CE-SECCION TERCERA-11001-03-26-000-2016-00017-00(56307)A-2018

PROCEDENCIA DEL RECURSO DE SÚPLICA / NATURALEZA DEL RECURSO

DE SÚPLICA / OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR EL RECURSO DE SÚPLICA El recurso de súplica se encuentra regulado en el artículo 246 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo El recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el Magistrado Ponente en el curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la apelación de un auto. También procede contra el auto que rechaza o declara desierta la apelación o el recurso extraordinario. Este recurso deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto, en escrito dirigido a la Sala de que forma parte el ponente, con expresión de las razones en que se funda. El escrito se agregará al expediente y se mantendrá en la Secretaría por dos (2) días a disposición de la parte contraria; vencido el traslado, el Secretario pasará el expediente al Despacho del Magistrado que sigue en turno al que dictó la providencia, quien será el ponente para resolverlo ante la Sala, sección o subsección. Contra lo decidido no procederá recurso alguno. En el caso bajo análisis, el recurso ordinario de súplica fue interpuesto contra un auto que decretó una medida cautelar, decisión que es de naturaleza apelable, conforme prescribe el numeral 2 del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Aunado a lo anterior, se observa que el recurso aludido fue interpuesto de manera oportuna, pues el auto

impugnado se notificó por estado del 7 de abril de 2017, mientras que el memorial de súplica fue radicado el 19 de abril de ese mismo año, dentro del término de ejecutoria de la providencia, plazo que transcurrió entre el 17 y el 19 de abril de 2017 .(…) resulta procedente resolver de fondo el aludido recurso ordinario de súplica, interpuesto por la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente-.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 243.2 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 246

CREACIÓN Y FUNCIONES DE LA AGENCIA NACIONAL DE CONTRATACIÓN

PÚBLICA COLOMBIA COMPRA EFICIENTE - Regulación normativa / FUNCIONES DE LA AGENCIA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA COLOMBIA EFICIENTE - Son acordes a lo establecido por la ley / NATURALEZA DE LOS ACTOS EXPEDIDOS POR LA AGENCIA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA COLOMBIA COMPRA EFICIENTE Mediante Decreto Ley 4170 de 2011 fue creada la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficientecomo una unidad administrativa especial del orden nacional, perteneciente a su sector descentralizado, adscrita al Departamento Nacional de Planeación, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio . En su artículo 2, el Decreto Ley 4170 de 2011 le atribuyó a la agencia la categoría de “ente rector” y le asignó como objeto principal, el de desarrollar y dar impulso a políticas públicas para la

organización y articulación de los partícipes en los procesos de compras y contratación pública, “con el fin de lograr una mayor eficiencia, transparencia y optimización de los recursos del Estado”.(…) la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficientehace parte de la Administración Pública al integrar el sector descentralizado por servicios de la Rama Ejecutiva del Poder Público, al tenor de lo previsto en los artículos 38 y 39 de la Ley 489 de 1998 y, en esa medida, aunado a su atributo de ente rector de la contratación pública en Colombia, las decisiones que profiere y las actividades que realiza para cumplir con sus funciones constituyen auténticos actos de la Administración, categoría esta que comprende los actos administrativos, como se verá más adelante.(…) entre las funciones específicas asignadas a este organismo especializado, se encuentra el diseño e implementación de manuales, guías y/o instrumentos estandarizados y especializados para adelantar de manera óptima y eficiente las distintas modalidades de contratación previstas en las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007 . Entre los manuales cuyo diseño le fue encomendado a la agencia –por virtud del Decreto 1510 de 2013, artículo 159 - se encuentra precisamente el que desarrolla el uso de los Acuerdos Marco de Precios, establecidos en el artículo 2, literal a, inciso segundo de la Ley 1150 de 2007 que serán analizados con detalle al abordar el fondo de la presente controversia. (…) el artículo 48 del Decreto 1510 de 2013 le asignó a Colombia Compra Eficiente la labor de publicar el catálogo

