CE-SECCION TERCERA-11001-03-26-000-2016-00140-00(57819)-2019

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD SIMPLE / TRÁMITE DEL INCIDENTE DE

DESACATO / PROCEDENCIA DEL INCIDENTE DE DESACATO / ALCANCE DEL INCIDENTE DE DESACATO Para definir la procedencia del incidente de desacato propuesto es necesario recordar que la medida cautelar decretada […] consistió en la suspensión provisional de los efectos de la totalidad del Decreto n.° 3004 de 2013 y de la resolución n.° 90341 del 27 de marzo de 2014. […] El desacato se limitará a los 15 pozos que informó la Drummond fueron sobre los que se emplearon las técnicas de las que trata la resolución n.° 90341. En los demás, según la referida empresa, las actividades no se realizaron y, en todo caso, ese tipo de extracciones se encuentran suspendidas. Vale decir que esta decisión se extiende a cualquier autoridad o particular que se encuentre en las mismas condiciones aquí estudiadas.

CONSECUENCIAS DE LA MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN

PROVISIONAL / INCIDENTE DE DESACATO / SANCIÓN POR DESACATO / PROCEDENCIA DE LA SANCIÓN POR DESACATO En los términos del artículo 241 del CPACA, el incumplimiento de una medida cautelar dará lugar a la apertura de un incidente de desacato, dentro del cual es posible, entre otros, imponer multas por cada día de retardo en el cumplimiento hasta por dos salarios mínimos mensuales legales vigentes a cargo del renuente, sin sobrepasar los 50 salarios mínimos mensuales vigentes. Esa sanción recaerá sobre el representante de la entidad o director de la entidad pública o del particular responsable del cumplimiento de la medida.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 241

MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL / YACIMIENTO DE

HIDROCARBUROS / YACIMIENTO NO CONVENCIONAL / ESTIMULACIÓN

HIDRÁULICA

[L]as normas que reglamentan la forma de explorar y explotar técnicamente los yacimientos no convencionales están contenidas en las disposiciones suspendidas y, por consiguiente, este tipo de actividades se encuentran temporalmente sin reglamentación desde que así lo ordenó este despacho y lo confirmó el pleno de la Sección, la que además llamó la atención sobre la falta de regulación legal sobre la materia. […] Por consiguiente, actualmente, los yacimientos no convencionales regulados en la normativa suspendida no pueden explorarse ni explotarse, en particular, a través de la técnica de estimulación hidráulica y en los pozos que se desarrollan en esas normas.

EFECTOS DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL / OBJETO DE LA

SUSPENSIÓN PROVISIONAL / SUSPENSIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

YACIMIENTO DE HIDROCARBUROS / YACIMIENTO NO CONVENCIONAL

[L]a suspensión provisional decretada tiene efectos hacia el futuro y, en esa medida, los proyectos de exploración y/o explotación que hubieran finalizado al amparo de la referida disposición no quedan cobijados por sus efectos, por tratarse de situaciones fáctica y jurídicamente consolidadas o superadas, a menos, claro está, que existan evidencias técnico-científicas que demuestren que aún después de clausurados los pozos afectan bienes jurídicos superiores, como

el medio ambiente o la salud pública. […] [M]ientras las actividades de producción se mantengan es claro que los pozos perforados extenderán los efectos de las normas suspendidas […]. […] [E]sta Corporación apunta hacia la misma dirección cuando se trata de identificar la finalidad de la suspensión provisional de un acto administrativo, que no es otra que la interrupción temporal de sus efectos y, en consecuencia, la suspensión de su fuerza obligatoria. De esta forma, el acto continúa siendo válido, pero no puede seguir siendo ejecutado o aplicado por la administración mientras sus efectos se sigan produciendo, como ocurre en el sub lite. […] [P]ermitir que la extracción de hidrocarburos en yacimientos convencionales se mantenga, así sea en la etapa de producción, comporta extender los efectos de la referida resolución, como quiera que es la norma habilitante para aplicar las disposiciones de remisión. PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN / YACIMIENTO NO CONVENCIONAL Ese escenario de falencias cierne serias dudas sobre la técnica de estimulación hidráulica en yacimientos no convencionales, que necesariamente se irradian en los pozos horizontales como en los verticales, en tanto se regularon en las normas suspendidas con ese estado de conocimiento. Esas incertidumbres son las que llevaron a esta Sección a la aplicación del principio de precaución como medida cautelar, por lo menos mientras se disipan o confirman esas serias inquietudes a lo largo del presente proceso.

