CE-SECCION TERCERA-11001-03-26-000-2015-00006-00(53039)-2018

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Revoca auto suplicado que rechazó la demanda / RECURSO DE SÚPLICA - Procedencia, oportunidad De conformidad con lo dispuesto en el artículo 246 del CPACA, el recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el magistrado ponente en el curso de la segunda o de la única instancia, así como contra la providencia por medio de la cual se rechaza o se declara desierta la apelación o el recurso extraordinario de revisión. En este caso, el recurso de súplica es procedente, porque a través de la providencia objeto de inconformidad se rechazó la demanda, decisión que, al tenor del artículo 243.1 del CPACA, es de naturaleza de apelable; además, porque el auto impugnado lo dictó el ponente en el curso de la única instancia. RECHAZO DE DEMANDA - Por no ser actos susceptibles de control judicial, se revoca tal decisión porque los actos enjuiciados son definitivos y no de trámite / ACTOS ADMINISTRATIVOS - Concepto, diferencias entre actos definitivos y actos de trámite / ACTOS DEFINITIVOS - Son los únicos susceptibles de control judicial El acto administrativo es la manifestación unilateral de la voluntad de una autoridad -en ejercicio de una función administrativa-, que tiene la virtualidad de producir efectos jurídicos generales o particulares. En lo que aquí interesa, conviene señalar que los actos pueden ser definitivos o de trámite, según lo que decidan. Los primeros son los que resuelven directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la respectiva actuación administrativa,

mientras que los segundos son los que impulsan la correspondiente actuación hasta la adopción de la decisión definitiva. (...) los actos administrativos definitivos son los únicos susceptibles de control judicial, es decir, que pueden ser cuestionados ante el juez contencioso administrativo, cuestión que no se puede predicar frente a los actos de trámite, porque estos se controlan judicialmente al tiempo con el acto definitivo que pone fin a la actuación administrativa. ACTOS DEFINITIVOS - El que resuelve oposición administrativa a licencia de exploración técnica Del contenido de los actos atacados se desprende que tienen la naturaleza de definitivos, esto es, son verdaderos actos administrativos, por cuanto decidieron de fondo la solicitud de oposición administrativa de la señora (...) presentada en relación con la licencia de exploración técnica otorgada al señor (...). aunque en la Resolución SCT No. 000944 del 12 de mayo de 2011 se resolvió rechazar por improcedente la mencionada oposición administrativa, lo cierto es que la autoridad minera hizo un estudio de fondo de la solicitud presentada por la aquí demandante, tanto así que la entidad estimó que los materiales de construcción que la señora (...) tenía derecho a explorar -en virtud de la licencia No. 15934no comprendían el material de arrastre de lecho de río, el cual, según se encuentra probado, le correspondía explotar al señor (...) con ocasión de la licencia No. 0782-73 que se le otorgó (...) de ahí que adquieran el carácter de definitivos y, por ende, sean susceptibles de control judicial.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá D.C., dos (2) de agosto de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 11001-03-26-000-2015-00006-00(53039)

Actor: LUZ MARINA RUBIANO PARRA

Demandado: AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (AUTO) (LEY 1437 DE 2011) RECURSO DE SÚPLICA – procedencia y oportunidad / RECHAZO DE DEMANDA – por no ser susceptible de control judicial - se revoca tal decisión porque los actos enjuiciados son definitivos y no de trámite y, por ende, son susceptibles de control judicial / ACTOS ADMINISTRATIVOS – diferencias entre los definitivos y los de trámite.

Decide la Sala el recurso de súplica presentado por la parte demandante en contra del auto del 27 de junio de 20171, a través del cual se rechazó la demanda, por considerar que el asunto de la referencia no era susceptible de control judicial.

I. A N T E C E D E N T E S

1. La demanda y su trámite 1.1. El 19 de diciembre de 2014, la señora Luz Marina Rubiano Parra, por conducto de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Agencia Nacional de Minería y como pretensiones principales solicitó: i) la nulidad de la Resolución SCT No. 000944 del 12 de mayo

de 2011, expedida por la subdirectora de Contratación y Minería de Ingeominas, mediante la cual se rechazó por improcedente la oposición administrativa presentada por la mencionada señora en relación con la licencia de exploración técnica otorgada al señor Carlos Fernando Idárraga Amado y ii) la nulidad de la Resolución No. 001601 del 28 de abril de 2014, proferida por la Agencia Nacional de Minería, a través de la cual se confirmó lo decidido en la resolución anterior. 1 Proferido por el entonces magistrado Hernán Andrade Rincón. Consecuentemente, a título de restablecimiento del derecho, pidió <<[que] se ordene a la respectiva autoridad minera, expida el acto administrativo que en derecho corresponda, reconociendo la oposición administrativa formulada por Luz Marina Rubiano Parra, a su favor, por ser titular de la concesión minera 15934, oposición que se formuló a la licencia de exploración técnica (…) otorgada a Carlos Fernando Idárraga Amado>>. Como pretensión subsidiaria solicitó que se declare <<la ocurrencia de la pérdida de fuerza ejecutoria>> de los siguientes actos administrativos: i) Resolución No. 0221 del 7 de julio de 1997, expedida por el Ministerio de Minas y Energía, por medio de la cual se le otorgó al señor Idárraga Amado una licencia para la exploración técnica de un yacimiento de material de lecho de río y ii) Resolución No. 1180475 del 18 de diciembre de 2002, proferida por Minercol Ltda., a través de la cual se modificó lo dispuesto en el acto administrativo anterior2.

1.2. Mediante auto del 26 de noviembre de 2015, el magistrado sustanciador del proceso de la referencia admitió la demanda y ordenó que se notificara a la Agencia Nacional de Minería, al señor Carlos Fernando Idárraga Amado, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público3.

2. Providencia recurrida A través de auto del 27 de junio de 2017, el magistrado conductor de este proceso dejó sin efectos el auto del 26 de noviembre de 2015 -que admitió la demanday, en su lugar, rechazó el libelo, con fundamento en que los actos enjuiciados, a través de los cuales se rechazó por improcedente la oposición administrativa presentada por la señora Luz Marina Rubiano Parra, son de trámite, porque simplemente impulsaron la actuación administrativa, mas no le pusieron fin, por tanto, no son susceptibles de control judicial4.

3. Recurso de súplica La parte demandante interpuso recurso de súplica contra la anterior decisión, el cual, básicamente, fundó en los siguientes argumentos: 2 Folios 65-117 del cuaderno principal. 3 Folios 120-125 del cuaderno principal. 4 Folios 130-133 del cuaderno principal. i) Que, contrario a lo señalado en el auto recurrido, las resoluciones enjuiciadas ostentan la naturaleza de actos administrativos definitivos, porque contienen una decisión de fondo, en el sentido de que a la ahora demandante

(opositora) se le impidió discutir su derecho frente a la licencia de exploración técnica otorgada al señor Carlos Fernando Idárraga Amado.

1. Que, desde el punto de vista formal, los actos censurados son actos administrativos definitivos, en razón a que se usó <<el calificativo de resolución, valga decir, si la autoridad minera hubiere querido significar cosa diferente, simplemente hubiere dictado un auto y no como se ha dicho, una resolución>>. iii) Que, bajo ningún pretexto, el magistrado conductor del proceso podía dejar sin efectos el auto que inicialmente admitió la demanda, para luego rechazarla, actuación que atentó contra los principios de cosa juzgada y de seguridad jurídica. Que, además, el auto impugnado no hizo análisis alguno frente a la pretensión subsidiaria, relativa a que declare la ocurrencia de la pérdida de fuerza ejecutoria de las Resoluciones Nos. 0221 del 7 de julio de 1997 y 1180475 del 18 de diciembre de 2002, expedidas por la respectiva autoridad minera5.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

1. Procedencia y oportunidad del recurso ordinario de súplica De conformidad con lo dispuesto en el artículo 246 del CPACA, el recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el magistrado ponente en el curso de la segunda o de la única instancia, así como contra la providencia por medio de la cual se rechaza o se declara desierta la apelación o el recurso extraordinario de revisión.

En este caso, el recurso de súplica es procedente, porque a través de la providencia objeto de inconformidad se rechazó la demanda, decisión que, al tenor del artículo 243.16 del CPACA, es de naturaleza de apelable; además, porque el

auto impugnado lo dictó el ponente en el curso de la única instancia. 5 Folios 138-141 del cuaderno principal. 6 “Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: (…) 1. El que rechace la demanda (…)” (se destaca). Asimismo, como el auto recurrido se notificó por estado el 7 de julio de 2017 y teniendo en cuenta que la impugnación se presentó el 11 de julio de 2017 -esto es, dentro de los 3 días siguientes a la notificación de dicha providencia-7, se concluye que se interpuso dentro de la oportunidad legal prevista.