para Acuerdos Marco de Precios, a fin de que cada entidad estatal adquiriera por ese medio los bienes o servicios allí ofertados, “en la forma que Colombia Compra Eficiente disponga”. resulta claro que las atribuciones otorgadas a Colombia Compra Eficiente por el Gobierno Nacional -en virtud de facultades extraordinarias otorgadas mediante ley por el Congreso de la Repúblicase consideran ceñidas al ordenamiento constitucional y legal, dado que tales funciones no invaden ni usurpan la potestad reglamentaria que la Constitución Política radicó en cabeza del Presidente de la República, sino por el contrario, constituyen una concreción de las competencias previamente establecidas por la ley a la misma agencia y legítimamente desarrolladas por la suprema autoridad administrativa. Bajo esa misma línea puede concluirse que la materialización de las funciones de Colombia Compra Eficiente en actos administrativos –entendidos como decisiones unilaterales de la Administración que generan efectos jurídicoses igualmente ajustada a la ley, en consideración a la naturaleza jurídica de la entidad, su pertenencia a la Administración Pública y a la Rama Ejecutiva del Poder Público, su categoría de ente rector de la contratación pública en el país y los atributos de que goza como persona jurídica que ostenta autonomía administrativa y patrimonio propio; todo lo cual implica –como lo reitera la Salaque para el ejercicio de sus funciones y competencias necesariamente deba expedir actos administrativos y no solo celebrar los contratos establecidos a su cargo en los reglamentos dictados por el Gobierno Nacional.

FUENTE FORMAL: LEY 489 DE 1998 - ARTÍCULO 38 / LEY 489 DE 1998ARTÍCULO 39 / LEY 80 DE 1993 / LEY 1150 DE 2003 - ARTÍCULO 2. LITERAL A.

INCISO 2 / LEY 4170 DE 2011 - ARTÍCULO 2 / CLASE DE MODALIDADES DE SELECCIÓN DE LOS CONTRATISTAS Modalidades de selección de los contratistas: i) la licitación pública, ii) la selección abreviada, iii) la contratación directa y iv) el concurso de méritos. Asimismo, al regular lo concerniente a los procesos de selección abreviada, señaló que bajo dicha categoría se debía contratar, entre otros aspectos, la adquisición de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización por parte de las entidades, que correspondieran a aquellos que compartieran las mismas especificaciones técnicas y los mismos patrones de desempeño y calidad.(…) Posteriormente, el artículo 94 de la Ley 1474 de 2011 consagró una nueva modalidad de escogencia de contratista, denominada “contratación de mínima cuantía” FUENTE FORMAL: LEY 1150 DE 2007 - ARTÍCULO 2 / LEY 1474 DE 200ARTÍCULO 94 REGLA DE PREVALENCIA DE LA NORMA ESPECIAL - Indebida aplicación en el acto administrativo demandado Colombia Compra Eficiente dispuso la preeminencia del procedimiento de selección abreviada sobre el de mínima cuantía en la contratación de bienes y servicios afectos a acuerdos marco de precios, al margen de que el artículo 94 de la Ley 1474 de 2011 hubiera dispuesto expresamente que en la contratación de mínima cuantía debía seguirse el procedimiento allí previsto, “independientemente