FACULTADES DEL JUEZ / ALCANCE DE LAS FACULTADES DEL JUEZ /

FACULTADES DEL JUEZ CONSTITUCIONAL

El juez del Estado constitucional de derecho se circunscribe a la protección del ordenamiento jurídico, entendido este en los términos del artículo 230 Superior y la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre su alcance. En esa medida, las razones de conveniencia y oportunidad desbordan su labor, en tanto son del resorte de otras autoridades.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 230

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá, D.C., doce (12) de diciembre de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 11001-03-26-000-2016-00140-00(57819)

Actor: ESTEBAN ANTONIO LAGOS GONZÁLEZ

Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD SIMPLE (AUTO) Procede el despacho a decidir el incidente de desacato por el presunto incumplimiento de la medida cautelar decretada mediante el auto del 8 de noviembre de 2018, que suspendió provisionamente el Decreto n.° 3004 de 2013 y la resolución n.° 90341 del 27 de marzo de 2014, presentado por el abogado

coadyuvante Luis Enrique Orduz.

I. ANTECEDENTES

1. El 26 de diciembre de 2013, mediante Decreto n.° 3004, el Gobierno Nacional estableció los criterios y procedimientos para la exploración y explotación de hidrocarburos. Dicha norma fue suscrita por el Presidente de la República y el

Ministro de Minas y Energía.

2. El 27 de marzo de 2014, mediante resolución n.° 90341, el Ministro de Minas y Energía fijó los requerimientos técnicos y procedimientos para la exploración y explotación de hidrocarburos en yacimientos no convencionales.

3. El ciudadano Esteban Antonio Lagos González demandó en ejercicio del medio de control de nulidad simple la anulación de las normas referidas en los numerales anteriores. Como parte demandada señaló a la Nación-Ministerio de Minas y Energía (fls. 1 a 75, c. ppal).

4. El Despacho admitió la demanda y dio las órdenes consecuenciales (fls. 90 a 94, c. ppal). Esa decisión se repuso a través del auto del 26 de septiembre siguiente para desvincular al Departamento Administrativo de la Presidencia de la

República.

5. A través del auto del 8 de noviembre de 2018 se suspendió provisionamente el Decreto n.° 3004 de 2013 y la resolución n.° 90341 del 27 de marzo de 2014, como medida cautelar, la cual fue confirmada por el pleno de la Sección Tercera a través del auto del 17 de septiembre de 20191.

6. El 6 de septiembre de 2019, el abogado Luis Enrique Orduz, en su calidad de coadyuvante de la parte actora, solicitó iniciar el incidente de desacato de la medida cautelar arriba referida (fls. 1 a 6, c. desacato).

1 M.P. María Adriana Marín.

7. Sostuvo que como la medida cautelar comportaba la suspensión de cualquier

actividad de exploración o explotación de hidrocarburos en yacimientos no convencionales, en adelante YNC, en el territorio nacional, también se proyectaba sobre la adjudicación de bloques, firma de contratos y la concesión de licencias ambientales relacionadas con las actividades en mención.

8. Indicó que a pesar de que el 28 de junio de 2019 la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, ANLA, suspendió los procesos de licencimiento ambiental adelantados en el marco de los actos suspendidos, existen evidencias sobre un posible desacato de la medida cautelar por parte de la referida entidad, la Agencia Nacional de Hidrocarburos, en lo que sigue ANH, Drummond y Ecopetrol S.A., en la explotación del Campo La Loma. Expuso los siguientes argumentos: 8.1. El 12 de noviembre de 2004, la ANH y la Drummond suscribieron un contrato para la exploración y explotación de hidrocarburos en un área de 145.811 hectáreas denominada Campo La Loma, ubicada en los municipios de Agustín de Codazzi, Becerril, Chiriguaná, El Paso, La Jagua de Ibirico y la Paz, en el departamento del Cesar. 8.2. Dentro de ese contrato y campo, la Drummond descrubrió dos tipos de YNC:

