CE-SECCION TERCERA-11001-03-26-000-2017-00067-00(59246)-2018

SOLICITUD DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA - Requisitos.

Presupuestos / SOLICITUD DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIAImprocedencia. Incumplimiento de requisito relativo a que el expediente se encuentre para fallo / UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA [E]sta Corporación denota, luego de examinar el sistema de información y gestión de la Rama Judicial, que el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo el cual se pretende sea resuelto en segunda instancia por el Consejo de Estado, no se encuentra aún en etapa de fallo, lo cual hace inviable que el conocimiento del mismo sea avocado al momento de adoptar esta providencia. En relación con el presupuesto de oportunidad para la aplicación de la prescriptiva 271 del C.P.A.C.A. (…) tanto la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo como su homóloga de la Sección Tercera coinciden en afirmar que para que pueda proceder la selección de determinado conflicto por parte del órgano de cierre de esta jurisdicción con la meta de dictar una sentencia de unificación, es necesario que el mismo se encuentre pendiente de fallo, es decir, en el trámite final del procedimiento y solo le reste que se emita, precisamente, la decisión que pondría fin al litigio (…) esta Corporación estima que ante la importancia del respeto por el juez natural, componente cardinal del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política y la necesidad de ponderación entre tal derecho y el requerimiento de unidad y cohesión del precedente dictado a través de las sentencias de unificación, debe primar entonces, el segundo. Sin embargo, la afectación al primero debe ser lo menos intensa posible, solo removiendo la

competencia del tribunal, sección o subsección cuando ello es imperioso, situación que ocurre, de manera exclusiva, en el instante en que el fallador con mayor jerarquía funcional va a adoptar la decisión definitiva que pone fin al litigo y unifica la jurisprudencia (…) al no encontrarse aún en etapa de fallo en segunda instancia el medio de control objeto de estudio, esta Corporación deberá rechazar la petición elevada el 7 de abril de 2017 por parte del abogado Óscar Orlando Roballo Olmos, no sin antes mencionar que una vez el plenario cumpla con la totalidad de requisitos esbozados en el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, podrá volver a presentarse la solicitud correspondiente ante esta Corporación FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 152 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 154 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 271

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH

Bogotá D.C., (31) treinta y uno de enero de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 11001-03-26-000-2017-00067-00(59246)

Actor: RONALD FRANCISCO ROJAS DÍAZ

Demandado: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ Referencia: SOLICITUD DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA (AUTO) Procede el despacho a pronunciarse respecto de la solicitud de unificación de jurisprudencia promovida por la parte actora, suscitada en el marco del proceso

de reparación de perjuicios causados a un grupo, adelantado en segunda instancia bajo radicado 15001333300420150010401 ante el Tribunal Administrativo de Boyacá.

ANTECEDENTES

1. El 7 de abril de 2017, el señor Óscar Orlando Roballo Olmos, quien dijo actuar como apoderado coordinador del grupo conformado por Ronald Francisco Rojas Díaz y otros, allegó a esta Corporación solicitud de unificación de jurisprudencia en el marco del proceso promovido a través del “medio de control de perjuicios causados a un grupo con radicación 15001 33 33 004 2015 00104 01 que actualmente cursa en el Tribunal Administrativo de Boyacá, en el despacho n.º 4 del magistrado Félix Alberto Rodríguez Riveros (…)” (f. 1-17, c. único). En este escrito se hizo alusión a los siguientes antecedentes fácticos: En ejercicio del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo consagrado en el artículo 145 del C.P.A.C.A. se solicitó declarar administrativamente responsable al departamento de Boyacá y otros, por los perjuicios causados con el cobro de la contribución con destino al deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre establecida en la ordenanza n.º 027 del 4 de septiembre de 2001; y la contribución generada por el servicio de telefonía, telecomunicaciones y/o telemáticos, establecida en la ordenanza 053 de 2004 por parte de la

Asamblea del Departamento de Boyacá. A título de indemnización se solicitó el reconocimiento y pago del valor cancelado por concepto del impuesto pro deporte a los

integrantes del grupo: que se cancelaran los intereses moratorios y se condenara en costas y agencias en derecho a la parte demandada. (…) El proceso con el radicado n.º 15001333304201500104 00, fue repartido en segunda instancia al despacho n.º 4 del Tribunal Administrativo de Boyacá, siendo ponente el dr. Félix Alberto Rodríguez Riveros para resolver el recurso de apelación presentado por mi parte contra la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Tunja, y cuyo recurso de apelación fue admitido a través de auto de fecha 29 de marzo de 2017, siendo notificado por estado del día siguiente. 1.1. Por otro lado, como “circunstancias que imponen el conocimiento del proceso por parte de la Sala Plena del Consejo de Estado” adujo que: Considera el suscrito apoderado pertinente la remisión del proceso dada la importancia jurídica, trascendencia económica y social sobre el tema, pero sobre todo la necesidad de sentar jurisprudencia, en tanto que el objeto principal del medio de control, gira en torno a la responsabilidad del Estado por el hecho del legislador. El tema resulta de gran importancia, por cuanto un pronunciamiento del Consejo de Estado establecería de manera definitiva el medio de control procedente en los casos en los que se pretende obtener la indemnización cuando una ley ha sido declarada inexequible, o como para el caso concreto cuando una Ordenanza ha sido declarada ilegal (…). Varios fallos recientes han puesto en el debate jurídico los alcances de la responsabilidad del legislador derivada de la expedición de leyes que luego son retiradas del ordenamiento jurídico. Sin embargo, dichas posturas han sido cuestionadas a

través de fallos de tutelas, al punto de dejar sin efectos los aludidos fallos bajo la consideración de que el medio procedente en este tipo de asuntos es la nulidad y el restablecimiento del derecho y no la reparación directa.

2. A través de comunicación interna n.º 2017-670 de 21 de abril de 2017, el presidente del Consejo de Estado remitió la presente petición a su homólogo de la Sección Tercera, por tratarse de un tema correspondiente a la especialidad de dicha Sección (f. 23, c. único).

3. Por intermedio de proveído de 8 de mayo de 2017, el consejero Jaime Orlando Santofimio Gamboa en su condición de dignatario de la Sección Tercera ordenó remitir el expediente a la Secretaría correspondiente e impartirle el trámite de ley (f. 25, c. único).

4. Mediante acta individual de reparto, el plenario le correspondió a este despacho como sustanciador (f. 27, c. único).

CONSIDERACIONES

4. El artículo 271 de la Ley 1437 de 2011 permite al Consejo de Estado, como máximo tribunal de lo contencioso administrativo, a través de su Sala Plena Contenciosa o de sus distintas secciones, según el caso, desplazar la competencia de las propias secciones, subsecciones o de los tribunales, con el fin de desatar determinadas controversias que ameriten la expedición de una sentencia de unificación por circunstancias de importancia jurídica, trascendencia económica o social, o la necesidad de sentar jurisprudencia.

5. Esta herramienta de unidad y cohesión del precedente se ha puesto a

disposición no solo de los juzgadores, sino también del Ministerio Público y de las partes, con el objetivo de dotar a todos los operadores del sistema de la capacidad de incentivar la evolución, consolidación e igualdad de las decisiones judiciales.

6. Sin embargo, resulta evidente que la norma en comento estableció varios límites para la aplicación de la figura objeto de estudio. Así, dispuso que: a) los procesos en los que se solicitaba su aplicación debían cursar en única o segunda instancia ante un tribunal administrativo excluyendo las controversias contenidas en los artículos 152 y 154 del C.P.A.C.A.; b) si la solicitud provenía de una parte, esta tendría que cumplir con una carga expositiva y argumentativa relacionada con las circunstancias que demandaban el conocimiento del proceso; y, c) el expediente debía encontrarse en etapa de fallo, es decir, que hubiere superado todos los demás estadios o etapas del procedimiento.

7. Respecto a los requisitos esbozados, la Sala Plena de la Sección Tercera se ha pronunciado en los siguientes términos1: El artículo 271 del CPACA[2] regula los supuestos en los que la 1 Consejo de Estado, Sala Plena de Sección Tercera, auto de 10 de noviembre de 2016, exp. 33945A, C.P.

