CE-SECCION TERCERA-11001-03-26-000-2017-00048-00(59122)-2018

ACCIÓN DE REPETICIÓN - No avoca conocimiento / SOLICITUD DE

UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA / EXPEDICIÓN DE SENTENCIA DE

UNIFICACIÓN - Eventos / CONOCIMIENTO DE ASUNTOS PENDIENTES DE

FALLO - Competencia del Consejo de Estado / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO PARA CONOCER ASUNTOS PENDIENTES DE FALLO - Regulación legal / SOLICITUD DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIALCircunstancias para avocar conocimiento El artículo 271 de la Ley 1437 de 2011 dispone que Consejo de Estado podrá asumir el conocimiento de los asuntos pendientes de fallo por razones de importancia jurídica, transcendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial (…) para que se avoque el conocimiento de una solicitud de unificación jurisprudencial de procesos que cursen ante tribunales administrativos, es necesario verificar dos circunstancias, a saber i) que se encuentre para fallo, sean de única o de segunda instancia, y ii) que el asunto se subsuma en alguna de las causales expuestas, es decir, por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 271

SOLICITUD DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA - Disponibilidad de criterios frente a la prescripción de cesantías / PRESCRIPCIÓN DE CESANTIAS / SOLICITUD DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA - Tema de trascendencia económica / EXISTENCIA DE DIVERGENCIAS EN

SENTENCIAS DENTRO DE PROCESOS DE REPETICIÓN - No se acreditó para avocar conocimiento de la solicitud de unificación de jurisprudencia Esta Sala considera que, si bien puede haber razón en la trascendencia económica, pues el dinero a recuperar: i) ingresaría al patrimonio del Estado; ii) es un monto de dinero representativo para un Ministerio, dentro de su presupuesto; y iii) debido a las diferentes circunstancias históricas que atraviesa el país, la sociedad lo consideraría como un valor relevante; lo cierto es, que los argumentos expuestos no bastan para que se avoque el conocimiento del asunto (…) Por un lado, en el escrito de solicitud no se acreditó la existencia de divergencias en las sentencias proferidas dentro de los procesos de repetición que amerite unificación de jurisprudencia -fin último del artículo 271 del CPACA-, por el contrario, lo que se evidenció, fue que los fallos que han salido dentro de los procesos de repetición enunciados por el actor, han observado un mismo sentido, esto es, denegatorio de las pretensiones de las demandas FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 271 PROCESOS DE REPETICIÓN OBJETO DE SENTENCIA DE UNIFICACIÓN – Los reseñados no pretenden establecer criterios frente a la prescripción de cesantías / PROCESOS DE REPETICIÓN – Los citados buscan determinar la responsabilidad de funcionarios por condenas impuestas al Ministerio de Relaciones exteriores/ DISPARIDAD DE CRITERIOS EN PROVIDENCIAS DE REPETICIÓN - Inexistente / ASUNTOS PENDIENTES DE FALLO EN PROCESOS DE REPETICIÓN - No se encontraron en los referenciados

[D]ichos procesos que someten a consideración para que se profiera sentencia de unificación, iniciaron en razón del ejercicio de la acción o medio de control de repetición, es decir, demandas en las que se busca determinar la responsabilidad de funcionarios por las condenas que le han sido impuestas al solicitante y no en las que se pretenda establecer criterios frente a la prescripción de cesantías, asunto último que corresponde a otra sección de esta Corporación, razón por la cual no es posible emitir un pronunciamiento (…) la Sala debe señalar que, al no existir disparidad de criterios en las providencias proferidas dentro de las demandas de repetición, y teniendo en cuenta que los procesos que el solicitante expuso no se encuentran pendientes de que se profiera fallo, no es posible avocar el conocimiento para proferir sentencia de unificación

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA PLENA

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Bogotá D.C., quince (15) de agosto de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-26-000-2017-00048-00(59122)

Actor: MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Referencia: SOLICITUD DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA Temas: Requisitos de la solicitud de unificación de jurisprudencia de que trata el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011

La Sala Plena de la Sección Tercera procede a decidir si avoca conocimiento de la solicitud de unificación de jurisprudencia que interpuso el Ministerio de Relaciones

Exteriores, respecto de las demandas de repetición que éste ha incoado en contra de diferentes funcionarios de dicha cartera. I ANTECEDENTES La Nación – Ministerio de Relaciones Exteriores solicitó unificación de la jurisprudencia respecto de los procesos de repetición que ha iniciado en contra de diferentes funcionarios públicos de dicha cartera, con ocasión de las condenas y acuerdos conciliatorios que le ha tocado asumir, relacionados con la reliquidación y pago del auxilio de cesantías del personal que laboró en la planta externa de ese organismo, en vigencia del artículo 57 del Decreto No. 10 de 1992. Como fundamento de su petición, señaló que, de acuerdo a la norma mencionada, se liquidó el auxilio a las cesantías de múltiples funcionarios que trabajaron en su planta externa, con base en asignaciones del cargo que fuera equivalente en su planta de servicio interno; no obstante, expresó que mediante sentencia C-535 de 2005 de la Corte Constitucional, el artículo que disponía tal proceder fue declarado inexequible. Explicó que diferentes funcionarios públicos de su entidad no cumplieron con el deber de notificar en debida forma los actos administrativos de liquidación de cesantías, por lo cual le tocó asumir los intereses moratorios generados y se vio en la obligación de reliquidar tales auxilios, suma que asciende a los veintiocho mil millones de pesos ($ 28.000.000.000). Con ocasión de lo anterior, manifestó que inició doscientas cuarenta y cuatro acciones de repetición en contra de los funcionarios que omitieron su deber de notificar los actos administrativos de liquidación, de las cuales, refirió dos en las

que se ha proferido sentencia de primera instancia. El primero de ellos, que se adelantó ante el Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Bogotá, con radicado 11001333603720130011500, y que fue decidido en apelación por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 3 de mayo de 20171; el segundo, que corrió en el Juzgado Treinta y Uno de Bogotá, bajo el radicado 11001333603120130028600, y se encuentra en curso de apelación ante el mismo Tribunal. En tal sentido, argumentó que el tema es de trascendencia económica y social, por cuanto se trata de más de veintiocho mil millones de pesos lo que se pretende recuperar con las repeticiones iniciadas, además que, las partes demandadas están compuestas por personas de la tercera edad o adultos mayores y cualquier decisión puede afectar sus vidas. Por otro lado, alegó la importancia jurídica del caso, teniendo en cuenta que la disparidad de criterios respecto de la prescripción trienal o caducidad de la acción en el marco de las condenas proferidas sobre el auxilio a las cesantías, justifican que el Consejo de Estado adopte una única posición frente a las acciones de repetición, con el fin de preservar la seguridad jurídica. 1 Escrito visible del folio 54 a 70 del cuaderno principal. Finalmente, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, presentó memorial de coadyudancia2, en el que, aparte de reiterar los argumentos ya expuestos por la solicitante, manifestó que dentro de algunos de los procesos de repetición iniciados y fallados respectivamente, se está condenando al Ministerio de Relaciones Exteriores al pago de costas, lo cual evidencia una disparidad de

criterios en los jueces, además de que se genera un detrimento patrimonial en la entidad del Estado demandante. CONSIDERACIONES El artículo 271 de la Ley 1437 de 2011 dispone que Consejo de Estado podrá asumir el conocimiento de los asuntos pendientes de fallo por razones de importancia jurídica, transcendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial. Al respecto, señala: “Artículo 271: Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo, de oficio o a solicitud de parte, o por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales, o a petición del Ministerio Público. En estos casos corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de las secciones. Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias de unificación en esos mismos eventos en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación o de los tribunales, según el caso. Para asumir el trámite a solicitud de parte, la petición deberá formularse mediante una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica o trascendencia económica o social o a necesidad de unificar o sentar jurisprudencia. Los procesos susceptibles de este mecanismo que se

tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia. En este caso, la solicitud que eleve una de las partes o el Ministerio Público para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso no suspenderá su trámite, salvo que el Consejo de Estado adopte dicha decisión. La instancia competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, mediante auto no susceptible de recursos.” (Se subraya) 2 Visible del folio 75 al 83 del cuaderno principal. En tal sentido, para que se avoque el conocimiento de una solicitud de unificación jurisprudencial de procesos que cursen ante tribunales administrativos, es necesario verificar dos circunstancias, a saber i) que se encuentre para fallo, sean de única o de segunda instancia, y ii) que el asunto se subsuma en alguna de las causales expuestas, es decir, por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia. Respecto de las causales del artículo 271 del CPACA, en auto de esta Sección3, se expuso que la importancia jurídica se refiere a la necesidad que encuentra la Sala de asumir el tema por un interés jurídico superlativo, ya sea por su novedad, dificultad teórica o práctica, o por qué impactaría en el ordenamiento jurídico; en cuanto la necesidad de sentar jurisprudencia, se busca establecer criterios uniformes de determinada problemática, cuando se ha podido constatar una disconformidad de razonamientos sobre un asunto en los diferentes niveles de la jurisdicción. Sobre la trascendencia económica o social, esta Corporación ha dicho:

“(…) A su turno, la trascendencia económica o social pone acento en una cuestión de carácter extrajurídico, pues lo que motiva esta causal no es tanto la connotación jurídica de un asunto sino las repercusiones que en los ámbitos económico y social puede generar una decisión. Sin bien es cierto con la adopción de cualquier decisión judicial se ve alterada la realidad en alguno de estos dos componentes, es preciso señalar que lo que se pretende con este concepto es destacar aquellos litigios en los cuales, dada la configuración del caso, la decisión comporte una notable y/o significativa repercusión en las esferas sociales o económicas de la comunidad nacional. Son estas razones, y no otras diferentes, las que – bajo esta causaldemandan la atención de la Sala Plena de lo Contencioso y las Secciones del Consejo de Estado. (…)”4 (se resalta)

En otra oportunidad señalo: “(…) A renglón seguido, se habla de la trascendencia económica o social . Estas dos características son asimilables a la descrita en el párrafo anterior, pero la gran diferencia, por evidente que parezca, es la órbita que impacta la decisión concerniente al asunto a examinar, en este caso, la económica –en punto a la magnitud de la afectación que pueda recibir el patrimonio 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, M.P. Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, auto del 26 de marzo de 2015, radicado 42523. 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, M.P. Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, auto del 26 de marzo de 2015, radicado 42523.

público, o el privado, según el caso– o la social –dado el alcance que pudiera tener en el conglomerado social, tanto en términos cuantitativos como cualitativos. Sobre este particular, conviene indicar que una de las definiciones que el Diccionario de la Real Academia de España atribuye al vocablo trascendencia es la siguiente: “Resultado, consecuencia de índole grave o muy importante”. Así las cosas, la trascendencia económica o la social están determinadas por un factor subjetivo, en cuanto se refieren a la importancia del resultado, pero claramente objetivable en la medida en que los criterios de priorización no pueden ser otros que los que desprenden de la vigencia del orden constitucional y, principalmente, todos aquellos que, de alguna forma, obstruyen o promueven la realización de los fines del Estado.” (…) 5 Asimismo, expreso posteriormente: “(…) Así las cosas, la trascendencia económica o la social están determinadas por un factor subjetivo del conglomerado en el que se vive y, por eso de alguna manera presenta aspectos de relativismo que deben ser superados y no asociados con el mayor o menor interés o atractivo despierte el asunto respecto a quienes se dirige o a quienes cobije, por eso así mismo el factor histórico tendrá mucho que ver en lo que es trascendente para una sociedad, porque dentro de la evolución dinámica de las sociedades, hoy hay temas de gran trascendencia que posiblemente con el paso del tiempo ya no lo serán debido al constante cambio de las circunstancias en que vive el hombre como ser social y comunitario, así que otro punto a tenerse en cuenta es que el impacto sea claro, con algún grado de certeza, determinado o determinable y vigente para no divagar en la

elucubración. (…)”6 Caso concreto De la lectura del escrito de solicitud de unificación de jurisprudencia, se observa que el Ministerio de Relaciones Exteriores pretende por este medio, que se revise el tema concerniente a la presunta disparidad de criterios que existe frente a la prescripción de las cesantías. Igualmente, indicó que si prosperaran las acciones de repetición y lograra recuperar la suma de veintiocho mil millones de pesos7, esta circunstancia podría hacer de la presente solicitud de unificación un tema de trascendencia económica. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, auto del 30 de agosto de 2016. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, auto del 28 de febrero de 2017. 7 Suma a la que ascienden las pretensiones de las demandas de repetición. Esta Sala considera que, si bien puede haber razón en la trascendencia económica, pues el dinero a recuperar: i) ingresaría al patrimonio del Estado; ii) es un monto de dinero representativo para un Ministerio, dentro de su presupuesto; y iii) debido a las diferentes circunstancias históricas que atraviesa el país, la sociedad lo consideraría como un valor relevante; lo cierto es, que los argumentos expuestos no bastan para que se avoque el conocimiento del asunto, por las siguientes razones: Por un lado, en el escrito de solicitud no se acreditó la existencia de divergencias en las sentencias proferidas dentro de los procesos de repetición que amerite

unificación de jurisprudencia -fin último del artículo 271 del CPACA-, por el contrario, lo que se evidenció, fue que los fallos que han salido dentro de los procesos de repetición enunciados por el actor, han observado un mismo sentido, esto es, denegatorio de las pretensiones de las demandas. Por otro lado, dichos procesos que someten a consideración para que se profiera sentencia de unificación, iniciaron en razón del ejercicio de la acción o medio de control de repetición, es decir, demandas en las que se busca determinar la responsabilidad de funcionarios por las condenas que le han sido impuestas al solicitante y no en las que se pretenda establecer criterios frente a la prescripción de cesantías, asunto último que corresponde a otra sección de esta Corporación, razón por la cual no es posible emitir un pronunciamiento. Finalmente, en cuanto al requisito consistente en que los procesos se encuentren pendientes de que se profiera fallo, se observa que: El primer proceso contiene demanda que, en ejercicio de la acción de repetición, se tramitó ante el Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Bogotá, con radicado No. 11001333603720130011500, demandado Helena Marrugo Pérez, decidida en segunda instancia el 5 de mayo de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, según consulta efectuada en la página web http://procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos/. El segundo proceso, inició ante el Juzgado Treinta y Uno Administrativo de Bogotá, con radicado 11001333603120130028600, y una vez revisada la misma dirección web, se halló que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió

sentencia de segunda instancia el veintiocho (28) de septiembre de dos mil diecisiete (2017). En ese orden de ideas, la Sala debe señalar que, al no existir disparidad de criterios en las providencias proferidas dentro de las demandas de repetición, y teniendo en cuenta que los procesos que el solicitante expuso no se encuentran pendientes de que se profiera fallo, no es posible avocar el conocimiento para proferir sentencia de unificación. Finalmente, en relación con el escrito de coadyudancia presentado por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en el que solicitó que se unifiquen criterios, porque en algunos procesos de repetición iniciados por el Ministerio de Relaciones Exteriores se les está condenando en costas, la Sala debe indicar que tampoco es procedente dicha petición, ya que la ley es la que regula en qué casos o bajo qué circunstancias se debe condenar en costas. Adicional a lo anterior, la entidad demandante cuenta con el recurso ordinario de apelación para expresar las inconformidades que considere frente a las sentencias de primera instancia en las que se le está condenando en costas. En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, RESUELVE PRIMERO: NO AVOCAR conocimiento de la presente solicitud de unificación de jurisprudencia, por las razones consignadas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ARCHIVAR oportunamente las diligencias.

Notifíquese y cúmplase.

JAIME ENRIQUE RODRIGUEZ NAVAS

Consejero Ponente

MARTA NUBIA VELASQUEZ RICO

Presidenta Sección Tercera

MARIA ADRIANA MARIN

Magistrado

STELLA CONTO DIAZ DEL CASTILLO

Magistrada

RAMIRO PAZOS GUERRERO

Magistrado

GUILLERMO SANCHEZ LUQUE

Magistrado

JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Magistrado

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Magistrado