(i) gas metano asociado a mantos de carbón, CMB, en los pozos exploratorios Caporo 1 (octubre de 2007), Iguana 1 (febrero de 2009) e Hicotea 1 (enero de 2010); y (ii) gas de esquisto o shale gas, a través de los pozos explotarios Paujil 1

(marzo de 2010) y Canario 1 (abril de 2012). 8.3. Gas metano asociado a mantos de carbón. Este YNC se conoce también como CBM (coalbed methane) o gas metano en depósitos de carbón (GMDC o GMAC), o CBG (coalbed gas). Respecto de este yacimiento se declaró su comercialidad en febrero de 2012. El 1 de diciembre de 2014, la Drummond solicitó licencia ambiental global para ese hallazgo a través del proyecto “Área de Desarrollo Caporo Norte”, en un área de 6.642.03 hectáreas en los municipios de Chiriguaná y la Jagua de Ibirico (Cesar). 8.3.1. El 21 de diciembre de 2015, mediante resolución n.° 1655, la ANLA otorgó la licencia ambiental arriba referida, la que permitió la perforación de 57 nuevos pozos de producción de gas y hasta siete pozos de reinyección de agua. La perforación de los pozos de producción sería vertical con fracturamiento hidráulico a través del bombeo de un fluido compuesto por agua, químicos y propante. Esas actividades debían ejecutarse con observancia de las exigencias de la resolución n.° 90341 de 2014, aquí suspendida. 8.3.2. La licencia ambiental fue objeto del recurso de reposición por parte de la Drummond, el que fue resuelto a través de la resolución n.° 894 del 8 de de septiembre de 2016, en el sentido de introducir modificaciones menores. 8.3.3. Las actividades de estimulación hidráulica se adelantaron entre el 14 de

marzo de 2018 y el tercer trimestre del mismo año, por medio de la perforación de 15 pozos. Esos pozos actualmente se encuentran en fase de producción. 8.3.4. Respecto de los anteriores hechos, el memorialista estimó desacatada la medida cautelar, así: a) DRUMMOND debió suscribir un contrato adicional para la exploración y explotación del Gas CMB, tal como hizo con el área Paujil-Canario de Gas Esquisto, pues ambos son YNC que están amparados por el Acuerdo 03 de 2014 de la ANH (art. 41). b) La ANLA debió exigie el contrato adicional al momento de decidir sobre la Licencia Ambiental Global Ambiental –LAGsolicitada para el “Área de Desarrollo Caporo Norte”, ya que la solicitud de licencia fue posteiror a la expedición del Acuerdo ANH 03 de 2014. c) La ANLA no tenía competencia para otorgar la Licencia Ambiental Global (LAG) para actividades de EXPLOTACIÓN de YNC, ya que la resolución 421 de 2014 sólo definió términos de referencia para la elaboración de Estudio de Impacto Ambiental para proyectos de perforación EXPLORATORIA de hidrocarburos en YNC, es decir que la fase de exploración aún no se encuentra regulada. d) DRUMMOND se encuentra operando actualmente 15 pozos productores de gas autorizado en la LAG aprobada por la resolución 1655 que fue otorgada con fundamento en la resolución 90341 de 2014, norma suspendida provisionalmente por el honorable Consejo de Estado. Esta Situación ha sido cohonestada por la ANH y el Ministerio de Minas y Energía.

e) DRUMMOND podría realizar la perforación, estimulación y producción de los otros 42 pozos que aprobó la LAG, ya que esta no ha sido suspendida por parte de la ANLA pese a la existencia de la medida cautelar, dejando su cumplimiento a la buena voluntad de la empresa.

9. Gas de esquisto o shale gas. En noviembre de 2012, la ANH autorizó la unificación de las áreas de los descubrimientos de gas de esquisto Paujil 1 y Canario 1 en el área unificada Paujil-Canario. En esta área se perforaron dos pozos más (Canario 2 y Canario 3). Los cuatros pozos (Paujil 1 y Canario 1, 2 y 3) se encuentra perforados. 9.1. El 21 de diciembre de 2016, la ANH y la Drummond celebraron un contrato adicional para exceptuar la explotación y producción de gas metano asociado a mantos de carbón, CMB, e hidrocarburos en arenas bituminosas. 9.2. A pesar de lo anterior, en el 2017, la Drummond actualizó sus planes de manejo ambiental de los pozos Canario 1, 2 y 3 e implementó siete proyectos productivos en el área unificada Paujil-Canario, en los que podría implementarse la técnica suspendida.

