CE-SECCION TERCERA-11001-03-26-000-2014-00156-00(52506)A-2018

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD SIMPLE - Confirma auto que suspendió provisionalmente los efectos del Decreto 933 de 2013 / RECURSO DE SÚPLICA CONTRA AUTO QUE SUSPENDIÓ ACTO ADMINISTRATIVOCompetencia de la Sala a la cual pertenece el Magistrado Ponente / DECRETO PRESIDENCIAL PARA LA LEGALIZACIÓN DE TÍTULOS MINEROS - Inejecutable. Extendió la aplicación de procedimiento previsto en ley declarada inexequible / EXCESO EN EL EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO NACIONAL - Se configuró La lectura del Decreto 933 de 2013 muestra que, por una parte, como indicó el auto suplicado, reprodujo casi íntegramente el texto Decreto 1970 de 2012 que reglamentó el procedimiento de legalización del artículo 12 de la Ley 1382 de 2000 y, por otra, que la norma fue expedida para permitir la aplicación de ese procedimiento a las solicitudes presentadas hasta ese momento y cuyo trámite no había concluido. (…) Así, aunque el Gobierno Nacional invocó varias disposiciones legales, en especial el artículo 107 del Plan de Desarrollo vigente para la época, la norma acusada pretendió extender la aplicación del procedimiento previsto en el artículo 12 de la Ley 1382 de 2012, para la legalización de títulos mineros, no obstante la decisión de inexequibilidad contenida en la sentencia C-366 de 2011. (…) De ahí que el Gobierno Nacional incurrió en un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria, pues quiso extender la vigencia de un procedimiento contenido en una ley declarada

inexequible, con el fin resolver las solicitudes presentadas bajo su vigencia. (…) Si la potestad reglamentaria se traduce en la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes para la cumplida ejecución de las leyes, es apenas natural y obvio que la ley materia de reglamentación debe poder ejecutarse. Dicho exceso justifica la suspensión provisional del Decreto 933 de 2013, dado que implica una evidente de contradicción con normas jurídicas de mayor jerarquía (art. 189-11 de la C.N), las cuales fueron invocadas en la demanda (art. 231 del CPACA), sin que, como lo pretende el recurrente, se debiera acreditar un perjuicio causado con el acto administrativo, pues la demanda fue presentada en ejercicio del medio de control de simple nulidad. (…) En tal virtud, como el Gobierno Nacional pretendió mantener vigente un trámite previsto en una ley que fue declarada inexequible, circunstancia que comporta una evidente trasgresión de las normas superiores, en especial de la facultad reglamentaria otorgada al Presidente de la República, el auto suplicado será confirmado. NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto del consejero Guillermo Sánchez Luque.

FUENTE FORMAL: DECRETO 933 DE 2013 / DECRETO 1970 DE 2012 / LEY 1382 DE 2000 - ARTÍCULO 12 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 231

SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE ACTO ADMINISTRATIVO - Requisitos para su procedencia La suspensión provisional, hoy prevista en el artículo 238 de la Constitución

Política, fue concebida para la defensa del ordenamiento superior cuando los actos administrativos incurren en violación de las normas en las que deben fundarse. Con la adopción de esta medida cautelar se detienen temporalmente los efectos de los actos administrativos y, por lo mismo, se suspende su fuerza obligatoria. Para la procedencia de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo cuya nulidad se pretenda, el artículo 231 del CPACA exige que se reúnan en forma concurrente los siguientes requisitos: (i) Que se presente una violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado; (ii) Que esa violación surja de la confrontación directa con las normas invocadas o con las pruebas allegadas con la solicitud; (iii) Que si el medio de control es el de nulidad y restablecimiento del derecho, se demuestre, aunque sea sumariamente, el perjuicio que el acto demandado causa o podría causar al actor.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 231

PROCEDIMIENTO DE LEGALIZACIÓN DE MINAS DE PROPIEDAD ESTATALRegulación normativa / FACULTAD PARA REGLAMENTAR PROCEDIMIENTO DE LEGALIZACIÓN DE MINAS DEL ESTADO La Ley 1382 de 2010 modificó el Código de Minas y estableció los aspectos esenciales del procedimiento de legalización de minas de propiedad estatal de aquellos explotadores, grupos y asociaciones de minería tradicional que no cuentan con título minero (art 12). El Gobierno Nacional la reglamentó en el Decreto 1970 de 2012. La Corte Constitucional declaró inexequible la Ley 1382 de

2010, al estimar que en su trámite no se garantizó el procedimiento de consulta previa con las comunidades indígenas y afrodescendientes. La decisión de inexequibilidad fue diferida por dos años, en los cuales debería tramitarse nuevamente una ley, con el agotamiento de la consulta previa. Como se superó el plazo previsto por la Corte para el trámite de la nueva ley, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 933 de 2013, en ejercicio de la facultad prevista en el numeral 11 del artículo 189.

