CE-SECCION TERCERA-11001-03-26-000-2018-00009-00(60698)A-2018

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Niega solicitud de medida cautelar / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Naturaleza de las medidas cautelares - Es improcedente en el trámite del recurso extraordinario de revisión por no ser un asunto declarativo El objetivo de las medidas es buscar una mayor eficiencia jurídica, en el entendido de hacer efectivo el derecho sustancial. La efectividad se obtiene cuando los objetos sobre los cuales recae la decisión se han conservado, cuando el acto administrativo que no podía estar en el ordenamiento jurídico no afecta los intereses de los ciudadanos o, cuando el interés colectivo no logró ser afectado mientras estuvo en curso el proceso (...) El recurso extraordinario de revisión es una excepción a la cosa juzgada material y por tanto no constituye una instancia adicional en la que se pueda replantear el asunto objeto del litigio original (...) Esta Corporación se ha pronunciado sobre la procedibilidad de las medidas cautelares en el trámite de los recursos extraordinarios bajo el entendido de que en razón de su naturaleza, las medidas cautelares no son procedentes en el trámite del recurso extraordinario de revisión, en tanto este no corresponde stricto sensu a un proceso declarativo NOTA DE RELATORÍA: Sobre la improcedencia de las medidas cautelares en el trámite del recurso extraordinario de revisión, consultar providencia de 17 de febrero de 2017, Exp. 2013-02042, CP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO (E)

Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-26-000-2018-00009-00(60698)

Actor: GONZALO DE JESÚS ARCHILA SOTO

Demandado: NACIÓN - RAMA JUDICIAL

Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN (LEY 1437 DE 2011)-

MEDIDA CAUTELAR Temas: SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR EN RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Procedencia / SUSPENSIÓN DE SENTENCIA EN LA LEY 1437 DE 2011RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Constituye un nuevo proceso y no una instancia adicional.

Procede el Despacho a determinar la procedencia de la medida cautelar solicitada por el actor dentro del recurso extraordinario de revisión, consistente en la suspensión provisional de la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 25 de enero de 2017.

I. A N T E C E D E N T E S

1. La demanda, la solicitud de suspensión y su trámite El 11 de diciembre de 20171, el señor Archila Soto, actuando por intermedio de apoderado judicial, presentó recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia de 25 de enero de 2017, proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Boyacá2, que negó las súplicas de la demanda.

La referida sentencia fue dictada en el marco del proceso de reparación directa iniciado

por el señor Gonzalo de Jesús Archila Soto, en contra de la Nación-Rama Judicial, con el fin de que se le indemnizaran los perjuicios ocasionados por el presunto error judicial originado en las decisiones judiciales adoptadas dentro del proceso ejecutivo n.º 200300132, en primera instancia, por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja el 2 de mayo de 2003, y en segunda instancia, por la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Tunja el 22 de julio de 2003. 1.1. La solicitud de suspensión provisional Con base en lo previsto en el artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la parte actora, solicitó como medida cautelar, la suspensión de la ejecución de la sentencia del 25 de enero de 2017. Mediante providencias del 20 de junio de 2018 se admitió3 la demanda y en auto separado se ordenó correr traslado4 de la medida cautelar a la parte demandada, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 233 del CPACA. 1 Folio 1 al 8 del cuaderno del Consejo de Estado. 2 Folio 9 al 23 del cuaderno del Consejo de Estado. 3 Folio 31 del cuaderno del Consejo de Estado. 4 Folio 26 del cuaderno de medidas cautelares.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia La Sección Tercera5 de esta Corporación es competente para conocer del presente proceso, toda vez que se trata de una solicitud de medida cautelar efectuada dentro de un recurso extraordinario de revisión.

De igual manera, este Despacho es competente para adoptar la decisión que

jurídicamente corresponda en atención a que, si bien se trata de la decisión de una solicitud de medida cautelar de suspensión provisional, lo cual, en principio, compete a la Sala de decisión, conforme a los artículos 125 y 243, numeral 2, del CPACA., el sub lite es un recurso extraordinario de revisión adelantado ante el Consejo de Estado, razón por la cual resulta aplicable la excepción establecida en el inciso final del artículo 125 del mismo código, que preceptúa: “Será competencia del juez o magistrado ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite, sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la Sala, excepto en los procesos de única instancia (…)”.

2. Objetivo y finalidad de las medidas cautelares El objetivo de las medidas es buscar una mayor eficiencia jurídica, en el entendido de hacer efectivo el derecho sustancial. La efectividad se obtiene cuando los objetos sobre los cuales recae la decisión se han conservado, cuando el acto administrativo que no podía estar en el ordenamiento jurídico no afecta los intereses de los ciudadanos o, cuando el interés colectivo no logró ser afectado mientras estuvo en curso el proceso. 5“Artículo 249. Competencia. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión.

De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales

Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. En los términos del artículo 2296 del CPACA, las medidas cautelares se encuentran establecidas con el fin de proteger y garantizar de manera provisional el objeto del proceso y la eficacia de la sentencia. Asimismo, estas tienen aplicación en todos los procesos declarativos, entendidos como aquellos cuya finalidad es la declaración o reconocimiento de un derecho pretendido. Al respecto, la jurisprudencia ha sostenido lo siguiente: Los procesos de conocimiento tienen como fin último, dilucidar el derecho material al que hacen alusión las pretensiones de las partes, es decir, buscan brindar al Juez certeza sobre la naturaleza y la titularidad del “derecho” que esgrime alguna de las partes, como fundamento para el éxito de sus súplicas. El tratadista Jaime Azula Camacho, en su “Manual de Derecho Procesal”, además de hacer referencia al concepto de los procesos de conocimiento, hace también alusión a la clasificación de los mismos, distinguiendo entre “dispositivos” y “declarativos”. Respecto de los últimos afirma que “en el proceso declarativo el funcionario judicial reconoce la existencia de un derecho o modifica una situación jurídica o impone determinada prestación a favor de una parte y a cargo de otra”. A renglón seguido, distingue tres formas en que se puede presentar el proceso declarativo, afirmando que puede ser “puro” cuando tiende a declarar la existencia o inexistencia de un derecho, “constitutivo” cuando el pronunciamiento solicitado entraña la extinción de un derecho o de una relación jurídica sustancial y, “de condena” cuando tiende a

imponer una prestación u obligación e favor del demandante y a cargo del demandado. Por el contrario, el citado autor afirma que los procesos de ejecución se encaminan a obtener la plena satisfacción de una prestación u obligación, previamente reconocida a favor del demandante y a cargo del demandado7. A su vez, cabe señalar que las medidas cautelares implican el ejercicio de un control previo sobre la actividad de la Administración, no así frente a decisiones judiciales ejecutoriadas, ya que estas últimas son por lo general inmutables y conllevan la resolución, por parte de su juez natural, del conflicto puesto a consideración de la jurisdicción. En tal virtud, los poderes cautelares están dirigidos al ejercicio temprano del control sobre la actividad de la Administración y se justifican en la necesidad de evitar que los efectos de la decisión de fondo que se adopte sean nugatorios o de prevenir la causación de un perjuicio irremediable. 6 “Artículo 229 Procedencia de medidas cautelares: En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo. La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. PARÁGRAFO. Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento de la Jurisdicción de

lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio”. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, providencia del 12 de agosto de 2004, Exp. 1999-1681 (21823), C.P. Ramiro Saavedra Becerra. Por ello, están concebidos para que la prolongación en el tiempo del trámite procesal no separe las posibilidades reales de hacer efectivo el derecho sustancial en debate, esto es, para permitir su protección judicial en forma anticipada. 2.1. Naturaleza del recurso extraordinario de revisión y la improcedencia de las medidas cautelares en su trámite El recurso extraordinario de revisión es una excepción a la cosa juzgada material y por tanto no constituye una instancia adicional en la que se pueda replantear el asunto objeto del litigio original; por el contrario, lo que pretende es analizar la legalidad del fallo impugnado solamente en determinadas y especiales circunstancias taxativamente señaladas en la ley, esto es el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Sobre el recurso extraordinario de revisión, ha sostenido la Corporación8 que: “La naturaleza extraordinaria del recurso de revisión se muestra en que tal medio de impugnación busca aniquilar la cosa juzgada material que acompaña a una sentencia, si es que el fallo resulta ser a la postre fruto de la violación del derecho de defensa, o si los medios probatorios que el tribunal tuvo a la vista vienen luego descalificados por la justicia penal o se dan circunstancias semejantes, que de

haber sido conocidos en su momento hubieran variado radicalmente el sentido de la decisión”. El propósito de este medio de impugnación no es el de realizar el derecho sino el de examinar la validez de una sentencia ejecutoriada, lo que en estricto sentido no corresponde a la naturaleza del proceso declarativo, no es una oportunidad para reabrir un debate propio de las instancias, ni para suplir la deficiencia probatoria. Tampoco es un medio para cuestionar los fundamentos jurídicos de las providencias. Es decir, el recurso extraordinario de revisión no puede servir para cuestionar la actividad interpretativa del juez9 o para corregir errores in iudicando. En virtud de lo dispuesto en el artículo 248 del CPACA, el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas, dictadas por los jueces y 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera providencia de 22 de noviembre de 2017, rad. 2003-00218, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de 1° de diciembre de 2010, rad. 11001-03-15-000-2008-00480-00 (REV), C.P. Susana Buitrago Valencia. tribunales administrativos y el Consejo de Estado, siempre que se configuren las causales previstas en el artículo 250 ejusdem10. En providencia de esta Corporación del 7 de febrero de 201711 se mencionó: “La revisión es entonces un mecanismo extraordinario de impugnación que se erige como excepción al principio de la inmutabilidad de la cosa juzgada material porque

recae sobre una relación procesal cerrada, en tanto posibilita controvertir un fallo ejecutoriado con la única finalidad que se produzca una decisión ajustada a la ley, pero siempre y cuando no se discutan aspectos de fondo adoptados en la decisión o las razones jurídicas que llevaron al fallador de instancia a proferir la sentencia. Por ello, su aplicación está supeditada a la rigurosa y estricta configuración de las causales previstas en la ley que giran en torno a asuntos procedimentales”. Con todo, encuentra el Despacho que, tal como lo ha sostenido la jurisprudencia12 de esta Corporación, los instrumentos previstos en la ley para someter las controversias ante la jurisdicción se han clasificado en forma tradicional por las distintas codificaciones procesales, así como por algunos sectores de la doctrina13, en (i) declarativos y (ii) de ejecución; en los primeros, se busca el reconocimiento de la existencia de un derecho, la creación, modificación o extinción de una determinada relación jurídica o la imposición de una prestación a favor de una parte y a cargo de otra; en los segundos, se persigue el cumplimiento de una obligación previamente reconocida y determinada en una providencia judicial o documento que provenga del deudor investido de fuerza ejecutoria. 10 “Artículo 250. Causales de Revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: “1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso

por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. “2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. “3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. “4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. “5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. “6. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. “7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. “8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada”. 11 Consejo de Estado, Auto del 17 de febrero de 2017, Rad. 2013-02042, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 14 de agosto de 2018, rad. 11001-03-15-000-2017-02078-01 (REV), C.P Ramiro Pazos Guerrero. 13 Cfr. AZULA Camacho, Jaime, Manual de Derecho Procesal, Tomo I, Teoría General del Proceso,

Séptima Edición, Temis, 2000, p. 58. Sin que dicha clasificación genérica agote las particularidades de las diferentes clases de procesos previstos en la ley, permite establecer que en los declarativos se acude al juez con la incertidumbre frente al derecho reclamado, con la pretensión de que sea judicialmente reconocido, lo que dista de los de ejecución, en los que solo se persigue la satisfacción del derecho ya reconocido. Igualmente, encuentra el Despacho que el legislador acudió a ella para fijar el alcance de la procedibilidad de las medidas cautelares, al permitir que únicamente estas puedan ser decretadas en procesos declarativos14. Esta Corporación se ha pronunciado sobre la procedibilidad de las medidas cautelares en el trámite de los recursos extraordinarios bajo el entendido de que en razón de su naturaleza, las medidas cautelares no son procedentes en el trámite del recurso extraordinario de revisión, en tanto este no corresponde stricto sensu a un proceso declarativo15. Igualmente en providencias de esta subsección16, siguiendo el precedente de la Sección Quinta, también ha negado la procedencia de medidas cautelares en los referidos trámites, al considerar que este último mecanismo “no ostenta la naturaleza de un proceso declarativo”. De conformidad con lo anterior, el Despacho procederá a negar por improcedente la medida cautelar solicitada por el demandante, ya que no puede ser procedente en un recurso extraordinario de revisión, puesto que no ostenta la naturaleza de un proceso declarativo, pues, como se indicó con antelación, su objeto es revisar e invalidar, si es pertinente, los efectos jurídicos de una sentencia que ya se encuentra ejecutoriada con

base en las causales contempladas en el ordenamiento jurídico. Por lo expuesto, este Despacho RESUELVE 14 En la ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes se sugirió la inclusión de la expresión “declarativos” en el texto del que para entonces correspondía al artículo 229 del proyecto de ley, “con lo cual queda claro que no cobijan los procesos ejecutivos, cuyo procedimiento y adopción de medidas cautelares se remite al Código de Procedimiento Civil”. Gaceta No. 951 de 23 de noviembre de

2010. Dicha proposición fue aceptada por ambas Cámaras al conciliar el texto final del CPACA. Gacetas Nos. 1072 y 1075 de 2010. 15 Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 17 de febrero de 2017, rad. 2013-02042, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 16 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, providencia de 15 de diciembre de 2017, rad. 2013

– 02110, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.

PRIMERO: NEGAR POR IMPROCEDENTE la medida cautelar solicitada por la parte actora.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

MGNT/1C