10. El 11 de septiembre de 2019, el despacho solicitó al memorialista precisar las autoridades o particulares en posible desacato, así como la precisión de los hechos que configuraban su petición (fl. 7, c. desacato).

11. El 18 de septiembre siguiente, el memorialista, además de reiterar su escrito

primigenio, precisó que quienes presuntamente desacataron la medida cautelar de suspensión de los actos administrativos demandados fueron la ANLA, la ANH y la Drummond. La primera por ser la autoridad que otorgó la licencia ambiental y, por consiguiente, la responsable del seguimiento de esa autorización; la segunda, porque de conformidad con el artículo 3 del Decreto 714 de 2012 es la responsable de verificar el cumplimiento de las normas técnicas para la exploración y explotación de hidrocarburos en el marco de los contratos y convenios suscritos para el efecto, y, finalmente, la tercera al ser la contratista que ha llevado a cabo las actividades técnicas suspendidas (fls. 13 a 17, c. desacato).

12. El 23 de septiembre de 2019, el despacho corrió traslado a las partes y sus coadyuvantes del incidente de desacato, así como a las presuntas infractoras (fl. 19, c. desacato).

13. La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, ANLA (fls. 27 a 33), aseguró que es ajeno al desacato de medidas cautelares la solicitud de la revisión de las licencias ambientales otorgadas a la Drummond. En todo caso, aclaró que esos actos administrativos fueron expedidos antes de la suspensión de los actos aquí demandados. Estimó que las licencias ambientales otorgadas cumplieron con las disposiciones superiores vigentes, sin que sea posible imputarles el desconocimiento de la medida cautelar en cuestión, la cual tiene solo efectos hacía el futuro, sin que esta Corporación los hubiera extendido a proyectos

anteriores a la suspensión. En todo caso, señaló que correspondía a la ANH realizar el seguimiento de las actividades de estimulación hidráulica.

14. La Drummond (fls. 44 a 67) señaló que el alcance que pretende darle el incidentante a la medida cautelar decretada no puede desconocer sus derechos, en tanto no fue parte del proceso en la que se decretó la suspensión de los actos demandados. Estimó que lo pretendido por el memorialista era modificar y ampliar el alcance de la suspensión decretada, cuando este tipo de medidas deben interpretarse de forma restrictiva y hacia el futuro. Sostuvo que extender la medida a la suspensión de las actividades de exploración y explotación de YNC excede lo ordenado judicialmente. De permitirse ir más allá de la suspensión de los actos administrativos se imponía exigir una caución. 14.1. Con relación al gas metano asociado a mantos de carbón encontrado en el campo La Loma, afirmó que no era necesario la suscripción de un contrato adicional, cuestión que además desbordaba el litigio, por cuanto el contrato original incluía ese tipo de hallazgos y los Acuerdos 42 de 2006 y 3 de 2014 de la ANH no contemplan ese tipo de exigencias para adelantar las exploraciones y explotaciones referidas. 14.2. Aceptó que perforó y estimuló 15 pozos de gas metano asociado a mantos de carbón en el campo La Loma, bajo “los requerimientos específicos contemplados en la resolución n.° 90341 del 2014”, con la autorización otorgada por la licencia ambiental contenida en la resolución n.° 1655 de 2015, cuya

vigencia y presunción de legalidad están incólumes. 14.3. Precisó que la estimulación hidráulica de esos pozos finalizó antes de que se produjera la suspensión provisional ordenada el 8 de noviembre de 2018 por parte de esta Corporación. Afirmó que esos pozos se encuentran en fase de producción, la que se vez está regulada en la resolución n.° 181495 de 2009 y no en las normas suspendidas (fls. 55 y 56, c. desacato). 14.4. Respecto de los 42 pozos restantes, manifestó que como consecuencia de la medida cautelar decretada en este proceso se vio obligada a actualizar su plan de explotación del campo La Loma 2019 y, por lo tanto, “no ha realizado ni presentado a la autoridad ambiental –ANLA y/o Corpocesarun PMA específico para perforación y estimulación hidráulica convencional de nuevos pozos” (fl. 57, c. desacato). 14.5. En lo relacionado con el gas esquisto o shale gas, consignó el siguiente cuadro de las actividades realizadas en los pozos Paujil 1 y Canario 1, 2 y 3 (fl. 57, c. desacato): Pozo Clasificación Tipo Estimulación Año de Año de Hidráulica perforación estimulación convenciona l Paujil 1 Exploratorio Vertical Sí 2009 2009 Canario Exploratorio Vertical Sí 2011 2011 1 Canario Exploratorio Vertical No 20142 Canario Exploratorio Vertical No 20153 14.6. Precisó que esas estimulaciones fueron convencionales, pero en todo caso