FUENTE FORMAL: LEY 1382 DE 2010 / DECRETO 1790 DE 2012

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Bogotá D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 11001-03-26-000-2014-00156-00(52506)A

Actor: NELSON ENRIQUE DIAZ GUTIÉRREZ

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD SIMPLE (AUTO) RECURSO DE SÚPLICA-Competencia de la Sala a la cual pertenece el Magistrado Ponente. SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS-Requisitos para que proceda. VIGENCIA DE UNA NORMA DECLARADA INEXEQUIBLE-Comporta un exceso de la facultad reglamentaria.

La Sala resuelve el recurso de súplica interpuesto por la parte demandada y coadyuvado por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica, contra el proferido por el Consejero Jaime

Orlando Santofimio Gamboa (E), que suspendió provisionalmente el Decreto 933 de 2013. ANTECEDENTES Nelson Enrique Díaz Gutiérrez formuló demanda de simple nulidad contra la NaciónMinisterio de Minas, con el fin de que se anulara el Decreto 933 de 2013, por medio de cual se dictaron disposiciones en materia de formalización de minería tradicional. En el texto de la demanda se pidió la suspensión provisional del acto administrativo. En auto de 20 de abril de 2016, se suspendió provisionalmente el Decreto 933 de 2013, porque reprodujo una norma inconstitucional. La parte demandada esgrimió, en el recurso de súplica, que no vulneró disposición constitucional alguna y tampoco se acreditó un perjuicio irremediable. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado agregó que la medida cautelar afectó el interés público dado el vacío jurídico en los trámites de legalización iniciados antes de la declaratoria inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010.

CONSIDERACIONES

1. El Consejo de Estado es competente para conocer de la demanda presentada, según lo ordena el artículo 149 del CPACA. Así mismo, la Sala es competente para conocer del recurso de súplica de conformidad con lo dispuesto en los artículos 236 y 246 de esa codificación.

2. La suspensión provisional, hoy prevista en el artículo 238 de la Constitución Política, fue concebida para la defensa del ordenamiento superior cuando los actos administrativos incurren en violación de las normas en las que deben fundarse. Con la adopción de esta

medida cautelar se detienen temporalmente los efectos de los actos administrativos y, por lo mismo, se suspende su fuerza obligatoria1. 1 El Consejero Ponente de esta decisión considera que la regulación actual, contenida en la Ley 1437 de 2011, genera varias dudas de naturaleza constitucional. Y por ello, formulará aclaración de voto a esta providencia. Para la procedencia de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo cuya nulidad se pretenda, el artículo 231 del CPACA exige que se reúnan en forma concurrente los siguientes requisitos: (i) Que se presente una violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado; (ii) Que esa violación surja de la confrontación directa con las normas invocadas o con las pruebas allegadas con la solicitud; (iii) Que si el medio de control es el de nulidad y restablecimiento del derecho, se demuestre, aunque sea sumariamente, el perjuicio que el acto demandado causa o podría causar al actor.

3. La Ley 1382 de 2010 modificó el Código de Minas y estableció los aspectos esenciales del procedimiento de legalización de minas de propiedad estatal de aquellos explotadores, grupos y asociaciones de minería tradicional que no cuentan con título minero (art 12). El Gobierno Nacional la reglamentó en el Decreto 1970 de 2012.

La Corte Constitucional declaró inexequible la Ley 1382 de 2010, al estimar que en su trámite no se garantizó el procedimiento de consulta previa con las comunidades indígenas y afrodescendientes. La decisión de inexequibilidad fue diferida por dos años,

en los cuales debería tramitarse nuevamente una ley, con el agotamiento de la consulta previa. Como se superó el plazo previsto por la Corte para el trámite de la nueva ley, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 933 de 2013, en ejercicio de la facultad prevista en el numeral 11 del artículo 189. La lectura del Decreto 933 de 2013 muestra que, por una parte, como indicó el auto suplicado, reprodujo casi íntegramente el texto Decreto 1970 de 2012 que reglamentó el procedimiento de legalización del artículo 12 de la Ley 1382 de 2000 y, por otra, que la norma fue expedida para permitir la aplicación de ese procedimiento a las solicitudes presentadas hasta ese momento y cuyo trámite no había concluido. En efecto, en el segundo considerando se dejó consignado que, “ante la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010” y el vencimiento del tiempo en que fue diferida esa decisión, resultaba necesario establecer los mecanismos para “seguir evaluando, realizando las visitas de viabilidad, la consecuente aprobación del Programa de Trabajos y Obras y el Plan de Manejo Ambiental y la procedencia de otorgar los contratos de concesión minera, a este grupo de mineros que conforme a la Ley 1382 de 2010 presentaron en el término señalado por la norma, la solicitud de formalización respectiva.” Así, aunque el Gobierno Nacional invocó varias disposiciones legales, en especial el artículo 107 del Plan de Desarrollo vigente para la época, la norma acusada pretendió extender la aplicación del procedimiento previsto en el artículo 12 de la Ley 1382 de 2012,

para la legalización de títulos mineros, no obstante la decisión de inexequibilidad contenida en la sentencia C-366 de 2011.

5. De ahí que el Gobierno Nacional incurrió en un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria, pues quiso extender la vigencia de un procedimiento contenido en una ley declarada inexequible, con el fin resolver las solicitudes presentadas bajo su vigencia.

