CE-SECCION TERCERA-11001-03-26-000-2017-00030-00(58811)B-2019

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD / ASUNTOS MINEROS Y PETROLEROS /

REGLAMENTACIÓN DE ASUNTOS MINEROS / DEMANDA CONTRA NORMA

DEROGADA / PROCEDENCIA DEL CONTROL DE LEGALIDAD

[E]l artículo 25 de la Resolución 536 de 20 de septiembre de 2017, proferida por la Agencia Nacional de Minería, derogó las Resoluciones 205 de 23 de marzo de 2013 y 698 de 17 de octubre de 2013 [norma demandada], hecho que en todo caso no impide un pronunciamiento judicial sobre la validez de la disposición demandada, puesto que, de conformidad con lo señalado repetidamente por esta Corporación, el control de legalidad no está condicionado a la vigencia de la norma sino a garantizar la legalidad objetiva dentro del ordenamiento jurídico colombiano, en la medida en que una norma derogada, durante el tiempo que hizo parte del ordenamiento jurídico, pudo incidir sobre situaciones jurídicas.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, ver sentencia del Consejo de Estado del 23 de julio de 2015, rad. 36805, en donde se cita el fallo hito en la materia del 14 de enero de 1991, rad. S-157. M. P. Carlos Gustavo Arrieta Padilla.

REPRODUCCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO SUSPENDIDO / PÉRDIDA DE

FUERZA EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

[S]e está en presencia de dicho fenómeno [reproducción de una norma suspendida] únicamente cuando, con posterioridad a la decisión del juez o magistrado, suspendiendo una norma se verifica dicha reproducción, cronología que no puede ser obviada, so pena de desconocer el artículo 237 del CPACA. […]

Es importante agregar que […] la reproducción de un acto suspendido o anulado no deviene automáticamente en la pérdida de fuerza ejecutoria […]; es más, el legislador estableció dos (2) procedimientos diferenciados, tanto para el caso de la suspensión, como para el de la anulación, en orden a que el juez o magistrado decida lo pertinente, si dicha reproducción se corrobora.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 237 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 239

FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONCEPTO DE LA FALSA MOTIVACIÓN / ERROR DE HECHO EN EL ACTO ADMINISTRATIVO / ERROR DE DERECHO EN EL ACTO ADMINISTRATIVO Copiosa ha sido la jurisprudencia de esta Corporación en el sentido de indicar que […] la falsa motivación, se estructura cuando en las consideraciones de hecho o de derecho sobre las que se basa el acto administrativo se incurre en error, ya sea porque los hechos citados en la decisión son inexistentes (error de hecho) o cuando, existiendo, estos son calificados de forma errónea desde el punto de vista jurídico (error de derecho).

TERRITORIO INDÍGENA / ACTIVIDAD MINERA / CONSULTA PREVIA DE LA

COMUNIDAD INDÍGENA / CONSULTA PREVIA DE LA COMUNIDAD

AFRODESCENDIENTE

[E]xiste un consenso en el derecho constitucional colombiano y en el derecho internacional de los derechos humanos acerca de la incidencia de la exploración y explotación minera en los territorios ancestrales de los pueblos étnicos y la

salvaguarda de la integridad de su identidad diferenciada, razón por la cual las medidas legislativas y administrativas que tengan aplicación en dichas actividades deben estar precedidas de la participación efectiva de las comunidades afectadas, so pena de vulnerar sus derechos constitucionales. […] [N]o obstante que en el capítulo XIV de la Ley 685 de 2001 se prevén reglas que tienen aplicación en los territorios de las comunidades indígenas y afrodescendientes, el ordenamiento jurídico no prevé un régimen autónomo y separado para la actividad minera en las zonas en que se asientan dichas comunidades y confiere naturaleza exhaustiva y prevalente al Código de Minas.

FUENTE FORMAL: LEY 685 DE 2001

ACTIVIDAD MINERA / EXPLORACIÓN DE LA MINA / ALCANCE DE LA

CONSULTA PREVIA DE LA COMUNIDAD INDÍGENA

[E]l procedimiento para la delimitación de las zonas especiales de explotación a las cuales alude el artículo 31 de la Ley 685 de 2001, en la medida en que estas tienen por objeto el adelantamiento de estudios geológicos-mineros y el desarrollo de proyectos mineros estratégicos para el país y su puesta en marcha, sí pueden tener incidencia – más allá de que dicha incidencia se materialice ulteriormente con la celebración del respectivo contrato de concesión – en las distintas actividades de exploración y explotación de recursos mineros ubicados en las áreas declaradas como zonas mineras indígenas, afrodescendientes o mixtas, por lo que la Resolución 698 de 13 de octubre de 2013 sí debía someterse al trámite de consulta previa a las comunidades antedichas.

FUENTE FORMAL: LEY 685 DE 2001 – ARTÍCULO 31

NATURALEZA DE LA CONSULTA PREVIA / CONSULTA POPULAR

[L]a consulta previa en materia minera no puede confundirse con la consulta popular, dado que, mientras la primera es un mecanismo de protección de las comunidades indígenas y tribales instituido de manera clara y concreta en relación con la medida o acto que en forma específica conllevaría un impacto a las comunidades étnicamente diferenciadas, la segunda es un mecanismo de participación ciudadana.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la diferencia entre la consulta previa y la consulta popular, cita sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, 2 de agosto de

2018, rad. 49150, M. P. Marta Nubia Velásquez Rico.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 698 DE 17 DE OCTUBRE DE 2013

EXPEDIDA POR LA AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA – ARTÍCULO 1 /

ANULADA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá, D.C., once (11) de abril de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-26-000-2017-00030-00(58811)B

Actor: MARÍA MÓNICA PÉREZ ALVARADO

Demandado: AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Temas: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Resolución 698 de 13 de octubre

de 2013 que modificó la definición del concepto “explotacion tradicional de minerales” – Necesidad de agotar el trámite de consulta previa por tratarse de una decisión que incide en las actividades de exploración y explotación minera en los territorios ancestrales de los pueblos étnicos – Distinción entre el procedimiento para la delimitación de las zonas de reserva especial sobre áreas en donde existan explotaciones tradicionales de minería informal y el mecanismo de legalización con vigencia limitada a favor de quienes de manera informal venían explotando minas de propiedad estatal antes del 17 de agosto de 2001 – El fenómeno de la reproducción de una norma suspendida o anulada se predica del acto posterior a la providencia que decide la suspensión o anulación respectiva. Procede la Sala a decidir el medio de control de nulidad interpuesto por la parte actora contra el contenido del artículo 1 de la Resolución 698 de 17 de octubre de 2013, expedida por la Agencia Nacional de Minería.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda Mediante escrito radicado el 2 marzo de 20171, en el Consejo de Estado, la ciudadana María Mónica Pérez Alvarado, actuando en nombre propio, formuló demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del CPACA, para que se declare nulo el artículo 1 de la Resolución 698 de 17 de octubre de 2013 “Por la cual se modifica la Resolución No. 0205 del 22 de marzo de 2013, en la cual se estableció el procedimiento para la declaración y delimitación de Áreas de Reserva Especial de que trata el artículo 31 del Código

de Minas”: 1 Folios 1 a 6, Cuaderno 1. La parte actora explicó que la disposición referida violaba la Constitución Política en los artículos 1, 2, 7, 40 y 330 y la Ley 1437 de 2011 en los artículos 91 y 137.

2. Suspensión provisional En escrito separado2, la parte actora solicitó decretar la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la norma demandada, pues consideró que se configuró el decaimiento del acto administrativo en la medida en que la Corte Constitucional, a través de la sentencia C-366 de 2011, declaró inexequible la Ley 1382 de 2010 difiriendo los efectos de la decisión por el término de dos (2) años, razón por la cual no podía la disposición demandada reglamentar el artículo 12 de dicha normativa, lo que efectivamente hizo al definir el concepto de “minería tradicional”, insumo principal para la “legalización” de los grupos y asociaciones de minería tradicional que exploten minas de propiedad estatal, sin título inscrito en el

Registro Minero Nacional. En auto de 13 de diciembre de 20173, proferido por la suscrita ponente del proceso, se suspendieron de manera provisional los efectos del artículo 1° de la Resolución 0698 de 17 de octubre de 2013. Posteriormente, en auto de 19 de abril de 20184, al resolverse el recurso de súplica interpuesto contra la decisión anterior, se revocó esta, indicándose que la norma demandada había perdido sus efectos, al haber sido derogada por el artículo 25 de la Resolución 546 de 20 de septiembre de 2017, razón por la cual la

medida cautelar se tornaba inocua, por configurarse lo que la jurisprudencia ha denominado una carencia de objeto, por sustracción de materia.

3. Contestación de la demanda La Agencia Nacional de Minería5, en escrito de 18 de octubre de 2017, contestó la demanda formulada, oponiéndose a la pretensión de nulidad incoada. A los argumentos expuestos en la contestación de la demanda se referirá la Sala al momento de resolver de fondo sobre cada uno de los cargos formulados. 2 Folios 1 a 7, Cuaderno Suspensión Provisional. 3 Folios 28 a 34, Cuaderno Suspensión Provisional. 4 Folios 63 a 66, Cuaderno Suspensión Provisional. 5 Folios 68 a 70, Cuaderno 1.

4. Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público En la misma audiencia inicial adelantada el 20 de septiembre de 20186 se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera concepto. Del término procesal hizo uso este último7, mientras que las partes guardaron silencio8.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia Esta Corporación es competente para conocer de la demanda interpuesta contra la Resolución 698 de 17 de octubre de 2013, expedida por la Agencia Nacional de Minería, dado que se trata de un acto administrativo de carácter general, que el Gobierno Nacional expidió en ejercicio de la potestad reglamentaria del numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política. Por tal motivo, de conformidad con el numeral 1 del artículo 237 de la Constitución Política y los artículos 137 y 149

del CPACA, corresponde al Consejo de Estado conocer, en única instancia, de las demandas de nulidad que contra tales normas se interpongan. Pese a que el actor invocó la violación de algunas normas de la Constitución Política, se advierte que la Resolución 698 de 17 de octubre de 20139 fue proferida en ejercicio de la potestad reglamentaria y materialmente se trató de una norma expedida en desarrollo de una función propiamente administrativa10, lo cual hace improcedente el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, este último 6 Folios. 118 a 124, Cuaderno 1. En la audiencia inicial se indicó que si bien se trata de un asunto de puro derecho en el que el juez puede dictar sentencia en la audiencia inicial, en atención a lo previsto en el artículo 181.2 del CPACA y dada la complejidad del asunto, debía correrse el correspondiente traslado para que las partes presentaran sus alegatos de conclusión. 7 Folios 137 a 147, Cuaderno 1. 8 Folio 148, Cuaderno 1. 9 “Por la cual se modifica la Resolución No. 205 del 22 de marzo de 2013, en la cual se estableció el procedimiento para la declaración y delimitación de Áreas de Reserva Especial de que trata el artículo 31 del Código de Minar”. 10 CE. SPCA. Fallos de 30-jul-13 [Rad. 11001-03-24-000-2005-00170-01(AI)]. MP. Marco Antonio Velilla; y de 23-jul-96 [Rad. S-612 (3367)]. MP. Juan Alberto Polo Figueroa. De acuerdo con estas providencias, uno de los criterios vigentes en la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso

Administrativo de esta Corporación, en orden a considerar si el control de legalidad de un acto administrativo de carácter general respecto de las normas de la Constitución Política corresponde a una controversia propia de la nulidad por inconstitucionalidad o de nulidad, consiste en si dicho acto obedece a una función propiamente administrativa, dado que solo en caso negativo se trataría de una nulidad por inconstitucionalidad y su conocimiento correspondería a dicha Sala. en relación con el cual la competencia corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación11. En efecto, la Resolución 698 de 17 de octubre de 2013, que modificó varias disposiciones de la Resolución No. 0205 de 22 de marzo de 201312, constituyó un desarrollo de los artículos 3113 y 16514 de la Ley 685 de 2001, en relación con el procedimiento para el estudio de solicitudes de áreas de reserva especial sobre las cuales temporalmente no se admitirán nuevas propuestas, sobre todos o algunos minerales.

2. El artículo 1 de la Resolución 698 de 17 de octubre de 2013

La norma demandada estableció: “ARTÍCULO 1. Modificar el artículo 2 de la Resolución No. 0205 del 22 de marzo de 2013, el cual quedará así: 11 “Ley 1437/11. Artículo 111.Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones: (…) 5. Conocer de la nulidad por inconstitucionalidad que se promueva contra los decretos cuyo control no corresponda a la Corte Constitucional.

(…)”. 12 “Por la cual establece el procedimiento para la declaración y delimitación de Áreas de Reserva Especial de que trata el artículo 31 del Código de Minas”. 13 “Ley 685/01. Artículo 31. Reservas Especiales. Inciso modificado por el artículo 147 del Decretoley 19/12. La Autoridad Minera o quien haga sus veces, por motivos de orden social o económico, determinados en cada caso, de oficio o por solicitud expresa de Ia comunidad minera, en aquellas áreas en donde exista explotaciones tradicionales de minería informal, delimitará zonas en las cuales temporalmente no se admitirán nuevas propuestas, sobre todos o algunos minerales. Su objeto será adelantar estudios geológicos-mineros y desarrollar proyectos mineros estratégicos para el país y su puesta en marcha. En todo caso, estos estudios geológicos-mineros y Ia iniciación de los respectivos proyectos no podrán tardar más de dos (2) años. La concesión sólo se otorgará a las mismas comunidades que hayan ejercido las explotaciones mineras tradicionales, así hubiere solicitud de terceros. Todo lo anterior, sin perjuicio de los títulos mineros vigentes”. 14 “Ley 685/01. Artículo 165. Legalización. Los explotadores de minas de propiedad estatal sin título inscrito en el Registro Minero Nacional, deberán solicitar, en el término improrrogable, de tres (3) años contados a partir del primero (1º) de enero de 2002, que la mina o minas correspondientes les sean otorgadas en concesión llenando para el efecto todos los requisitos de fondo y de forma y siempre que el área solicitada se hallare libre para contratar. Formulada la solicitud y mientras ésta

no sea resuelta por la autoridad minera, no habrá lugar a proceder, respecto de los interesados, mediante las medidas previstas en los artículos 161 y 306, ni a proseguirles las acciones penales señaladas en los artículos 159 y 160 de este Código. Los procesos de legalización de que trata este artículo, se efectuarán de manera gratuita por parte de la autoridad minera. Adicionalmente, esta última destinará los recursos necesarios para la realización de éstos, en los términos del artículo 58 de la Ley 141 de 1994. Los títulos mineros otorgados o suscritos, pendientes de inscripción en el Registro Minero Nacional, con anterioridad a la vigencia de este Código, serán inscritos en el mismo y para su ejecución deberán cumplir con las condiciones y obligaciones ambientales pertinentes. Tampoco habrá lugar a suspender la explotación sin título, ni a iniciar acción penal, en los casos de los trabajos de extracción que se realicen en las zonas objeto de los Proyectos Mineros Especiales y los Desarrollos Comunitarios adelantados conforme a los artículos 248 y 249, mientras estén pendientes los contratos especiales de concesión objeto de dichos proyectos y desarrollos”. ÁRTÍCULO 2. ÁMBITO DE APLICACIÓN: Podrán presentar solicitud de delimitación y declaratoria de áreas de reserva especial, aquellas comunidades mineras que adelanten explotación tradicional de minerales en la misma. Para efectos de la presente resolución, se entiende por explotación tradicional de minerales aquella que se ha ejercido desde antes de la vigencia de la Ley 685 de 2001, en un área específica en forma continua o discontinua, por personas naturales o grupos de personas naturales o

asociaciones sin título minero inscrito en el Registro Minero Nacional, en yacimientos minerales de propiedad del Estado y que, por las características socioeconómicos (sic) de éstas y la ubicación del yacimiento, constituyen para dichas comunidades la principal fuente de manutención y generación de ingresos, además de considerarse una fuente de abastecimiento regional de los minerales extraídos”. Es importante advertir que en el presente caso se evidencia que el artículo 25 de la Resolución 536 de 20 de septiembre de 201715, proferida por la Agencia Nacional de Minería, derogó las Resoluciones 205 de 23 de marzo de 2013 y 698 de 17 de octubre de 2013, hecho que en todo caso no impide un pronunciamiento judicial sobre la validez de la disposición demandada, puesto que, de conformidad con lo señalado repetidamente por esta Corporación, el control de legalidad no está condicionado a la vigencia de la norma sino a garantizar la legalidad objetiva dentro del ordenamiento jurídico colombiano, en la medida en que una norma derogada, durante el tiempo que hizo parte del ordenamiento jurídico, pudo incidir sobre situaciones jurídicas16. Lo anterior resulta suficiente para desestimar la primera de las excepciones formuladas por la parte demandada referida a la carencia actual de objeto del medio de control incoado.

3. Análisis de los cargos formulados contra el artículo 1 de la Resolución 698 de 17 de octubre de 2013. 3.1. “La norma que se pretende su nulidad reproduce un acto actualmente suspendido”

3.1.1. Argumentos de las partes 15 “Por la cual se establece el trámite administrativo para la declaración y delimitación de Áreas de Reserva Especial para comunidades mineras”. 16 CE. S3. SP. Fallo de 23-jul-15 [Rad. 11001-03-26-000-2009-00043-00(36805)]. MP. Hernán Andrade Rincón. En esta providencia se cita el fallo hito en la materia: CE. SPCA. Fallo de 14-ene91 [Rad. S-157]. MP. Carlos Gustavo Arrieta Padilla. De acuerdo con la parte actora, el artículo 1 de la resolución demandada vulnera el artículo 91.1 del CPACA17, al haber reproducido el contenido de otra norma reglamentaria – el artículo 1 del Decreto 0933 de 9 de mayo de 2013 – que para la fecha en que se interpuso la demanda – 2 de marzo de 2017 – había sido suspendida por esta Corporación18, motivo por el cual – sostiene –, no podría ejecutarse una norma que perdió fuerza ejecutoria. La parte demandada advierte que para el momento en que profirió la Resolución 698 de 13 de octubre de 2013, el Decreto 933 de 2013 se encontraba vigente, en la medida en que la suspensión de los efectos jurídicos de éste solo acaeció a partir de la notificación del auto de 20 de abril de 2016. 3.1.2. Consideraciones de la Sala para resolver La Sala no coincide con el planteamiento de la parte actora en cuanto considera configurada la reproducción de una norma suspendida en el presente caso, ello en la medida en que, desde una óptica jurídica, se está en presencia de dicho

fenómeno únicamente cuando, con posterioridad a la decisión del juez o magistrado, suspendiendo una norma se verifica dicha reproducción, cronología que no puede ser obviada, so pena de desconocer el artículo 237 del CPACA19. En ese sentido, se configuraría la reproducción de lo suspendido si, con posterioridad a la notificación del auto de 20 de abril de 2016, la Agencia Nacional de Minería hubiera reproducido el contenido del artículo 1 del Decreto 933 de 2013 en la resolución demandada, lo cual no sucedió, puesto que la Resolución 698 de 13 de octubre de 2013 fue proferida con anterioridad a dicha decisión judicial. Es importante agregar que, en gracia de discusión, la reproducción de un acto suspendido o anulado no deviene automáticamente en la pérdida de fuerza 17 “CPACA. Artículo 91.Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. (…)”. 18 CE. S3/sC. Auto de 20-abr-16 [Rad. 11001-03-26-000-2014-00156-00 (52506)]. MP. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Confirmado al resolverse el recurso de súplica por auto de 17-sep-18. MP. Guillermo Sánchez Luque. 19 “CPACA. Artículo 237. Prohibición de reproducción del acto suspendido o anulado. Ningún acto

anulado o suspendido podrá ser reproducido si conserva en esencia las mismas disposiciones anuladas o suspendidas, a menos que con posterioridad a la sentencia o al auto, hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o suspensión”. ejecutoria – como lo plantea la parte actora –; es más, el legislador estableció dos (2) procedimientos diferenciados, tanto para el caso de la suspensión20, como para el de la anulación21, en orden a que el juez o magistrado decida lo pertinente, si dicha reproducción se corrobora. En virtud de lo anterior este primer cargo se desestimará. 3.2. “Decaimiento del acto administrativo cuando desaparecen los fundamentos jurídicos en que se sustentaba” 3.2.1. Argumentos de las partes La parte actora señaló que en el presente caso, con la inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010 que declaró la sentencia C-366 de 2011, desaparecieron los fundamentos de hecho o de derecho del artículo 1 de la Resolución 698 de 13 de octubre de 2013, razón por la cual esta fue proferida con falsa motivación. Agregó, además, que la misma declaratoria de inexequibilidad devino en el decaimiento de la resolución demandada. Agregó que la norma declarada inexequible – específicamente el artículo 12 – constituyó el fundamento de la Resolución 698 de 13 de octubre de 2013, en la medida en que el artículo 1 de esta – único artículo demandado objeto del presente proceso – definió la “minería tradicional”, concepto este primordial para la

“legalización” de los grupos y asociaciones de minería tradicional, a los que se refería dicho artículo 12 de la Ley 1382 de 2010, concretamente, aquellos que 20 “CPACA. Artículo 238.Procedimiento en caso de reproducción del acto suspendido. Si se trata de la reproducción del acto suspendido, bastará solicitar la suspensión de los efectos del nuevo acto, acompañando al proceso copia de este. Esta solicitud se decidirá inmediatamente, cualquiera que sea el estado del proceso y en la sentencia definitiva se resolverá si se declara o no la nulidad de ambos actos. La solicitud de suspensión provisional será resuelta por auto del juez o Magistrado Ponente, contra el cual proceden los recursos señalados en el artículo 236, los que se decidirán de plano”. 21 “Artículo 239.Procedimiento en caso de reproducción del acto anulado. El interesado podrá pedir la suspensión provisional y la nulidad del acto que reproduce un acto anulado, mediante escrito razonado dirigido al juez que decretó la anulación, con el que acompañará la copia del nuevo acto. Si el juez o Magistrado Ponente considera fundada la acusación de reproducción ilegal, dispondrá que se suspendan de manera inmediata los efectos del nuevo acto, ordenará que se dé traslado de lo actuado a la entidad responsable de la reproducción y convocará a una audiencia, con el objeto de decidir sobre la nulidad. Én esa audiencia, el juez o Magistrado Ponente decretará la nulidad del nuevo acto cuando encuentre demostrado que reproduce el acto anulado, y compulsará copias a las autoridades competentes para las investigaciones penales y disciplinarias a que hubiere lugar.

La solicitud será denegada, cuando de lo debatido en la audiencia se concluya que la reproducción ilegal no se configuró”. exploten minas de propiedad estatal, sin título inscrito en el registro minero nacional. A su turno, la parte demandada advirtió que debe distinguirse lo regulado por cada uno de los dos artículos de la Ley 685 de 2001, que sirvieron de fundamento expreso para la expedición de la Resolución 698 de 13 de octubre de 2013. Mientras que el artículo 31 se refirió al concepto de “Formalización mediante la delimitación y declaratoria de áreas de reserva especial”, el artículo 165 hizo lo propio con el de “Legalización”. Explicó que, de acuerdo con el artículo 165 de la Ley 685 de 2001, los explotadores de minas estatales sin título inscrito en el registro minero nacional tenían la obligación, en el término improrrogable de tres (3) años, contados a partir del 1 de enero de 2001, de solicitar que la(s) mina(s) correspondiente(s) le(s) fuera(n) otorgada(s) en concesión, siempre que cumplieran los requisitos de fondo y forma y que el área solicitada se hallare libre para contratar. Agregó que el artículo 12 de la Ley 1382 de 2010 – declarada inexequible por la Corte Constitucional – otorgó nuevamente esa misma prerrogativa a los explotadores, grupos y asociaciones de minería tradicional que explotaran minas de propiedad estatal sin título inscrito en el registro minero nacional, debiendo presentarse la correspondiente solicitud en el término improrrogable de dos (2) años contados a partir del 9 de febrero de 2010.

A su turno, el artículo 165 de la Ley 685 de 2001 reguló la declaración y delimitación de áreas de reserva especial, con el objeto de que la autoridad minera adelante los estudios geológico-mineros que permitan determinar el potencial minero del área declarada y le otorgan a la(s) comunidad(es) minera(s) beneficiaria(s) la posibilidad de desarrollar proyectos de minería especial, los cuales se le(s) otorgan a través de contratos especiales de concesión celebrados con ella(s). Asimismo, la referida declaración y delimitación le permite a la respectiva comunidad minera beneficiaria continuar con las actividades mineras hasta que el perfeccionamiento de la concesión. 3.2.2. Consideraciones de la Sala para resolver Copiosa ha sido la jurisprudencia de esta Corporación22 en el sentido de indicar que la causal de ilegalidad del acto administrativo alegada por la parte actora, esto es, la falsa motivación, se estructura cuando en las consideraciones de hecho o de derecho sobre las que se basa el acto administrativo se incurre en error, ya sea porque los hechos citados en la decisión son inexistentes (error de hecho) o cuando, existiendo, estos son calificados de forma errónea desde el punto de vista jurídico (error de derecho). Las Resoluciones 205 de 22 de marzo de 2013 y 698 de 13 de octubre de 2013 invocaron los artículos 31 y 165 de la Ley 685 de 2001 en la normativa23 con fundamento en la que fueron expedidas, disposiciones estas referidas en su orden a las zonas de reserva especial sobre áreas en donde existan explotaciones tradicionales de minería informal24 y al mecanismo de legalización con vigencia limitada a favor de quienes de manera informal venían explotando minas de

propiedad estatal antes del 17 de agosto de 2001. Si se analiza el contenido de los actos en cuestión, es claro que, salvo por el concepto de “explotación tradicional25 de minerales”, incorporado en el artículo demandado de la Resolución 698 de 13 de octubre de 2013 y aplicable en el 22 CE. S1. Fallo de 14-jun-18 [Rad. 25000-23-24-000-2006-01025-01]. MP. Alberto Yepes Barreiro; S2. Fallo de 18-ago-11 [Rad. 25000-23-25-000-2007-00753-01(0532-08)]. MP. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 23 “En ejercicio de las facultades legales, en especial las conferidas en los artículos 209 y 211 de la Constitución Política, el Decreto 4134 de 2011, la Ley 685 de 2001 en especial sus artículos 31 y 165, el artículo 147 del Decreto Ley 019 de 2012 (…)”. 24 CE. S1. Fallo de 30-mar-17 [Rad. 15001-23-31-000-2012-00135-01(AP)]. MP. María Elizabeth García González. 25 La Corte Constitucional en la sentencia C-259/16 [MP. Luis Guillermo Guerrero Pérez] indicó: “(…) teniendo en cuenta las consecuencias negativas que se generan, es preciso advertir que por vía reglamentaria, de derecho internacional y jurisprudencial, se ha venido haciendo referencia a una subclasificación de la minería ilegal. Particularmente, esta distinción puede agruparse en la minería ilícita frente a la minería de hecho (también denominada minería informal). En la primera se

encuentra aquella que se asocia con el patrocinio de actividades ilícitas, como lo es, por ejemplo, la realizada por los grupos armados ilegales o las bandas criminales, que utilizan este negocio como un medio de financiación de sus actividades. Por el contrario, en la segunda, se estaría en presencia de aquella minería de pequeña escala, generalmente tradicional, artesanal o de subsistencia, que se desarrolla en las zonas rurales del país, como una alternativa económica frente a la pobreza y como una forma de obtención de recursos económicos, que permite asegurar la satisfacción del mínimo vital de familias que por tradición se han ocupado del oficio minero como herramienta de trabajo. Él principal elemento distintivo entre ambas formas de minería es que mientras la ilícita no tiene la intención de legalizarse, pues la destinación de sus recursos es eminentemente ilegal; en la minería de hecho o informal, sí existe la vocación de acceder al otorgamiento de un título que, según lo visto, permita preservar la posibilidad de desarrollar una actividad de subs