se adelantaron con anterioridad a la expedición de la resolución n.° 90341 de

2014. También afirmó que en la actualidad no se adelanta ningún trámite de licencia ambiental ante la ANLA ni tampoco se cuenta con ese tipo de licencia para la producción del área de desarrollo Paujil-Canario. 14.7. Dijo que el contrato del proyecto La Loma tiene por objeto la explotación de gas metano asociado al carbón y que es virtud del mismo que se hicieron los trabajos aquí cuestionados. Precisó que la suspensión del contrato adicional del 27 de abril de 2018 va hasta que la Drummond obtenga la licencia ambiental para realizar estimulación hidráulica en los pozos verticales Canario 2 y 3. Además, esa suspensión quedó extendida por la medida cautelar decretada en este proceso. 14.8. Sobre otras actividades en la fase de producción, como la reinyección de aguas de producción, que a juicio del memorialista se siguen ejecutando al amparo de las normas suspendidas, señaló que esa afirmación era indeterminada e imprecisa por lo que impedía su derecho de defensa. Con todo, en cuanto a las actividades de reinyección de aguas de producción, dijo que no estaban sometidas a las normas suspendidas, como lo afirmó el memorialista, al tiempo que insistió que todas las actividades relacionadas con esas normas se realizaron antes de su suspensión. 14.9. Sostuvo que la reinyección de aguas de producción se cataloga como un vertimiento, autorizada en la licencia ambiental del contrato, según lo exigía el artículo 2.2.2.3.1.3. del Decreto 1076 de 2015. Además, los vertimientos están

regulados en el Decreto 3930 de 2010, compilado por el Decreto 1076 de 2015. En esa medida, esa actividad está amparada por la licencia y su regulación descansa en unas normas diferentes a las suspendidas y que de regularse por el Ministerio de Minas y Energía lo sería desbordando sus competencias. 14.10. Finalmente, afirmó que se ha dedicado a “explotar gas metano asociado al carbón, iniciando con una técnica de estimulación hidráulica convencional en pozos verticales similar a la que se ha utilizado en el país desde hace más de 50 años” (fl. 63, c. desacato). Sostuvo que el concepto fracking se relaciona internacionalmente y como lo definió la comisión de expertos con la perforación horizontal de pozos estimulados hidráulicamente (multi-etapa), en yacimientos tipos shale. 14.11. Con base en lo anterior, afirmó que “los pozos de gas de mantos de carbón actualmente en operación por Drummond son pozos verticales perforados en una formación geológica no de tipo “shale” y que requieren estimulación hidráulica convencional, una única vez, en pocas etapas, como se hace en pozos convencionales” (fl. 64, c. desacato). 14.12. Por último, afirmó que debido a las especificidades técnicas de los pozos de gas metano asociado a mantos de carbón no pueden ser suspendidos y luego reactivados, lo cual significa que de accederse a su cierre se causarían daños graves e irreversibles. 14.13. En conclusión, señaló que el fracking requiere de (i) una perforación horizontal, no vertical, (ii) fracturamiento hidráulico multi-etapa (diferente de otras

técnicas de estimulación) y (iii) en yacimientos tipo “shale” (diferentes de los yacimientos de mantos de carbón). En consecuencia, estimó que la exploración y explotación de hidrocarburos del campo La Loma corresponde a la actividad petrolera tradicional o convencional y no al fracking.