2. Caso concreto Para resolver el recurso de súplica interpuesto contra el auto del 27 de junio de 2017, que rechazó la demanda, la Sala determinará la naturaleza de los actos enjuiciados, esto es, si aquellos son actos administrativos definitivos o simples actos de trámite, aspecto crucial para definir si son susceptibles o no de control judicial.

El acto administrativo es la manifestación unilateral de la voluntad de una autoridad -en ejercicio de una función administrativa-, que tiene la virtualidad de producir efectos jurídicos generales o particulares8. En lo que aquí interesa, conviene señalar que los actos pueden ser definitivos o de trámite, según lo que decidan9. Los primeros son los que resuelven directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la respectiva actuación administrativa10, mientras que los segundos son los que impulsan la correspondiente actuación

hasta la adopción de la decisión definitiva11. 7 El inciso 2º del artículo 246 del CPACA consagra: “Este recurso deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto, en escrito dirigido a la Sala que forma parte el ponente, con expresión de las razones en que se funda”. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 30 de agosto de 2017, expediente No. 47.082. 9 Sobre este particular, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado ha dicho “La teoría del acto administrativo ha venido decantando su clasificación, en aras de excluirlos del control jurisdiccional, distinguiendo tres tipos de actos: i) los de trámite, que son aquellos que no necesitan estar motivados y se expiden para dar continuidad con el procedimiento administrativo, es decir, son los que impulsan la actuación administrativa; ii) los definitivos o principales, que de acuerdo al artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, son los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la actuación, ya que contienen la esencia del tema a resolver y modifican la realidad con su contenido; y iii) los de ejecución, que son aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa” (auto del 16 de marzo de 2017, exp. 20001-23-33-000-201400121 (4288-14), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas). 10 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 23 de mayo de 2018 -que

resuelve un conflicto negativo de competencias administrativas entre la UGPP y Colpensiones-, radicación No. 110010306000201800080-00 (C), C.P. Álvaro Namén Vargas. 11 Sobre los actos de trámite, la doctrina especializada ha señalado: “Son los que le dan celeridad y movimiento requeridos a la actuación administrativa, los que impulsan el trámite propio de la decisión que ha de tomarse (…)” (Berrocal, Luis Enrique. Manual de Acto Administrativo. Librería Ediciones del Profesional Ltda. Séptima Edición, 2016, p. 327) Igualmente, resulta importante señalar que los actos administrativos definitivos son los únicos susceptibles de control judicial12, es decir, que pueden ser cuestionados ante el juez contencioso administrativo, cuestión que no se puede predicar frente a los actos de trámite, porque estos se controlan judicialmente al tiempo con el acto definitivo que pone fin a la actuación administrativa13. Precisado lo anterior, la Sala revisará el contenido de los actos demandados y, a partir de ahí, determinará si son definitivos o de trámite. - Resolución SCT No. 000944 del 12 de mayo de 2011, expedida por la Subdirección de Contratación y Titulación Minera de Ingeominas, por medio de la cual se resolvió la oposición administrativa presentada por la señora Luz Marina Rubiano Parra, en relación con la licencia de exploración técnica otorgada al señor Carlos Fernando Idárraga Amado, dentro del trámite No. 0782-73. Esto se lee (se transcribe de forma literal): “OPOSICIÓN “El recurrente presenta como base de su oposición los siguientes hechos:

“Que Ingeominas sostiene la equivocada tesis de que los materiales de construcción no comprenden los materiales de arrastre, y como el contrato 15934 fue suscrito en vigencia del decreto No. 2655 de 1988, en él no se entienden incluidos los materiales de arrastre, argumento con el que se ha amparado para interpretarlo unilateralmente e introducirle modificaciones sin que medie la intervención de la jurisdicción contencioso administrativa. “(…). “PARA RESOLVER SE CONSIDERA “En este orden de ideas tenemos que el opositor [se refiere a la señora Luz Marina Rubiano Parra, aquí demandante] demuestra tener título vigente sobre el área solicitada, pues la solicitud de licencia de exploración 0782-73 fue presentada el día 05 de mayo de 1997 [por el señor Carlos Idárraga Amado], y realizado el reporte de superposiciones, arroja una superposición del 80.058% con el título 15934, lo que implica que la señora LUZ MARINA RUBIANO PARRA, ostenta la calidad de opositor, cumpliendo con los requisitos señalados en el artículo 299 de la Ley 685 de 2001. 12 Al respecto, la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación ha discurrido de la siguiente manera: “los actos susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo son los actos definitivos, entendidos como toda manifestación de voluntad general o eventualmente, concreta o específica, unilateral de quienes ejercen funciones administrativas, que crean, reconocen, transmiten, modifican o extinguen derechos y obligaciones o situaciones jurídicas subjetivas” (auto del 6 de agosto de 2015, exp. 41001-23-33-000-2012-00137-01 (459413), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez (E)). 13 Corte Constitucional, sentencia SU-617 de 2013, M.P. Nilson Pinilla Pinilla. “Ahora bien, observada la documentación obrante dentro del expediente No. 0782-73, encontramos que en reiteradas ocasiones se hace mención a que la señora LUZ MARINA RUBIANO PARRA, titular de contrato de concesión 15934, manifestó [que] le fueran excluidos de la zona concedida los minerales relacionados con lecho de río y quebradas, lo mismo que las carreteras, entendiéndose con ella que renuncian a la explotación en lechos de ríos. “Que el 19 de abril de 1995 se suscribió contrato No. 15934 y adelantado el trámite correspondiente, se profirió Resolución No. 19900051 de 27 de septiembre de 2000, la cual establece en su artículo primero que el mineral otorgado es materiales (sic) de construcción y demás minerales concesibles; conforme a lo evaluado se entiende que el mineral otorgado es materiales (sic) de construcción, ya que mediante Resolución DSM 148 de 1 de marzo de 2007, se resolvió modificar el mencionado artículo en el sentido de efectuar la exclusión del mineral material de arrastre correspondiente a los títulos 078173 y 0782-73, y como consecuencia de ello aclarar que el mineral otorgado en el contrato de concesión 15934 son materiales de construcción, los cuales no incluyen material de arrastre de lecho de río o vegas de inundación. “(…).

“RESUELVE “ARTÍCULO PRIMERO.- RECHAZAR por improcedente la oposición administrativa impetrada por la doctora GLORIA LUZ HERNÁNDEZ DE VARGAS, en calidad de apoderada de la señor LUZ MARINA RUBIANO PARRA, quien es titular del contrato concesión minera 15934, por las razones expuestas en la parte motiva. “(…). “ARTÍCULO TERCERO.- Contra esa providencia procede el recurso de reposición en el efecto devolutivo, el cual puede interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes de la notificación (…)”14 (resaltado del texto). - Resolución No. 001601 del 28 de abril de 2014, expedida por el vicepresidente de Contratación y Titulación de la Agencia Nacional de Minería, “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición presentado [por la señora Luz Marina Rubiano Parra contra el acto administrativo aludido en precedencia]”. Esto se lee: “Para el presente caso, se tiene que el recurso interpuesto por la apoderada de la proponente, reúne las formalidades legales requeridas para el efecto (…) De acuerdo con lo expuesto, se procederá al estudio del trámite adelantado dentro del presente expediente a fin de determinar que las decisiones aquí adoptadas se ajustan o no a derecho y proceder de conformidad. “Que teniendo en cuenta las inconformidades de orden técnico que ha planteado la recurrente se procedió a reevaluar el presente expediente, determinándose en revelación técnica del 14 de marzo de 2014 lo siguiente: 14 Folios 11-12 del cuaderno principal. ‘Desde la presentación de la solicitud minera No. 15934 el mismo

interesado [Luz Marina Rubiano Parra] excluye los materiales de arrastre, con respecto a los minerales concesibles debe aclararse, que los materiales de arrastre de lecho de río no se encuentran asociados o en liga íntima a los materiales de construcción en cantera, tampoco son un subproducto de la explotación de estos, así las cosas el contrato de concesión No. 15934 fue otorgado para materiales de construcción y demás concesibles en cantera los cuales no incluyen materiales de arrastre de lecho de río o vegas de inundación’. “(…). “Así las cosas, de todo lo expuesto, es posible determinar que al otorgarse la licencia No. 0782-73 [al señor Carlos Idárraga Amado] no se desconocen los derechos que le asistían a la titular de la licencia No. 15394 [Luz Marina Rubiano Parra] (…) Que teniendo en cuenta que del estudio realizado a los argumentos presentados por la recurrente, y revisado el Acto Administrativo motivo de inconformidad, se pudo establecer que las decisiones adoptadas dentro del presente trámite se ajustan a derecho, se hace necesario CONFIRMAR la Resolución SCT No. 000944 del 12 de mayo de 2011”15. Pues bien, del contenido de los actos atacados se desprende que tienen la naturaleza de definitivos, esto es, son verdaderos actos administrativos, por cuanto decidieron de fondo la solicitud de oposición administrativa de la señora Luz Marina Rubiano Parra presentada en relación con la licencia de exploración técnica otorgada al señor Carlos Fernando Idárraga Amado. En efecto, aunque en la Resolución SCT No. 000944 del 12 de mayo de 2011 se