del objeto”.(…) pese a que el artículo 94 de la Ley 1474 de 2011 fijó el criterio de la cuantía como aspecto determinante para aplicar la modalidad de selección allí prevista y, al mismo tiempo, excluyó de su ámbito de aplicación toda consideración relativa al objeto de la contratación, la entidad demandada adoptó un parámetro contrario, pues al prever la posibilidad de que el supuesto contemplado en la mencionada norma concurriera con la existencia de un acuerdo marco de precios, antepuso el criterio del objeto sobre el de la cuantía, haciendo prevalecer la modalidad de selección abreviada afecta a dicho acuerdo, sobre el procedimiento de contratación de mínima cuantía.(…) al confrontar el contenido del acto enjuiciado con la norma invocada en la solicitud de suspensión provisional, se evidencia en ese ejercicio analítico la infracción del precepto legal, pues las decisiones del acto administrativo se contraponen a lo dispuesto en la referida ley. Las “condiciones particulares” invocadas en el recurso de súplica se refirieron como contenidas en el Decreto 1082 de 2015 y no en una ley de la República, por lo cual la Agencia incurrió en una imprecisión, pues pretendió sustentar su decisión en un decreto reglamentario , haciendo derivar de un canon de menor rango el carácter especial de las disposiciones legales relativas a procesos de compra por acuerdo marco de precios, cuando la regla de prevalencia de la norma especial sobre la general solo tiene aplicación cuando los dos preceptos jurídicos comparten la misma jerarquía normativa. (…) al aplicarse el criterio de especialidad entre el numeral 2 – literal a) y el numeral 5 de la Ley 1150

de 2007 –este último introducido por la Ley 1474 de 2011-, hay lugar a concluir que el indicado numeral 5 presenta mayor grado de especialidad, tanto porque se trata de una norma posterior, como por el hecho de que establece una salvedad a la regla contenida en la primera disposición y excluye de su ámbito de aplicación los eventos en los que la contratación es de mínima cuantía. Este propósito de la norma posterior se aprecia con mayor claridad si se tiene en cuenta que la Ley 1474 de 2011 señaló expresamente su finalidad de modificar la Ley 1150 de 2007 y, en esa medida, las disposiciones de la ley anterior habrían de someterse a esas nuevas pautas normativas.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1082 DE 2015 / LEY 1474 DE 2011/ LEY 1150 DE 2007 - ARTÍCULO 5.5

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 11001-03-26-000-2016-00017-00(56307)A

Actor: ÁLVARO MEJÍA MEJÍA

Demandado: AGENCIA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA

COLOMBIA COMPRA EFICIENTE

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Temas: RECURSO DE SÚPLICA – procedencia / SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO – acreditación de su procedencia a

la luz del artículo 239 del CPACA - infracción de la norma legal invocada en la petición / MODALIDADES DE SELECCIÓN DE MÍNIMA CUANTÍA Y SELECCIÓN OBJETIVA – concurrencia de sus elementos en la contratación de bienes y servicios sujetos a acuerdos marco de precios - parámetros para determinar la modalidad que debe aplicarse / REGLA DE PREVALENCIA DE NORMA ESPECIAL – indebida aplicación en el acto administrativo demandado – normas reglamentarias no prevalecen sobre disposiciones legales / PRINCIPIOS DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL – no se garantizaban con la interpretación normativa que se hizo en el acto acusado Procede la Sala a resolver el recurso de súplica interpuesto por la entidad demandada contra el auto del 29 de marzo de 2017, mediante el cual se suspendió provisionalmente el acápite VII del Manual para la Operación Secundaria de los Acuerdos Marco de Precios, acto administrativo demandado en el presente asunto y expedido por la Agencia Colombiana de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente-.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda Mediante escrito presentado el 19 de enero de 2016, el señor Álvaro Mejía Mejía interpuso demanda de nulidad contra el Manual para la Operación Secundaria de los Acuerdos Marco de Precios, expedido por la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficientey publicado en la página virtual de esa entidad el 19 de enero de 2014.

Expuso como causales de nulidad, la falta de competencia para la adopción del acto administrativo, su expedición irregular y la violación de las normas en que

debía fundarse. Frente a la tercera de estas causales, expresó que el acto enjuiciado desatendía especialmente los principios de transparencia y economía de la contratación estatal, establecidos en la Ley 80 de 1993. De conformidad con los hechos en que se fundamenta la demanda, el Decreto 4170 de 2011 le atribuye a la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente, entre otras funciones, la de expedir circulares externas en materia de compras y contratación pública. De igual manera, el artículo 159 del Decreto 1510 de 2013 –“derogado”1le asignaba a dicha entidad la función de diseñar e implementar determinados instrumentos, entre ellos los manuales para el uso de los acuerdos marco de precios. Sin embargo, la misma norma estableció que los manuales debían ser implementados dentro de los dos meses siguientes a la expedición del mencionado Decreto, no obstante lo cual, la agencia demandada expidió el Manual para la Operación Secundaria de los Acuerdos Marco de Precios después del vencimiento de dicho término, vale decir, cuando ya no tenía la competencia para adoptar esa reglamentación. El indicado Manual para la Operación Secundaria de los Acuerdos Marco de Precios –sometido a juicioestableció la posibilidad de que concurrieran en un mismo proceso de contratación las modalidades de mínima cuantía y de selección abreviada, previstas en el artículo 2° de la Ley 1150 de 2007, y fijó como presupuestos de dicha concurrencia: i) la vigencia de un acuerdo marco de precios para el bien o servicio objeto del contrato y la obligación para la entidad

estatal de adquirir bienes o servicios de características técnicas uniformes cobijados por ese acuerdo; y ii) que el precio de compra fuera equivalente a la mínima cuantía de la entidad. En tal virtud, el Manual indicó que ante dicha concurrencia, la autoridad pública contratante debía aplicar la modalidad amparada por el acuerdo marco de precios, por cuanto la norma que regulaba esta figura era de carácter especial y, por tanto, prevalente. Empero, a la luz del ordenamiento –según la parte actora-, las modalidades de contratación de mínima cuantía y selección abreviada son excluyentes entre sí, a tal punto que el artículo 94 de la Ley 1474 de 2011 somete a un procedimiento 1 La parte actora adujo como derogado el Decreto 1510 de 2013. Sin embargo, sus artículos no fueron derogados sino compilados en el Decreto 1082 de 2015. especial la contratación de mínima cuantía y establece que esta es la que no excede del 10% de la menor cuantía de la entidad, “independientemente de su objeto”. Así, la disposición indica que si la cuantía de la contratación es inferior a ese porcentaje, la entidad estatal debe seguir el procedimiento de mínima cuantía allí previsto, al margen de cualquier consideración sobre el objeto del contrato y sin que sea relevante que sobre éste exista un acuerdo marco de precios. Por otro lado, la operación secundaria de tales acuerdos en la contratación administrativa es un aspecto cuya regulación le compete exclusivamente al Gobierno Nacional. No obstante, Colombia Compra Eficiente reguló indebidamente ese tema al expedir el manual cuya nulidad se alega.

2. La solicitud de suspensión provisional En memorial separado, la parte actora solicitó que se suspendiera provisionalmente el acto demandado, para lo cual expuso los mismos planteamientos formulados en la demanda y puntualizó que el Manual objeto de censura infringía el artículo 94 de la Ley 1474 de 2011 –que modificó el artículo 2° de la Ley 1150 de 2007y los artículos 24 y 25 de la Ley 80 de 1993.

Respecto del artículo 94 de la Ley 1474 de 2011, el demandante insistió en que el acto reprochado no debió prever la concurrencia de las modalidades de selección de mínima cuantía y abreviada, como tampoco disponer que al confluir estas dos categorías la entidad debiera aplicar aquella amparada con acuerdo marco de precios, cuando lo establecido en la disposición legal era la no concurrencia de tales modalidades y la obligatoriedad de aplicar el procedimiento de mínima cuantía cuando el valor de la contratación no superara su porcentaje, independientemente del objeto contractual. En relación con el artículo 24 de la Ley 80 de 1993, señaló que el acto demandado infringía sus numerales 2, 3, 5, 7 y 8, en cuanto disponía que el criterio de escogencia de la mejor oferta en la contratación allí regulada era el precio y que la selección del proveedor se debía efectuar con la colocación de la orden de compra a favor de uno de los proveedores del acuerdo marco de precios, cuando lo establecido en las mencionadas normas legales era el cumplimiento de etapas en el proceso de selección, el derecho de los interesados a conocer y controvertir los informes pertinentes, la publicidad de las

actuaciones precontractuales, la obligatoriedad de precisar claramente las reglas del contrato en el pliego de condiciones y la prohibición para las autoridades públicas de eludir los procesos de selección objetiva. Según la solicitud de suspensión provisional, la operación secundaria del acuerdo marco de precios –regulada en el manual demandadono era abierta y no le otorgaba a los proveedores la posibilidad de conocer los informes de evaluación previstos en el Estatuto General de Contratación Administrativa ni obligaba a las entidades a publicar las propuestas o cotizaciones presentadas por los oferentes. Con tales disposiciones –de acuerdo con la petición-, el acto demandado transgredió igualmente el artículo 25 - numeral 1 de la Ley 80 de 1993.

3. La providencia recurrida Por auto proferido el 29 de marzo de 2017 (fls. 51 al 60, c.2), el señor Consejero Ponente decretó la suspensión provisional del Manual para la Operación Secundaria de los Acuerdos Marco de Precios, pero únicamente sobre su acápite VII, por disponerse allí la prevalencia de la selección abreviada amparada con acuerdos marco de precios, sobre el procedimiento de contratación de mínima cuantía.

Al referir las características de cada una de las modalidades de contratación pública previstas en la ley, precisó que el mecanismo de selección abreviada operaba en determinados eventos en los que las particularidades y condiciones específicas del objeto a contratar le permitían a la entidad adelantar procesos simplificados con el fin de garantizar la eficiencia de la gestión contractual, mientras que, por su parte, la modalidad de mínima cuantía tenía un

procedimiento propio que se debía aplicar en forma obligatoria cuando se cumplieran sus supuestos, sin atender a la naturaleza del objeto contractual, aun cuando en forma concomitante se advirtiera la aplicabilidad de otra modalidad específica de selección. En tal virtud, advirtió que cuando el monto de la contratación fuera igual o menor al límite de la mínima cuantía y simultáneamente existiera un acuerdo marco de precios para adquirir bienes o servicios de condiciones uniformes, la entidad pública debía cumplir el procedimiento previsto para la mínima cuantía, prescindiendo de cualquier consideración relativa al objeto del contrato. Por lo anterior, al evidenciar que lo dispuesto en el acto acusado era contrario a esta última premisa, concluyó que era procedente suspender de manera provisional el acápite VII del Manual para la Operación Secundaria de los Acuerdos Marco de Precios. En cuanto a los principios de transparencia y economía -invocados por la parte actora al referir como violados los artículos 24 y 25 de la Ley 80 de 1993-, se indicó en la providencia suplicada que no resultaban infringidos con el acto demandado, puesto que la etapa de operación secundaria de los acuerdos marco de precios no requería publicación de informes, pliegos de condiciones ni divulgación de evaluaciones, en la medida en que todos estos aspectos debían ser agotados previamente por la Agencia demandada al fijar las condiciones contractuales uniformes de los bienes o servicios requeridos por las entidades públicas, durante la primera etapa del proceso sujeto a acuerdo marco de precios.

4. El recurso de súplica El 19 de abril de 2017 (fls. 63 al 67, c.2), la entidad demandada interpuso recurso

de súplica contra la anterior providencia. Como fundamento de su inconformidad, expuso los siguientes argumentos: Las disposiciones objeto de suspensión provisional fueron incorporadas en el manual acusado atendiendo al “principio de especialidad normativa”, en virtud del cual, ante dos normas que comparten el mismo grado de especialidad debe preferirse aquella que presente mayor grado de especificidad y concreción. En ese sentido, frente a lo debatido en el caso concreto, al regirse las dos modalidades de contratación por una misma norma de carácter especial –esto es, el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 modificado por la Ley 1474 de 2011-, para la contratación de bienes o servicios con características uniformes cuyo valor no supere el límite de la mínima cuantía, en el proceso de selección se deben aplicar de manera preferente las reglas previstas para la adquisición de tales bienes o servicios por el sistema de acuerdo marco de precios –desarrolladas, además, en el Decreto 1082 de 2015-, toda vez que dichas reglas fijan una serie de condiciones particulares para su operatividad, lo cual les otorga un grado de especialidad mayor al de las disposiciones sobre la selección de mínima cuantía. Se debía tener en cuenta que los acuerdos marco de precios celebrados por Colombia Compra Eficiente no son modalidades de escogencia de contratistas sino auténticos contratos estatales que establecen las condiciones de oferta de bienes y servicios con las características ya descritas. Por otro lado, el Sistema de Compra Pública previsto en el Manual acusado fue concebido para permitirles a las entidades estatales la generación de niveles de

ahorro mayores a los que pueda otorgar el mecanismo de selección por mínima cuantía. En todo caso, la aplicación preferente de los acuerdos marco de precios maximiza el cumplimiento de principios como el de planeación y el de la libertad económica.

II. CONSIDERACIONES Con el fin de resolver el recurso de súplica interpuesto por la entidad demandada, la Sala deberá estudiar, en primer lugar, su procedencia, para, posteriormente, analizar los argumentos en él planteados.

1. Procedencia y oportunidad del recurso de súplica El recurso de súplica se encuentra regulado en el artículo 246 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en los siguientes términos: El recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el Magistrado Ponente en el curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la apelación de un auto. También procede contra el auto que rechaza o declara desierta la apelación o el recurso extraordinario.

Este recurso deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto, en escrito dirigido a la Sala de que forma parte el ponente, con expresión de las razones en que se funda. El escrito se agregará al expediente y se mantendrá en la Secretaría por dos (2) días a disposición de la parte contraria; vencido el traslado, el Secretario pasará el expediente al Despacho del Magistrado que sigue en turno al que dictó la providencia, quien será el ponente para resolverlo ante la Sala, sección o subsección. Contra lo decidido no procederá recurso alguno.

En el caso bajo análisis, el recurso ordinario de súplica fue interpuesto contra un auto que decretó una medida cautelar, decisión que es de naturaleza apelable, conforme prescribe el numeral 2 del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Aunado a lo anterior, se observa que el recurso aludido fue interpuesto de manera oportuna, pues el auto impugnado se notificó por estado del 7 de abril de 2017, mientras que el memorial de súplica fue radicado el 19 de abril de ese mismo año, dentro del término de ejecutoria de la providencia, plazo que transcurrió entre el 17 y el 19 de abril de 20172. Así las cosas, resulta procedente resolver de fondo el aludido recurso ordinario de súplica, interpuesto por la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente-.

2. Caso concreto De conformidad con la decisión adoptada en el auto impugnado y con los argumentos expuestos en el recurso de súplica, le corresponde a la Sala establecer, en los términos del artículo 231 del CPACA3, si había lugar a suspender provisionalmente la sección o acápite VII del Manual para la Operación Secundaria de los Acuerdos Marco de Precios –expedido por Colombia Compra Eficiente-, por la alegada infracción del artículo 94 de la Ley 1474 de 2011, que modificó el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007.