15. La Agencia Nacional de Hidrocarburos, ANH (fls. 93 a 99, c. desacato), afirmó que no era parte dentro del proceso, sino coadyuvante, en línea con lo resuelto por el despacho sustanciador, al decidir la vinculación de los litisconsortes necesarios por pasiva. Por lo tanto, sostuvo que no le eran oponibles las medidas derivadas del desacato. 15.1. Precisó que los yacimientos no convencionales emplean diferentes técnicas para su exploración y producción. A su juicio, solo los yacimientos de gas y petróleo de lutitas (shale), y gas y petróleo en arenas y carbonatos apretados emplean para su producción la técnica del fracking aquí cuestionada. Esa técnica consiste en la perforación de un pozo con una sección vertical que alcanza los cinco mil metros de profundidad. Desde esa sección vertical se perfora una sección horizontal que atraviesa el yacimiento no convencional. En esa sección se realiza la estimulación hidráulica. 15.2. Afirmó que para los yacimientos de gas metano asociado a mantos de carbono se emplea una estimulación hidráulica convencional y vertical, utilizada desde 1964 en el país, diferente a la técnica cuestionada en este proceso. 15.3. Estimó que todas las actuaciones de la Drummond respetaron la suspensión

provisional aquí decretada. Además, la legalidad del contrato y de la licencia ambiental de esa empresa no está cuestionada en este proceso.

16. El Ministerio de Minas y Energía (fls. 103 a 109, c. desacato) estimó que la suspensión provisional señalada como desconocida recayó sobre la técnica de fracturamiento hidráulico en pozos horizontales, pero no en los pozos verticales que fueron desarrollados por la Drummond. 16.1. Afirmó que no era la responsable por la presunta violación de la medida cautelar de suspensión, en tanto no le fue imputado el incumplimiento y, además, sus funciones se han ajustado a las normas legales. 16.2. Dijo que la suspensión se limitó a la técnica de fracturamiento hidráulico en lutitas, que permite la explotación de shale gas, a través de la estimulación hidráulica en pozos horizontales. Señaló que esta última es la técnica cuestionada, tal como lo determinó la comisión de expertos nombrada por el Gobierno Nacional. Las técnicas de estimulación vertical son de común utilización y no son objeto de cuestionamiento. 16.3. Precisó que la estimulación hidráulica vertical se desarrolla actualmente con base en las resoluciones n.°s 181495 de 2009 y 40048 de 2015, aunque su práctica viene de décadas atrás; sostuvo que los efectos de la suspensión son hacia el futuro y, por tanto, mal haría el despacho al otorgarle un efecto diferente frente a unas actividades que se consolidaron con anterioridad a la suspensión decretada en este proceso.

II. CONSIDERACIONES

1. COMPETENCIA

17. En lo concerniente a la competencia de esta Corporación para conocer del presente asunto es suficiente con remitir a lo resuelto en las providencias proferidas sobre el particular; ahora, le corresponde al despacho sustanciador definir de fondo el incidente de desacato formulado, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125 y 243 del CPACA.

2. EL PROBLEMA JURÍDICO

18. La cuestión en el presente asunto es determinar qué efectos jurídicos produjo la medida de suspensión provisional sobre las actividades de exploración y/o explotación de yacimientos no convencionales regulados por las normas suspendidas iniciadas con anterioridad a la suspensión.

3. LA DECISIÓN DE FONDO DEL INCIDENTE DE DESACATO

19. En los términos del artículo 241 del CPACA, el incumplimiento de una medida cautelar dará lugar a la apertura de un incidente de desacato, dentro del cual es posible, entre otros, imponer multas por cada día de retardo en el cumplimiento hasta por dos salarios mínimos mensuales legales vigentes a cargo del renuente, sin sobrepasar los 50 salarios mínimos mensuales vigentes. Esa sanción recaerá sobre el representante de la entidad o director de la entidad pública o del particular responsable del cumplimiento de la medida.

20. Para definir la procedencia del incidente de desacato propuesto es necesario recordar que la medida cautelar decretada mediante el auto del 8 de noviembre de 2018, confirmada a través del auto del 17 de septiembre de 2019, consistió en la suspensión provisional de los efectos de la totalidad del Decreto n.° 3004 de 2013 y de la resolución n.° 90341 del 27 de marzo de 2014.

21. A partir de esa suspensión, la exploración y explotación de yacimientos no convencionales resulta inviable.

22. En efecto, el 12 de mayo de 2008, mediante el documento Conpes n.° 3517, el Consejo Nacional de Política Económica y Social estableció los lineamientos de la política para la asignación de los derechos de exploración y explotación de gas metano en depósitos de carbón presente en yacimientos no convencionales2, así como el desarrollo de las normas técnicas para su extracción.

