municipios y distritos, al prohibirles que reglamenten el uso del suelo para el desarrollo de actividades mineras, - Se infringía el principio de legalidad y reserva de ley, y - El decreto demandado contenía disposiciones con impacto ambiental, por lo

que debió ser suscrito por el Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 9 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “Artículo

91. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: (…)

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho”. 10 Al respecto ver Consejo de Estado, Sección Primera, Auto del 7 de diciembre de 2017, expediente n.° 2015-02253-01, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés.

8. Por otra parte, de acuerdo con lo evidenciado en este proceso, los señores Jairo Ignacio Cortés Díaz y Hernando Gaitán Márquez formularon la presente demanda con la finalidad de que se declarara la nulidad del Decreto 934 de 2013, pues a su parecer violaba de manera arbitraria y deliberante la Constitución Política de Colombia al atacar, invadir e irrumpir la órbita de autonomía municipal, en relación con la regulación del uso del suelo, y la adopción de medidas que dicha institución considere necesarias para defender el patrimonio ecológico del municipio, así como por no haber surtido el proceso de consulta previa en los municipios que podían verse afectados con dicho Decreto.

9. Al examinarse el primer requisito para declarar configurada la excepción de cosa juzgada, esto es, el objeto, se observa que el proceso anterior tenía el mismo que el presente proceso toda vez que se pretendía declarar la nulidad total del

Decreto 934 de 2013, “por el cual se reglamenta el artículo 37 de la Ley 685 de 2001”.

10. En relación con la causa, se colige que el motivo para solicitar la nulidad del Decreto 934 de 2013 en ambos casos se debió a que el mismo contrariaba el ordenamiento jurídico por restringir la autonomía de las entidades territoriales en relación a la regulación del uso del suelo en desarrollo de actividades mineras y, además, había sido emitido desconociendo el proceso de consulta previa. En esta medida es claro que se encuentra configurada la cosa juzgada en el presente asunto por identidad de objeto con el proceso adelantado bajo radicado interno n.º

49.150.

11. Dicho esto, debe indicarse que el principal propósito de la cosa juzgada es evitar que los casos que ya han sido debatidos vuelvan a ser cuestionados en un juicio posterior, es decir, que los asuntos sobre los cuales se ha configurado dicho fenómeno jurídico no son susceptibles de un nuevo control judicial, lo que imposibilita ejercer nuevamente un medio de control sobre una situación que ya ha sido definida.

12. Ahora, la cosa juzgada se encuentra contemplada de manera expresa como una causal de terminación del proceso, tal como lo establece el inciso tercero del numeral 6° del artículo 180 del C.P.A.C.A.11, y toda vez que la existencia de una 11 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “Artículo

180. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las

providencia ejecutoriada impide que se vuelva a debatir el asunto bajo el amparo de la figura de la cosa juzgada, en el caso bajo estudio resulta viable que se aplique esta disposición ante la evidente dificultad de asumir nuevamente una discusión que ya fue objeto de decisión ejecutoriada.

13. Además, no puede pasarse por alto que la Ley 1437 de 2011 se encuentra fundada principalmente en los principios de economía y celeridad, los cuales tienen como finalidad evitar desgastes procesales innecesarios e impartir pronta y cumplida justicia, de ahí que pueda el juez en la etapa inicial del proceso adoptar las decisiones tendientes a evitar eventuales desgastes, tal como sería el presente caso si se permitiera continuar con el asunto a pesar de advertirse la existencia de decisiones previas sobre el mismo asunto que hicieron tránsito a cosa juzgada. Al respecto esta Corporación ha dicho lo siguiente: Por último, para la Sala resulta necesario precisar que, si bien en el sub examine se declarará configurada la cosa juzgada, ello no quiere decir que se trate de una nueva causal de rechazo de la demanda, pues tal decisión frente al caso concreto obedece a la aplicación de los principios de economía y eficacia que rigen el desarrollo del proceso judicial, en tanto el juez puede advertirla en cualquier etapa del proceso, tal y como aquí sucedió por prueba que allegara el demandante, luego entonces dicha situación debe ser considerada para efectos de resolver el recurso de apelación12.

14. Bajo estas circunstancias, concluye el despacho que ante la imposibilidad de continuar con el trámite del proceso por existir una sentencia ejecutoriada en

siguientes reglas: (…) 6. Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. // Si excepcionalmente se requiere la práctica de pruebas, se suspenderá la audiencia, hasta por el término de diez (10) días, con el fin de recaudarlas. Al reanudar la audiencia se decidirá sobre tales excepciones. // Si alguna de ellas prospera, el Juez o Magistrado Ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar. Igualmente, lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad. // El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso (…)”. 12 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 13 de julio de 2016, expediente n.° 55235, C.P. Hernán Andrade Rincón. un asunto con el mismo objeto y causa del presente13, se declarará probada la excepción de cosa juzgada y se dará por terminado el asunto de la referencia. En mérito de lo expuesto, el despacho, RESUELVE PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de cosa juzgada, de conformidad con los motivos expuestos en la parte considerativa de esta providencia y, en consecuencia, dar por terminado el proceso de la referencia.

SEGUNDO: Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría de la Sección

archivar el asunto de la referencia con las respectivas desanotaciones.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado 13 Según el Sistema de Gestión Judicial Siglo XXI, se encuentra que la sentencia del 2 de agosto de 2018, proferida dentro del proceso n.º 11001-03-26-000-2013-00162-00 (49150), fue notificada por estado del 23 de agosto de 2018, quedando ejecutoriada el 6 de septiembre del mismo año, sin que le hubieran formulado recursos. De igual forma, se advierte que dicho expediente fue archivado de manera definitiva el 6 de septiembre de 2018, de ahí que se infiera que no fue objeto de recursos o solicitudes adicionales de las partes.