Hernán Andrade Rincón. A través de esta providencia la Sala Plena decidió avocar el conocimiento de un litigio que se tramitaba en su Subsección “A” relacionado con la necesidad de unificar la tipología de los perjuicios generados como consecuencia de una afectación a una persona dedicada a las labores

“domésticas” o del cuidado del hogar y la familia. 2 [“Artículo 271. Decisiones por importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia. Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo, de oficio o a solicitud de parte, o por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales, o a petición del Ministerio Público. “En estos casos corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de las secciones. Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias de unificación en esos mismos eventos en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la Sala Plena del Consejo de Estado y las diferentes Secciones de la Corporación tienen competencia para proferir sentencia de unificación jurisprudencial. En cuanto a la oportunidad para asumir la competencia del asunto, es necesario que el proceso se encuentre pendiente de fallo, por lo que, solo luego de agotadas las fases previas para llegar a tal etapa procesal, resultará procedente que la Sala Plena o la Sección correspondiente avoque conocimiento del asunto. La legitimación para solicitar la definición de litis mediante sentencia de unificación radica en las partes, el Ministerio Público, las Secciones o Subsecciones, los Tribunales o de oficio

por la Sala Plena o la Sección correspondiente. En los casos en que la petición provenga de una de las partes, deberá realizarse una exposición de las razones que motivan la solicitud. La unificación jurisprudencial, por último, procederá por la importancia jurídica del asunto, su trascendencia económica o social y por la necesidad de sentar jurisprudencia.

8. Resaltadas las características abstractas principales del tipo de petición objeto de análisis y remitiéndose al caso concreto, esta Corporación denota, luego de examinar el sistema de información y gestión de la Rama Judicial3, que el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo el cual se pretende sea resuelto en segunda instancia por el Consejo de Estado, no se encuentra aún en etapa de fallo, lo cual hace inviable que el conocimiento del mismo sea avocado al momento de adoptar esta providencia4. En relación con el presupuesto de oportunidad para la aplicación de la prescriptiva 271 del C.P.A.C.A., la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo adujo5: corporación o de los tribunales, según el caso. “Para asumir el trámite a solicitud de parte, la petición deberá formularse mediante una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica o trascendencia económica o social o a necesidad de unificar o sentar jurisprudencia. Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia. En este caso, la solicitud que eleve una de las partes o el Ministerio Público para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso no suspenderá su trámite, salvo que el Consejo de

Estado adopte dicha decisión. La instancia competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, mediante auto no susceptible de recursos”]. 3 De acuerdo a lo plasmado en el informe de consulta de procesos en el plenario sub judice, aún falta por recaudar al menos un medio de convicción decretado en segunda instancia, así como que se corra traslado para alegar de conclusión y se rinda concepto por el Ministerio Público de considerarlo pertinente, de acuerdo a lo prescrito por el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, modificado por la norma 623 del C.G.P. Información pública disponible en: http://procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos/ConsultaJusticias21.aspx? EntryId=gHkXRrBnxsQGTrUGLJ6ZXu%2bkepA%3d 4 Consejo de Estado, Sala Plena de Sección Tercera, auto de 22 de septiembre de 2016, exp. 52055, C.P. Hernán Andrade Rincón. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, auto de 30 de agosto 2016, exp. 2014-13000; 2014-12900; 2014-0013300; 2014-0013600 (acumulado), C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Según lo establecido por el artículo 271 del CPACA., la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo podrá asumir el conocimiento de un asunto que se encuentre pendiente de fallo, es decir, que haya superado todas las etapas previas: audiencia inicial, audiencia de pruebas –si hay lugar a ella– y la etapa de alegaciones. Esto, con el propósito de dictar una

sentencia de unificación jurisprudencial. El caso puede estar tramitándose, bien sea en segunda o en única instancia, en las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, o en los tribunales administrativos (énfasis fuera del texto).

9. Como puede evidenciarse a partir los pronunciamientos citados, tanto la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo como su homóloga de la Sección Tercera coinciden en afirmar que para que pueda proceder la selección de determinado conflicto por parte del órgano de cierre de esta jurisdicción con la meta de dictar una sentencia de unificación, es necesario que el mismo se encuentre pendiente de fallo, es decir, en el trámite final del procedimiento y solo le reste que se emita, precisamente, la decisión que pondría fin al litigio.

10. Finalmente, se considera relevante llamar la atención respecto de la relación que ostenta la petición de dictado de sentencia de unificación y el principio de la “Perpetuatio Jurisdictionis”. Esta institución de carácter procesal se constituyó principalmente con el ánimo de garantizar la imparcialidad, la transparencia y así respetar lo que modernamente se cataloga por la ciencia jurídica como el derecho al debido proceso. Por ello, la misma ha sido definida como la situación de hecho que se establece al momento de admitir la demanda, la cual fija la competencia para conocer del asunto hasta el fin del juicio, salvo que se introduzca al ordenamiento un cambio normativo que altere el conocimiento de la controversia antes de que se expida la sentencia correspondiente6.

11. En cuanto al principio traído a colación y a la forma en que tradicionalmente se ha permitido alguna variación respecto del juzgador competente, esta Sección,

previo a la expedición del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, concluyó7: En ese contexto, aunque la perpetuatio jurisdictionis, principio legal, tiene como regla la inmodificabilidad de “ciertos derechos de las partes, como los relativos a la competencia del juez que ha de decidir la litis, a que el 6 DEVIS ECHANDÍA, Hernando. Nociones generales de Derecho Procesal Civil, segunda edición. Editorial Temis, Bogotá, 2009. P. 118-120. 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 25 de mayo de 2006, Exp. 31664, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. proceso se desarrolle conforme a la ordenación ritual y a que no se alteren las actuaciones fundamentales del mismo” y se determina al momento de la interposición de la demanda (art. 21 del C. P. C), el mismo legislador puede excepcionar la regla que es de naturaleza procesal y de aplicación inmediata. Por ello la doctrina ha dicho, en palabras del Profesor Devis Echandía y citando a Chiovenda, que “La perpetuatio jurisdictionis no existe frente a las nuevas leyes procesales, y sólo se aplica para las circunstancias de hecho que determinan la competencia en relación con estos factores: valor, territorio, domicilio y calidad de las partes. Si la nueva ley cambia la competencia o la rama jurisdiccional que debe conocer del proceso, tiene aplicación a los procesos en curso”.

12. No obstante lo anterior, debe destacarse que una nueva forma admitida por la legislación procesal contenciosa administrativa para alterar la perpetuatio

jurisdictionis es, precisamente, la institución de la petición para la emisión de una sentencia unificación de jurisprudencia al Consejo de Estado8. En concordancia con la relevancia de este tipo de solicitudes, el legislador de 2011 radicó en cabeza del máximo tribunal de la jurisdicción de lo contencioso administrativo la responsabilidad de determinar la viabilidad o no de la modificación del operador judicial designado para resolver aquellas controversias en las cuales de oficio, las partes o el Ministerio Público adviertan la necesidad de proferir fallo unificatorio.

13. Así las cosas, esta Corporación estima que ante la importancia del respeto por el juez natural, componente cardinal del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política y la necesidad de ponderación entre tal derecho y el requerimiento de unidad y cohesión del precedente dictado a través de las sentencias de unificación, debe primar entonces, el segundo. Sin embargo, la afectación al primero debe ser lo menos intensa posible, solo removiendo la competencia del tribunal, sección o subsección cuando ello es imperioso, situación que ocurre, de manera exclusiva, en el instante en que el fallador con mayor jerarquía funcional va a adoptar la decisión definitiva que pone fin al litigo y unifica la jurisprudencia.

14. En conclusión, al no encontrarse aún en etapa de fallo en segunda instancia el medio de control objeto de estudio, esta Corporación deberá rechazar la petición elevada el 7 de abril de 2017 por parte del abogado Óscar Orlando Roballo Olmos, no sin antes mencionar que una vez el plenario cumpla con la totalidad de requisitos esbozados en el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011,

8 Junto a otras como el cambio de radicación introducido por la Ley 1564 de 2012. Al respecto ver: Consejo de Estado, Sala Plena de Sección Tercera, auto de 7 de diciembre de 2017, exp. 58443, C.P. Danilo Rojas Betancourth. podrá volver a presentarse la solicitud correspondiente ante esta Corporación. En mérito de lo expuesto, se RESUELVE PRIMERO: RECHAZAR por improcedente la solicitud elevada a través de apoderado por parte del señor Ronald Rojas Díaz, la cual tenía como fin que se avocara el conocimiento del asunto para que se expidiera sentencia de unificación de jurisprudencia, de acuerdo a lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: ENVIAR la actuación surtida al Tribunal Administrativo de Boyacá a efectos de forme parte del plenario original tramitado bajo el radicado 15001 33 33 004 2015 00104 01.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

DANILO ROJAS BETANCOURTH

Magistrado