23. En ese marco, el Conpes recomendó al Ministerio de Minas y Energía que, con el apoyo de la ANH y el Ingeominas y en un plazo no mayor a seis meses, expidiera las normas técnicas para la exploración y producción de gas metano en depósitos de carbón presentes en yacimientos no convencionales, tomando en consideración la especificidad técnica de esa actividad, la normativa ambiental y el objetivo de maximizar la explotación del recurso, para de esa forma lograr el beneficio de todas las partes involucradas.

24. El artículo 1 de la resolución n.° 181495 de 2009 del Ministerio de Minas y Energía, por la cual se establecen medidas en materia de exploración y explotación de hidrocarburos, señala: ARTÍCULO 1o. OBJETIVO. La presente resolución tiene por objeto regular y controlar las actividades relativas a la exploración y explotación de hidrocarburos, maximizar su recuperación final y evitar su desperdicio.

PARÁGRAFO. El Ministerio de Minas y Energía regulará las actividades relativas a la exploración y explotación de los yacimientos no convencionales (se destaca). 2 En este documento se definió a los gases en ese tipo de yacimientos, así: “Los gases de yacimientos no

convencionales son aquellos que se encuentran en reservorios diferentes a aquellos en donde se presenta el gas natural. Entre estos gases se suelen incluir: i) los gases extraídos de arenas de baja permeabilidad (tight sands); ii) los gases presentes en arcillas bituminosas (gas shales); y iii) el gas metano en depósitos de carbón (coalbed natural gas, coalbed gas methane o natural gas in coal)” (pie de página 1, numeral II, Antecedentes, p. 2).

25. Como se observa, la citada resolución se limitó a regular la exploración y explotación de los yacimientos convencionales, en tanto la regulación de los no convencionales, según el parágrafo transcrito, sería la expedida por el Ministerio de Minas y Energía.

26. Ese marco normativo se concretó inicialmente en la resolución n.° 180742 de 2012 del Ministerio de Minas y Energía, dictada con fundamento en lo dispuesto en el artículo 8º de la Ley 1274 de 2009, el parágrafo del artículo 1 de la resolución n.° 181495 de 2009, citado, y el numeral 4º del artículo 5º del Decreto 381 de 20123.

27. Posteriormente, el inciso segundo del artículo 13 de la Ley 1530 de 2012 le encomendó al Gobierno Nacional la definición de los criterios y los procedimientos para la exploración y explotación de recursos naturales no renovables de forma técnica, económica y ambientalmente eficiente, así como los demás aspectos técnicos, tecnológicos, operativos y administrativos para ejercer la labor de fiscalización.

28. La labor de fiscalización arriba referida se entendió como el conjunto de

actividades y procedimientos que se llevan a cabo para garantizar el cumplimiento de las normas y de los contratos de exploración y explotación de recursos naturales no renovables, la determinación efectiva de los volúmenes de producción y la aplicación de las mejores prácticas de exploración y producción, teniendo en cuenta los aspectos técnicos, operativos y ambientales, como base fundamental para la adecuada determinación y recaudo de regalías y compensaciones y el funcionamiento del Sistema General de Regalías (artículo 13 de la Ley 1563 de 2012).

29. Con base en los precedentes anteriores, se evidenció la necesidad de revisar los requerimientos técnicos para los pozos de exploración y producción de yacimientos no convencionales y pozos inyectores asociados, en materia de diseño, construcción y operación. Fue así como se expidió el Decreto 3004 de 2013, el que en su artículo 1 definió como yacimientos no convencionales así: 3 Según ese numeral es función del Ministerio de Minas y Energía expedir los reglamentos del sector para la exploración, explotación, transporte, refinación distribución, procesamiento, beneficio, comercialización y exportación de recursos naturales no renovables.

Para los efectos del presente Decreto se entenderá por yacimiento no convencional la formación rocosa con baja permeabilidad primaria a la que se le debe realizar estimulación para mejorar las condiciones de movilidad y recobro de hidrocarburos. Parágrafo. Los yacimientos no convencionales incluyen gas y petróleo en arenas y carbonatos apretados, gas metan