resolvió rechazar por improcedente la mencionada oposición administrativa, lo cierto es que la autoridad minera hizo un estudio de fondo de la solicitud presentada por la aquí demandante, tanto así que la entidad estimó que los materiales de construcción que la señora Luz Marina Rubiano Parra tenía derecho a explorar -en virtud de la licencia No. 15934no comprendían el material de arrastre de lecho de río, el cual, según se encuentra probado, le correspondía explotar al señor Idárraga Amado con ocasión de la licencia No. 0782-73 que se le otorgó16. Es por esa razón que en la Resolución No. 001601 del 28 de abril de 2014, expedida en virtud del recurso de reposición presentado por la ahora demandante, se consignó: <<es posible determinar que al otorgarse la licencia No. 0782-73 [al señor Carlos Idárraga Amado] no se desconocen los derechos que le asistían a la titular de la licencia No. 15394 [Luz Marina Rubiano Parra]>>, resolviéndose así, negativamente, la 15 Folios 5-9 del cuaderno principal. 16 Folios 17-19 del cuaderno principal. referida oposición administrativa y, consecuentemente, generándose unos efectos adversos para la señora Luz Marina Rubiano Parra, lo cual refuerza la idea de que las resoluciones aquí atacadas son verdaderos actos administrativos, en cuanto definieron dicha situación jurídica. En ese sentido, y contrario a lo señalado en el auto suplicado, los actos cuya nulidad se pretende no son de trámite, sino definitivos, pues no se evidencia que

sean de aquellos que dan impulso a una actuación administrativa; más bien, como acaba de verse, con esos actos se resolvió de fondo la oposición administrativa presentada por la ahora demandante, en relación con la licencia de exploración técnica otorgada al señor Idárraga Amado, de ahí que adquieran el carácter de definitivos y, por ende, sean susceptibles de control judicial. Adicionalmente, cabe señalar que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo17, <<No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa>>, disposición normativa que debe leerse en armonía con el artículo 50 ibidem18, el cual establece que, por regla general, los recursos proceden contra los actos definitivos. De acuerdo con esto y teniendo en cuenta que en el ordinal tercero de la Resolución SCT No. 000944 de 2011 se dispuso que contra aquella procedía el recurso de reposición -el cual se interpuso y, en efecto, se resolvió-, desde un punto de vista meramente formal, habría que concluir que los actos enjuiciados son definitivos. 17 Se hace referencia a las normas del Código Contencioso Administrativo, porque la solicitud de oposición administrativa se presentó el 31 de julio de 2006, en vigencia de ese cuerpo normativo, y, por ende, la autoridad minera la resolvió con las normas contenidas en el mismo. 18 “ARTÍCULO 50. Por regla general, contra los actos que pongan fin a las actuaciones

administrativas procederán los siguientes recursos:

1. El de reposición, ante el mismo funcionario que tomó la decisión, para que la aclare, modifique o revoque.

2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo, con el mismo propósito.

No habrá apelación de las decisiones de los ministros, jefes de departamento administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas o de las unidades administrativas especiales que tengan personería jurídica.

3. El de queja, cuando se rechace el de apelación.

El recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito al que deberá acompañarse copia de la providencia que haya negado el recurso. De este recurso se podrá hacer uso dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la decisión. Recibido el escrito, el superior ordenará inmediatamente la remisión del expediente, y decidirá lo que sea del caso. Son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla” (se destaca). Lo expuesto con antelación resulta suficiente para revocar el auto suplicado del 27 de junio de 2017, que rechazó la demanda, porque los actos demandados (Resolución No. SCT No. 000944 del 12 de mayo de 2011 y Resolución No. 001601 del 28 de abril de 2014) son definitivos y no de trámite, de manera que son susceptibles de control judicial. Como consecuencia de ello, se remitirá el

expediente al Despacho de origen para que continúe con el trámite procesal correspondiente. En mérito de lo expuesto, se RESUELVE: PRIMERO: REVOCAR el auto suplicado del 27 de junio de 2017, que rechazó la demanda, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta providencia, REMITIR el expediente al Despacho de origen, para que continúe con el trámite procesal correspondiente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA