CE-SECCION TERCERA-11001-03-26-000-2016-00023-00(56204)A-2016

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – De actos administrativos de restitución total de recursos de destinación específica y exclusiva vinculados a contrato de encargo fiduciario / COMPETENCIA ADMISIÓN DE DEMANDA / COMPETENCIA - Conoce juez contenciosos de primera instancia / JUEZ CONTENCIOSO DE PRIMERA INSTANCIA – Conoce de conflictos que contengan pretensión económica [O]bserva el Despacho que el numeral 2 del artículo 149 del CPACA hace referencia a que la competencia del Consejo de Estado, en relación con las demandas encausadas bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, está dada para aquellos eventos en los que en la demanda no se haya solicitado pretensión de contenido económico. (…) [S]e tiene que, aunque en las pretensiones de la demanda no se solicitó como restablecimiento del derecho una suma determinable en valor pecuniario, lo cierto es que, del acápite denominado como “Competencia y Cuantía”, se puede evidenciar de manera clara que la parte demandante estimó la cuantía en ochocientos millones de pesos ($800’000.000), correspondientes al valor del avalúo del predio objeto de registro y suma evidentemente superior a 300 SMLMV requeridos en la ley para que la competencia corresponda a los Tribunales Administrativos en primera instancia. Aunado a lo anterior, aclara el Despacho que si bien es cierto que en las pretensiones de la demanda no se evidencia petición de reconocimiento económico alguno, no es menos cierto que la solicitud elevada como restablecimiento del derecho tendiente a obtener la inscripción de la señora

Himelda López de Contreras en el registro de tierras despojadas, no tiene otro objetivo que pretender recuperar el predio y, como consecuencia de ello, tener la propiedad sobre el mismo. (…) [C] omo quiera que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la parte demandante está dirigido a controvertir unos actos administrativos emitidos por una autoridad del orden nacional y la misma contiene pretensión económica, hay lugar a inferir que la competencia para conocer del referido medio de control en primera instancia corresponde al Tribunal Administrativo de Santander, en virtud de lo establecido por el numeral 3 del artículo 152 del CPACA FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 149 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 152 NUMERAL 3 CUANTÍA – Estimación constituye factor para determinar competencia de juez / ESTIMACIÓN PARA DETERMINAR JUEZ COMPETENTE – Reiteración jurisprudencial [C]uando en el escrito de la demanda se hace alusión a la estimación de la cuantía, no es otra cosa que el valor estimado del avalúo del predio, cuestión que guarda relación con la pretensión del registro del bien, pues no puede entenderse la petición de inscripción, como una inscripción en sí misma, sino que de una interpretación integral de esa pretensión con el acápite de estimación razonada de la cuantía, se infiere de manera clara que ambas están relacionadas, razón por la cual se puede concluir que la solicitud de inscripción del predio en el registro de tierras despojadas implica necesariamente que la pretensión comprende la cuantía

de la acción. NOTA DE RELATORÍA: De conformidad con la cuantía como factor para fijar competencia del juez cuando se estimen los valores de las pretensiones consultar, auto de 4 diciembre de 2009, Exp. 37375, CP Mauricio Fajardo Gómez

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de agosto de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 11001-03-26-000-2016-00023-00(56204)

Actor: HIMELDA LÓPEZ DE CONTRERAS

Demandado: MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Y OTRO Referencia: ADMISIÓN DE DEMANDA - MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Procede el Despacho a pronunciarse respecto de la admisión del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la señora Himelda López de Contreras, contra las Resoluciones No. RG 0181 y RG 0145, proferidas por la

Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras.

I. A N T E C E D E N T E S

1. Mediante escrito presentado el 16 de septiembre de 2015 ante el Tribunal Administrativo de Santander, la señora Himelda López de Contreras, por conducto de apoderado judicial, formuló demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Nación – Ministerio de Agricultura

y Desarrollo Rural y la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, con el fin de que se efectúen las siguientes declaraciones y condenas: “PRIMERA: Declarar nulos los siguientes actos administrativos: 1) Resolución RG 0181 del 18 de marzo de 2014, mediante la cual se decidió no inscribir en el Registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente a nuestra poderdante, como reclamante del predio ‘MIRAFLORES’, identificado con matrícula inmobiliaria No. 320-16632 y 2) Resolución RG 0145 del 13 de febrero de 2015, mediante la cual se dispuso no reponer la Resolución RG 0181 del 18 de marzo de 2014, por adolecer de falsa motivación y por ser estos contrarios a derecho, así como a principios del derecho y derechos fundamentales constitucionales, conforme más delante se demostrará en el capítulo respectivo del presente escrito. “SEGUNDA: Como consecuencia de la decisión precedente que se tome y a título del restablecimiento del derecho en que ha sido lesionado mi mandante, se ordene la inscripción de Himelda López de Contreras, en el Registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente, ordenar a la oficina de registro de instrumentos públicos de San Vicente de Chucurí – Santander (sic). “TERCERO: Como consecuencia de la decisión que se tome y a título del restablecimiento del derecho en que ha sido lesionado mi mandante, se ordene la inscripción en el folio de matrícula No. 320-16632 de la medida de protección jurídica de que trata el artículo 13, numeral 2 del Decreto 4829 de 2011, para

proseguir con el proceso de restitución ante el Juez competente. “CUARTA: Condenar a la demandada, al pago de las costas del proceso y agencias en derecho”1. Como fundamentos de hecho de la demanda, se expusieron, básicamente, los siguientes: - Para el año 1978, los señores Pascual Contreras Flores e Himelda López de Contreras, con el propósito de iniciar un negocio ganadero, a través de diferentes contratos de compraventa, adquirieron varios lotes de terreno, los cuales en su totalidad suman una extensión aproximada de 147 hectáreas, predio que denominaron “Miraflores”. - Para el año 2001, un grupo al margen de la ley, secuestró al señor Pascual Contreras Flores, uno de los propietarios de la finca “Miraflores”, quien, a raíz de su detención y para recuperar su libertad, se vio obligado al pago de una suma considerable de dinero. - Como consecuencia de lo anterior y de las constantes amenazas por parte del grupo armado denominado ELN, los propietarios de la finca se vieron obligados a venderla por un valor mucho menor al avaluado comercialmente; la venta del predio se hizo efectiva el 21 de febrero de 2002 en la Notaría Sexta de Bucaramanga. - Por medio del Decreto No. 1290 de 2008, expedido por el Gobierno Nacional, el señor Pascual Contreras Flores fue reconocido de manera formal como víctima del conflicto armado, desde el 28 de abril de 2010 y en atención a su calidad de víctima, su esposa, la señora Himelda López Contreras solicitó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas y

Abandonadas Forzosamente, Dirección Territorial del Magdalena Medio, la 1 Folios 1 a 23 del cuaderno principal. inscripción en el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente sobre el predio “Miraflores”. - Mediante Resolución RG 181 de 2014, “Por la cual se decide el ingreso de una solicitud al registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente”, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, decidió no inscribir en el registro de tierras despojadas y abandonadas a la señora Himelda López de Contreras. - Inconforme con la decisión adoptada en la Resolución RG 181 de 2014, la señora Himelda López de Contreras interpuso recurso de reposición y como principal argumento de su inconformidad manifestó que su condición de víctima estaba demostrada. - La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas Forzosamente, a través de Resolución No. RG 0145 del 13 de febrero de 2015, resolvió el recurso de reposición presentado por la señora Himelda López Contreras y decidió no reponer la Resolución RG 181 de 2014.

2. La demanda se presentó ante el Tribunal Administrativo de Santander, el cual, mediante auto de 16 de octubre de 2015, declaró su falta de competencia para conocer del asunto y ordenó remitir el proceso a esta Corporación, pues consideró que de acuerdo con las pretensiones de la demanda no se podía extraer un contenido económico para conocer del asunto.

Consideró que si se llegare a acceder a las pretensiones de la demanda, la sola

inscripción del predio en el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente no le otorgaría la propiedad del bien inmueble a la demandante. Señaló que como la acción incoada por la parte actora no contenía pretensión económica alguna y los actos administrativos demandados fueron expedidos por una autoridad del orden nacional, el competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en única instancia era el Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

II. C O N S I D E R A C I O N E S Corresponde entonces a este Despacho estudiar la procedencia o no del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho impetrado por la parte demandante en contra de las Resoluciones RG 181 de 2014 del 18 de marzo de 2014 y RG 0145 del 13 de febrero de 2015, ambas expedidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas y mediante las cuales se decidió no inscribir en el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente a la señora Himelda López de Contreras como reclamante de un predio.

1. Competencia del Consejo de Estado El artículo 110 de la Ley 1448 de 2011 estableció el régimen jurídico de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, en la siguiente forma: “El régimen jurídico de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas será el contemplado en esta Ley, y en lo no previsto en ella tendrá el régimen de los establecimientos públicos del orden

nacional” (Se destaca). Por su parte, el Decreto 4829 de 2011 “Por el cual se reglamenta el capítulo III del título IV de la Ley 1448 de 2011 en relación con la restitución de tierras”, en sus artículos 26 y 27, estableció lo siguiente: “Artículo 26. De los recursos y el agotamiento de la vía gubernativa. Contra las decisiones de fondo, proferidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas procede el recurso de reposición, ante el mismo funcionario de la oficina regional que por competencia tomó la decisión, mediante escrito al que deberá acompañarse copia de la decisión que haya negado el recurso. El recurso deberá presentarse dentro de los 5 días siguientes a la notificación personal del acto, o la desfijación del edicto, de conformidad con el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo o norma que lo sustituya. “Artículo 27. De la procedencia de la acción contenciosa. Una vez agotada la vía gubernativa, el solicitante que no haya sido incluido en el Registro, podrá acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho” (Se destaca). Finalmente, en relación con la competencia del Consejo de Estado en única instancia para conocer sobre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el artículo 149 del CPACA, señala lo siguiente: “Artículo 149. Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus

Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: “(…). “2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional” (Se destaca).

2. Caso concreto Así las cosas, teniendo en cuenta que los actos administrativos demandados fueron expedidos por una autoridad del orden nacional (Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras) y, además, previo a la formulación del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se agotó en debida forma el procedimiento señalado para estos efectos, en cuanto a la interposición del recurso de ley (reposición), frente a los mencionados actos, habría lugar a inferir sobre la viabilidad de que esta Corporación conozca sobre el medio de control impetrado.

Sin embargo, observa el Despacho que el numeral 2 del artículo 149 del CPACA hace referencia a que la competencia del Consejo de Estado, en relación con las demandas encausadas bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, está dada para aquellos eventos en los que en la demanda no se haya solicitado pretensión de contenido económico. Pues bien, de las pretensiones de la demanda contentiva del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la señora Himelda López de Contreras, si bien no se observa pretensión alguna contentiva de una suma o valor económico como restablecimiento del derecho, lo cierto es que, en el acápite de “Competencia y Cuantía” de la demanda, se puntualizó lo siguiente:

“Es competencia de este Tribunal Administrativo de Santander, en primera instancia por la naturaleza de la acción, el domicilio de la parte demandada, por razón del territorio donde el actor prestó sus últimos servicios, y por la cuantía que se deriva de aquélla, la cual excede de trecientos (300) salarios mínimos legales mensuales, como se determinará seguidamente: “Se estima la cuantía del proceso en atención a que el predio ‘MIRAFLORES’ objeto de registro está avaluado en la suma de OCHOCIENTOS MILLONES DE PESOS ($800’000.000.00)”2. De conformidad con lo anterior, se tiene que, aunque en las pretensiones de la demanda no se solicitó como restablecimiento del derecho una suma determinable en valor pecuniario, lo cierto es que, del acápite denominado como “Competencia y Cuantía”, se puede evidenciar de manera clara que la parte demandante estimó la cuantía en ochocientos millones de pesos ($800’000.000), correspondientes al valor del avalúo del predio objeto de registro y suma evidentemente superior a 300 SMLMV requeridos en la ley para que la competencia corresponda a los Tribunales Administrativos en primera instancia. Aunado a lo anterior, aclara el Despacho que si bien es cierto que en las pretensiones de la demanda no se evidencia petición de reconocimiento económico alguno, no es menos cierto que la solicitud elevada como restablecimiento del derecho tendiente a obtener la inscripción de la señora Himelda López de Contreras en el registro de tierras despojadas, no tiene otro objetivo que pretender recuperar el predio y, como consecuencia de ello, tener la propiedad sobre el mismo.