Si la potestad reglamentaria se traduce en la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes para la cumplida ejecución de las leyes, es apenas natural y obvio que la ley materia de reglamentación debe poder ejecutarse. Dicho exceso justifica la suspensión provisional del Decreto 933 de 2013, dado que implica una evidente de contradicción con normas jurídicas de mayor jerarquía (art. 18911 de la C.N), las cuales fueron invocadas en la demanda (art. 231 del CPACA), sin que, como lo pretende el recurrente, se debiera acreditar un perjuicio causado con el acto administrativo, pues la demanda fue presentada en ejercicio del medio de control de simple nulidad. Adicionalmente, en el análisis de la suspensión provisional no pueden ser tenidos en cuenta argumentos de conveniencia como los propuestos por la ANDJE, relativos al vacío normativo que generó la declaratoria de inexequibilidad, pues al juez de legalidad le compete analizar exclusivamente la correspondencia de la norma reglamentaria con el ordenamiento jurídico superior. En tal virtud, como el Gobierno Nacional pretendió mantener vigente un trámite previsto en una ley que fue declarada inexequible, circunstancia que comporta una evidente trasgresión de las normas superiores, en especial de la facultad reglamentaria otorgada al

Presidente de la República, el auto suplicado será confirmado. En mérito de lo expuesto se RESUELVE PRIMERO: CONFÍRMASE el auto del 20 de abril de 2016.

SEGUNDO: En firme esta decisión DEVUÉLVASE el expediente al Despacho de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala Aclaró voto

ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

REGULACIÓN NORMATIVA DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LOS

EFECTOS DE ACTO ADMINISTRATIVO / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE ACTO ADMINISTRATIVO EN LA LEY 1437 DE 2011 - Implica una prejuzgamiento del proceso que contraviene la constitución nacional Aunque que fui ponente de la decisión que adoptó la Sala, aclaro voto en cuanto estimo que la regulación actual de la suspensión provisional de los actos administrativos, genera varias dudas naturaleza constitucional. De conformidad con el inciso 2º del artículo 4 de la Constitución, es deber general no solo acatar la Constitución y las leyes, sino también respetar y obedecer a las autoridades. Por ello, de esta norma se deriva una presunción de legalidad de la actuación de Administración. Presunción que, en principio, solo puede ser desvirtuada una vez el juez de la Administración, en un fallo así lo establezca al anular el acto impugnado.

Por vía excepcional, el constitucionalismo colombiano anterior (art. 193 de la C.N de 1886 hoy reformado por el artículo 238), previó la suspensión provisional para que (i) por los motivos y (ii) con los requisitos que establezca la ley, se suspendan los efectos de los actos administrativos. A diferencia de la regulación legal anterior (art. 152 del CCA), la Ley 1437 eliminó la exigencia de la violación directa y ostensible. Es omisión no solo pone en entredicho la presunción de legalidad del acto administrativo, sino que entraña una posible violación del artículo 29 de la C.N., pues supone la adopción de un fallo anticipado, al tener que decidirse tomando en cuenta las pruebas aportadas y los argumentos del demandante.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 193 / LEY 1437 DE 2011 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 152

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Bogotá D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 11001-03-26-000-2014-00156-00(52506)

Actor: NELSON ENRIQUE DIAZ GUTIÉRREZ

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD SIMPLE (ACLARACIÓN DE

VOTO)

SUSPENSIÓN PROVISIONAL EN LA LEY 1437 DE 2011-Implica una prejuzgamiento del proceso que contraviene la Constitución Nacional. ACLARACIÓN DE VOTO Aunque que fui ponente de la decisión que adoptó la Sala, aclaro voto en cuanto estimo que la regulación actual de la suspensión provisional de los actos administrativos, genera varias dudas naturaleza constitucional. De conformidad con el inciso 2º del artículo 4 de la Constitución, es deber general no solo acatar la Constitución y las leyes, sino también respetar y obedecer a las autoridades. Por ello, de esta norma se deriva una presunción de legalidad de la actuación de Administración. Presunción que, en principio, solo puede ser desvirtuada una vez el juez de la Administración, en un fallo así lo establezca al anular el acto impugnado. Por vía excepcional, el constitucionalismo colombiano anterior (art. 193 de la C.N de 1886 hoy reformado por el artículo 238), previó la suspensión provisional para que (i) por los motivos y (ii) con los requisitos que establezca la ley, se suspendan los efectos de los actos administrativos. A diferencia de la regulación legal anterior (art. 152 del CCA), la Ley 1437 eliminó la exigencia de la violación directa y ostensible. Es omisión no solo pone en entredicho la presunción de legalidad del acto administrativo, sino que entraña una posible violación del artículo 29 de la C.N., pues supone la adopción de un fallo anticipado, al tener que decidirse tomando en cuenta las pruebas aportadas y los argumentos

del demandante. En otras palabras ¿desapareció la presunción de legalidad del acto administrativo, fundamental para el eficaz proceder de la administración? ¿Este prejuzgamiento no desconoce el más elemental debido proceso que exige que la decisión se tome al final de un juicio y no al comienzo, pues ya no se trata de una medida excepcional frente a una grave arbitrariedad?

GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE