CE-SECCION TERCERA-11001-03-26-000-2017-00056-00(59155)B-2017

MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN – Competencia / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO – Para conocer de la acción de repetición en primera instancia / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA EN DEMANDAS DE REPETICIÓN – Eventos En materia de competencia respecto de las demandas de repetición, el numeral 13 del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011 (…) De conformidad con la disposición normativa transcrita, el factor prevalente que determina la competencia de esta Corporación para conocer, en única instancia, de las demandas de repetición es el subjetivo, es decir, el que atiende a la calidad de la persona que forma parte, específicamente, del extremo pasivo de la litis. Vale la pena precisar que la competencia del Consejo de Estado para conocer en única instancia de las demandas de repetición se extiende a dos supuestos: (i) que se dirija contra funcionarios que, al momento de presentación de la demanda, ocupen alguno de los cargos mencionados en el numeral 13 del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011; y (ii) cuando la causa que motiva el proceso la constituyen actuaciones que hayan tenido lugar durante el ejercicio de uno de tales cargos, pero que al momento de presentación de la demanda la persona ya no lo ocupa.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 149 NUMERAL 13

CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS CONDENATORIAS – Término / CADUCIDAD MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN – Conteo del término Dado que el proceso que culminó con la sentencia condenatoria fechada el 26 de septiembre de 2012 no inició en vigencia de la Ley 1437, sino del Código

Contencioso Administrativo, eran las disposiciones normativas de este último las que determinaban el plazo para cumplir lo ordenado por la sentencia condenatoria, es decir, el término de 18 meses previsto por el inciso cuarto del artículo 177 No obstante lo anterior, resulta pertinente señalar que la norma aplicable para efectos de contabilizar el término de caducidad de esta demanda es la Ley 1437 de 2011, toda vez que se formuló en vigencia de esta última. El literal -ldel artículo 164 de esa ley FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – LEY 1437 DE 2011 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 CONTEO TÉRMINO CADUCIDAD MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN – Se cuenta desde la fecha efectiva del pago de la condena o vencimiento del plazo para tal fin / CADUCIDAD MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN – Operó por presentación extemporánea de la demanda / RECHAZO DE MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN – Por caducidad De tal manera que lo determinante para contar el término de caducidad es la fecha efectiva del pago de la condena o el vencimiento del plazo dispuesto para tal fin, lo que ocurra primero. Con la demanda se aportaron al proceso dos documentos expedidos por la coordinadora del Grupo de Tesorería del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en los que se indica que el pago de la condena impuesta por la Sección Segunda del Consejo de Estado ocurrió en dos desembolsos, el 12 de febrero y 18 de marzo de 2016. Ahora bien, los 18 meses a que se refiere el

artículo 177 del Código Contencioso Administrativo se contabilizarán desde el día siguiente a la firmeza de la sentencia condenatoria fechada el 26 de septiembre de

2012. De acuerdo con la constancia de ejecutoria expedida por la Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado, esta circunstancia ocurrió el 17 de septiembre de 2013 Los 18 meses señalados se completaron el 18 de marzo de 2015, es decir, antes de que se efectuara el pago de la condena, el 12 de febrero y el 18 de marzo de 2016. Puesto que primero se completó el plazo de los 18 meses, es esta circunstancia la que determina el momento a partir del cual se 1 deben contabilizar los dos años del término de caducidad, el cual se extendía hasta el 19 de marzo de 2017. Como la demanda se presentó el 20 de abril de 2017, el ejercicio del derecho de acción ocurrió de manera extemporánea.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO

177

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá, D.C., doce (12) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-26-000-2017-00056-00(59155)

Actor: NACIÓN-MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL

DEMANDADO: FERNANDO ALBERTO CEPEDA SARABIA

Referencia: ACCIÓN DE REPETICIÓN – LEY 1437 DE 2011

TEMAS: COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA EN DEMANDAS DE REPETICIÓN – cuando se dirige contra funcionarios que, al momento de presentación de la demanda, ocupen alguno de los cargos mencionados en el numeral 13 del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011 y cuando la causa que motiva el proceso la constituyen actuaciones que hayan tenido lugar durante el ejercicio de uno de tales cargos, pero que al momento de presentación de la demanda la persona ya no lo ocupa / TÉRMINO PARA EL CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS CONDENATORIAS – Si el proceso que impuso la condena inició en vigencia del Código Contencioso Administrativo será el previsto por su artículo 177, 18 meses. Por tanto, este será el término a utilizar para contabilizar la caducidad del medio de control de repetición previsto por la Ley 1437 de 2011.

Procede el Despacho a pronunciarse acerca de la admisión de la demanda de repetición interpuesta por la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, contra el señor Fernando Alberto Cepeda Sarabia, ex director del liquidado Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, en adelante –INAT-.

A N T E C E D E N T E S

1. La demanda

2 El 20 de abril de 2017, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural formuló demanda de repetición en contra del señor Fernando Alberto Cepeda Sarabia, para que se lo declare patrimonialmente responsable del pago de $ 604’974.899, como consecuencia de la nulidad de un acto administrativo por medio del cual élen su condición de ex director del extinto INATdesvinculó del servicio a un

funcionario de carrera administrativa. Se sostuvo en la demanda de repetición que el demandado reestructuró la planta de personal de dicha entidad y suprimió el cargo que el señor Pedro Antonio Romero Rodríguez ocupaba, que se denominaba técnico administrativo. Se expuso en los hechos que el señor Pedro Antonio Romero Rodríguez pertenecía a la carrera administrativa para el momento en que lo desvincularon de la entidad. Indicó el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural que dicha persona demandó la nulidad del acto administrativo que lo retiró del servicio y el consecuente restablecimiento del derecho. Narró que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia con fecha del 8 de abril de 2010, negó las pretensiones. Esta decisión la revocó el Consejo de Estado a través de providencia del 26 de septiembre de 2012, por medio de la cual se ordenó reintegrar al señor Pedro Antonio Romero Rodríguez y pagarle los salarios dejados de percibir. Señalaron los hechos de la demanda de repetición que el Decreto 1291 de 2003 asignó al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural la obligación de pagar los créditos que resultaran a cargo del INAT, como consecuencia de condenas judiciales. Precisó la demanda que en virtud de dicho decreto, el referido Ministerio pagó la condena derivada de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, que el señor Pedro Antonio Romero Rodríguez había interpuesto en contra de INAT. Indicaron los hechos que la condena ascendió a $ 604’974.899, suma de dinero que se pagó en dos cuotas, el 12 de febrero y el 18 de marzo de 2016.

El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural expuso en la demanda que el señor Fernando Alberto Cepeda Sarabia actuó con culpa grave al proferir el acto 3 administrativo que desvinculó del servicio al señor Romero Rodríguez, toda vez que su nulidad ocurrió como consecuencia de una desviación de poder que se configuró en los siguientes términos (se trascribe literal, inclusive los posibles errores): “Se configura la culpa grave por la desviación de poder obrante en el actuar del señor Fernando Alberto Cepeda Sarabia, al expedir las Resoluciones 00037de fecha 31 de enero de 2000 y 00050 del 31 de enero de 2000, las cuales negaron la incorporación del actor en la nueva planta de personal, sin tener en cuenta que el señor Pedro Antonio Romero Rodríguez es un funcionario debidamente inscrito en el escalafón de carrera administrativa. “Por el contrario, lo que sí se hizo, fue nombrar en dicho cargo a unos funcionarios que no estaban inscritos en el escalafón de carrera administrativa, vulnerando la institución de ‘el mejor derecho’ y agravando la situación”1.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia En materia de competencia respecto de las demandas de repetición, el numeral 13 del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011 dispuso: “Artículo 149. Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes

asuntos: “(…). “13. De la repetición que el Estado ejerza contra el presidente de la República o

quien haga sus veces, senadores y representantes, ministros del despacho, directores de Departamento Administrativo, procurador general de la Nación, contralor general de la República, fiscal general de la Nación, magistrados de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo Superior de la Judicatura, registrador nacional del estado civil, auditor general de la República, magistrados de los tribunales superiores de distrito judicial, de los tribunales administrativos y del Tribunal Superior Militar y, en general, de los representantes legales de los órganos y entidades del orden nacional (…)” (se destaca). De conformidad con la disposición normativa transcrita, el factor prevalente que determina la competencia de esta Corporación para conocer, en única instancia, de las demandas de repetición es el subjetivo, es decir, el que atiende a la calidad de la persona que forma parte, específicamente, del extremo pasivo de la litis. 1 Folio 11 del cuaderno principal. 4 Vale la pena precisar que la competencia del Consejo de Estado para conocer en única instancia de las demandas de repetición se extiende a dos supuestos: (i) que se dirija contra funcionarios que, al momento de presentación de la demanda, ocupen alguno de los cargos mencionados en el numeral 13 del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011; y (ii) cuando la causa que motiva el proceso la constituyen actuaciones que hayan tenido lugar durante el ejercicio de uno de tales cargos, pero que al momento de presentación de la demanda la persona ya no lo ocupa. En la demanda se afirmó que el señor Fernando Alberto Cepeda Sarabia se desempeñó como director del INAT y que en esa condición expidió el acto

administrativo que desvinculó del servicio al señor Pedro Antonio Romero Rodríguez, acto cuya nulidad devino en el pago de la condena por la cual se demandó en repetición. Como prueba de la anterior afirmación se aportó con la demanda una certificación expedida por el Grupo de Gestión Integral de Entidades Liquidadas del Ministerio de Agricultura acerca de (se trascribe literal, inclusive los posibles errores): “El señor Fernando Alberto Cepeda Sarabia identificado con cédula (…) laboró para el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras – INAT desde el 23 de septiembre de 1998 hasta el 30 de enero de 2002. “(…). “Que para el 31 de enero de 2000, fecha desde que fue desvinculado del INAT el señor Fernando Alberto Cepeda Sarabia fungía como Director General de dicho instituto y fue quien expidió el acto administrativo de retiro del servicio del referido ex trabajador –Pedro Antonio Rodríguez-, a favor de quien se expidió la sentencia judicial que dio origen a la acción de repetición radicada No. (…) que cursa en la Sección Tercera Sub Sección A Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado”2 (se destaca). Dicho lo anterior, el Despacho debe señalar que el INAT -hoy liquidado3tenía la calidad de entidad pública del orden nacional4 y, por tanto, esta Corporación 2 Folio 187 del cuaderno principal. 3 El Instituto Nacional de Adecuación de Tierras –INATse liquidó a través del Decreto No. 1291 de 2003. Su artículo 1 dispuso:

“Supresión y liquidación. Suprímese el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, Inat, establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, creado por la Ley 99 de 1993 y cuya naturaleza jurídica fue establecida mediante el Decreto 1278 de 1994. En consecuencia, a partir de la vigencia del presente decreto, dicho establecimiento entrará en proceso de liquidación, el cual deberá concluir a más tardar en un plazo de tres (3) años y utilizará para todos los efectos la denominación Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, Inat en liquidación y estará adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. La liquidación se realizará conforme lo dispuesto en el Decreto-ley 254 de 2000, mediante el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional y las demás normas que lo modifiquen, sustituyan o reglamenten” (se destaca). 4 -El INAT lo creó una ley de la República, concretamente el parágrafo 2 del artículo 17 de la Ley 99 de 1993: 5 resulta competente para conocer de las demandas de repetición que se interpongan en contra de las personas que se desempeñaron como sus representantes legales. Adicionalmente, debe ponerse de presente que de acuerdo con el artículo 9 del Decreto 1278 de 1994, el director general del INAT era el que ostentaba la representación legal de la entidad5. Dado que el señor Fernando Alberto Cepeda Sarabia se desempeñó como representante legal de una entidad pública del orden nacional y en esta condición

habría cometido una conducta gravemente culposa, el Consejo de Estado tiene competencia para conocer en única instancia de esta demanda de repetición.

2. Procedencia del medio de control de repetición El artículo 142 de la Ley 1437 de 2011 señaló que “el medio de control de repetición procede cuando el Estado haya debido hacer un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u otra forma de terminación de conflictos que sean consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas”.

El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural se encuentra legitimado para demandar en ejercicio de la acción de repetición, dado que tiene como objeto lograr el reintegro de una suma de dinero que pagó, derivada de una posible conducta gravemente culposa de un ex director del INAT en ejercicio de sus funciones. “Parágrafo 2º.- Trasládense al IDEAM las funciones que en materia de hidrología y meteorología tiene actualmente asignadas el Instituto Colombiano de Hidrología, Meteorología y Adecuación de Tierras, HIMAT, en cual en lo sucesivo se denominará Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, INAT. Trasládense al IDEAM toda la información, archivos, laboratorios, centros de procesamiento de información, medios de transporte, infraestructura y equipos hidrológicos y metereológicos, instalaciones y demás elementos de que actualmente dispone el HIMAT relacionados con sus actividades hidrológicas y meteorológicas” (se destaca). -El Decreto 1278 de 1994 “por el cual se modifica la Estructura Orgánica y Funciones del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras-INAT-, antes Instituto Colombiano de Hidrología, Meteorología

y Adecuación de Tierras-HIMAT-”, ratifica que esta entidad se trataba de una institución del orden nacional. Así lo estableció su artículo 2: “Naturaleza. El Instituto Nacional de Adecuación de Tierras -INATes un establecimiento público del orden nacional, dotado, de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Agricultura” (se destaca). 5 “Artículo 9. Director General. El Instituto Nacional de Adecuación de Tierras -INATtendrá un Director General, agente del Presidente de la República, de su libre nombramiento y remoción, quien será el representante legal” (se destaca). 6 Debe mencionarse que el artículo 12 del Decreto 1291 de 2003 radicó en el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural los derechos y las obligaciones de los cuales era titular el INAT6, de ahí que podía demandar en repetición el reembolso de la condena impuesta.

3. El ejercicio oportuno del medio de control de repetición El proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que dio origen a la condena que pagó la entidad demandante inició en vigencia del Código Contencioso Administrativo, mientras que la sentencia condenatoria proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 26 de septiembre de 2012, se expidió en vigencia de la Ley 1437 de 2011 -Código de Procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo-. Si bien la sentencia condenatoria se profirió cuando ya no se encontraba vigente el Código Contencioso Administrativo, pero sí la Ley 1437 de 2011, no significa

que el plazo con el cual contaba la parte actora para cumplir con su parte resolutiva es el que establece esta última. En este punto de la providencia resulta pertinente poner de presente el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, que dice así: “El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. “Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. “Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior” (se destaca). Como puede verse, el artículo en cita dispuso que el contenido normativo de la Ley 1437 de 2011 solo se aplicaba “a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia” y, además, que “las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”. 6 Artículo 12 del Decreto 1291 de 2003: “TRASPASO DE BIENES, DERECHOS Y OBLIGACIONES. Una vez concluido el plazo para la liquidación del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, INAT en Liquidación, los bienes, derechos y obligaciones serán transferidos a la Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. El liquidador realizará oportunamente los actos que sean necesarios para el traspaso de esos activos, pasivos, derechos y obligaciones, si a ello hubiere lugar, para el

cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 35 del Decreto-ley 254 de 2000” (se destaca). 7 Dado que el proceso que culminó con la sentencia condenatoria fechada el 26 de septiembre de 2012 no inició en vigencia de la Ley 1437, sino del Código Contencioso Administrativo, eran las disposiciones normativas de este último las que determinaban el plazo para cumplir lo ordenado por la sentencia condenatoria, es decir, el término de 18 meses previsto por el inciso cuarto del artículo 1777. No obstante lo anterior, resulta pertinente señalar que la norma aplicable para efectos de contabilizar el término de caducidad de esta demanda es la Ley 1437 de 2011, toda vez que se formuló en vigencia de esta última. El literal -ldel artículo 164 de esa ley establece lo siguiente: “Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: “(…). “l) Cuando se pretenda repetir para recuperar lo pagado como consecuencia de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, el término será de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en este Código” (se destaca). La norma citada dispone que el plazo para el pago de las condenas se contará “de conformidad con lo previsto en este Código”; no obstante, en virtud del régimen de transición adoptado en el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, los procesos iniciados con anterioridad al 2 de julio de 2012 –como el que antecede a

la condena objeto de discusiónse rigen hasta su culminación por el “régimen jurídico anterior” que corresponde al consagrado en el Decreto 01 de 1984, por tal razón, se reitera, el término para el cumplimiento de la condena es el establecido en ese cuerpo normativo -18 meses-. De tal manera que lo determinante para contar el término de caducidad es la fecha efectiva del pago de la condena o el vencimiento del plazo dispuesto para tal fin, lo que ocurra primero. Con la demanda se aportaron al proceso dos documentos expedidos por la coordinadora del Grupo de Tesorería del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en los que se indica que el pago de la condena impuesta por la Sección 7 “Será causal de mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas más lentamente que el resto. Tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria” (se destaca). 8 Segunda del Consejo de Estado ocurrió en dos desembolsos, el 12 de febrero y 18 de marzo de 20168. Ahora bien, los 18 meses a que se refiere el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo se contabilizarán desde el día siguiente a la firmeza de la sentencia condenatoria fechada el 26 de septiembre de 2012. De acuerdo con la constancia de ejecutoria expedida por la Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado, esta circunstancia ocurrió el 17 de septiembre de 20139. Los 18 meses señalados se completaron el 18 de marzo de 2015, es decir, antes

de que se efectuara el pago de la condena, el 12 de febrero y el 18 de marzo de 2016. Puesto que primero se completó el plazo de los 18 meses, es esta circunstancia la que determina el momento a partir del cual se deben contabilizar los dos años del término de caducidad, el cual se extendía hasta el 19 de marzo de 2017. Como la demanda se presentó el 20 de abril de 2017, el ejercicio del derecho de acción ocurrió de manera extemporánea. En suma, por disposición del numeral 1 del artículo 169 de la Ley 1437 de 201110, se debe rechazar esta demanda por constatarse la configuración de la caducidad del medio de control de repetición que presentó el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. En mérito de lo expuesto, se RESUELVE PRIMERO: RECHAZAR la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DEVOLVER los anexos a la parte actora sin necesidad de desglose. 8 Folios 154 y 165 del cuaderno principal. Estos documentos constituyen la prueba del pago, toda vez que de acuerdo con el artículo artículo 142 de la Ley 1437 de 2011, “el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño” (se destaca). 9 Folio 37 del cuaderno principal. 10 “ARTÍCULO 169. RECHAZO DE LA DEMANDA. Se rechazará la demanda y se ordenará la

devolución de los anexos en los siguientes casos:

“1. Cuando hubiere operado la caducidad. “(…)”. 9

TERCERO: RECONOCER personería a la abogada Ana Marcela Carolina García, portadora de la tarjeta profesional No. 147.429 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

10