De hecho, cuando en el escrito de la demanda se hace alusión a la estimación de la cuantía, no es otra cosa que el valor estimado del avalúo del predio, cuestión que guarda relación con la pretensión del registro del bien, pues no puede entenderse la petición de inscripción, como una inscripción en sí misma, sino que de una interpretación integral de esa pretensión con el acápite de estimación razonada de la cuantía, se infiere de manera clara que ambas están relacionadas, razón por la cual se puede concluir que la solicitud de inscripción del predio en el registro de tierras despojadas implica necesariamente que la pretensión comprende la cuantía de la acción. 2 Folio 21 del cuaderno principal. En línea con lo anterior, el Despacho considera pertinente acoger algunas consideraciones que en relación con un caso similar esta Corporación adoptó en el siguiente sentido: “De este modo, el proceso será conocido por los Juzgados o Tribunales Administrativos en primera instancia, dependiendo de si la cuantía excede, o no, de 500 SMLMV, de conformidad con lo expuesto anteriormente. “En el presente caso, si bien la parte demandante no fijó suma alguna como cuantía del proceso, lo cierto es que interpretando de manera integral la demanda se encuentra que mediante la Resolución No. 153 cuya nulidad se pretende, la E.S.E., Rafael Uribe Uribe ordenó a la Fiduciaria Popular S.A., la restitución total de los recursos de destinación específica y exclusiva vinculados al contrato de encargo fiduciario, los cuales ascendían para el 31 de diciembre de 2007 a la suma de $9.927’008.726,12 razón por la cual, dicho monto

eventualmente podría ser tomado como la cuantía del proceso, situación que conduce a determinar que el competente para conocer de esta litis podrían ser, en primera instancia los Tribunales Administrativos, por tanto, en aplicación del inciso 4° del artículo 143 del C.C.A., y del numeral 2, letra b) del artículo 134D de esa misma codificación, se enviará la demanda al Tribunal Administrativo de Antioquia, habida cuenta que la E.S.E. Rafael Uribe Uribe es una entidad pública descentralizada del nivel nacional y el contrato se ejecutó en la ciudad de Medellín, todo para que esa Corporación efectúe el examen que corresponde en torno a la eventual admisión de la demanda y adopte las conclusiones y decisiones a que haya lugar en conformidad con las normas legales que ese Tribunal Administrativo identifique como aplicables al presente caso”3 (Se destaca). Así las cosas, comoquiera que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la parte demandante está dirigido a controvertir unos actos administrativos emitidos por una autoridad del orden nacional y la misma contiene pretensión económica, hay lugar a inferir que la competencia para conocer del referido medio de control en primera instancia corresponde al Tribunal Administrativo de Santander, en virtud de lo establecido por el numeral 3 del artículo 152 del CPACA4. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Auto de 4 de diciembre de 2009, Rad. 20090009800 (37375), Actor: Fiduciaria Popular S.A, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. 4 Ley 1437 de 2011. “Artículo 152. Competencia de los Tribunales Administrativos en primera

instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: “(…). “3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes, y, sin atención a la cuantía de los actos que se expidan en ejercicio del poder disciplinario asignado a los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, diferentes al Procurador General de la Nación” (Se destaca). Como consecuencia, se dispondrá remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Santander para lo de su competencia. En mérito de lo expuesto, el Despacho, R E S U E L V E Por Secretaría de la Sección Tercera, REMÍTASE el proceso de la referencia al Tribunal Administrativo de Oralidad de Santander, para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Afeo/1c+4traslados