En tal virtud, la Sala deberá dilucidar si la medida adoptada en el acto acusado para dar solución a la supuesta concurrencia de las modalidades de mínima cuantía y selección abreviada en la escogencia del contratista para la adquisición

de bienes o servicios afectos a un Acuerdo Marco de Precios, quebrantó o no las referidas normas legales. No obstante, previo a abordar estos aspectos, se pasará a efectuar algunas precisiones sobre dos puntos preliminares que resultan medulares para el presente análisis, a saber: la capacidad de Colombia Compra Eficiente para proferir actos administrativos y la naturaleza del Manual para la Operación Secundaria de los Acuerdos Marco de Precios. 2.1. Capacidad de la agencia demandada para proferir actos administrativos Mediante Decreto Ley 4170 de 2011 fue creada la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficientecomo una unidad administrativa especial del orden nacional, perteneciente a su sector 2 El 7 de abril de 2017 correspondió al día viernes anterior a la vacancia judicial de la Semana Santa. Por tanto, el día hábil siguiente a la fecha mencionada fue el lunes 17 de abril de 2017. 3 Norma que establece: “Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud (…), cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud…”. descentralizado, adscrita al Departamento Nacional de Planeación, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio4. En su artículo 2, el Decreto Ley 4170 de 2011 le atribuyó a la agencia la categoría de “ente rector” y le asignó como objeto principal, el de desarrollar y dar impulso a

políticas públicas para la organización y articulación de los partícipes en los procesos de compras y contratación pública, “con el fin de lograr una mayor eficiencia, transparencia y optimización de los recursos del Estado”. Por tanto, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficientehace parte de la Administración Pública al integrar el sector descentralizado por servicios de la Rama Ejecutiva del Poder Público, al tenor de lo previsto en los artículos 38 y 39 de la Ley 489 de 19985 y, en esa medida, aunado a su atributo de ente rector de la contratación pública en Colombia, las decisiones que profiere y las actividades que realiza para cumplir con sus funciones constituyen auténticos actos de la Administración, categoría esta que comprende los actos administrativos, como se verá más adelante. Vale la pena señalar que entre las funciones específicas asignadas a este organismo especializado, se encuentra el diseño e implementación de manuales, guías y/o instrumentos estandarizados y especializados para adelantar de manera óptima y eficiente las distintas modalidades de contratación previstas en las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 20076. Entre los manuales cuyo diseño le fue encomendado a la agencia –por virtud del Decreto 1510 de 2013, artículo 1597se encuentra precisamente el que desarrolla el uso de los Acuerdos Marco de Precios, establecidos en el artículo 2, literal a, 4 Artículo 1. 5 Como lo anota Rodríguez (2017): …puede deducirse que las unidades administativas especiales son organismos creados por la

ley (…), que cumplen funciones administrativas para desarrollar o ejecutar programas propios de un ministerio o departamento administrativo. Rodríguez, Libardo. “Derecho Administrativo General y Colombiano”, Tomo I, Editorial Temis, vigésima Edición, Bogotá, 2017, p. 250. 6 De conformidad con el artículo 3, numeral 7 del Decreto 4170 de 2011, le corresponde a Colombia Compra Eficiente “Diseñar, organizar y celebrar los acuerdos marco de precios y demás mecanismos de agregación de demanda de que trata el artículo 2° de la Ley 1150 de 2007, de acuerdo con los procedimientos que se establezcan para el efecto”. 7 “. Sin perjuicio de la función permanente que el Decreto Ley 4170 de 2011 le asigna, Colombia Compra Eficiente debe diseñar e implementar los siguientes instrumentos estandarizados y especializados por tipo de obra, bien o servicio a contratar, así como cualquier otro manual o guía que se estime necesario o sea solicitado por los partícipes de la contratación pública:

1. Manuales para el uso de los Acuerdos Marco de Precios dentro de los dos (2) meses siguientes a la expedición el presente decreto”. inciso segundo de la Ley 1150 de 20078, que serán analizados con detalle al abordar el fondo de la presente controversia.

Asimismo, el artículo 48 del Decreto 1510 de 2013 le asignó a Colombia Compra Eficiente la labor de publicar el catálogo para Acuerdos Marco de Precios, a fin de que cada entidad estatal adquiriera por ese medio los bienes o servicios allí ofertados, “en la forma que Colombia Compra Eficiente disponga”. Estas disposiciones del indicado artículo 48 del Decreto 1510 de 2013 fueron

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