CE-SECCION TERCERA-11001-03-26-000-2018-00097-00(61964)A-2019

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD - Reposición de auto que inadmite la demanda / INADMISIÓN DE LA DEMANDA - Por contener pretensión de restablecimiento automático del derecho / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Procedente para cuestionar la validez de los actos demandados [C]orresponde al Despacho determinar si la demanda interpuesta por el demandante lleva implícito, en caso de prosperar, un restablecimiento automático del derecho a favor de un sujeto o sujetos de derecho, por lo que, tendría que darse aplicación a la teoría de los móviles y finalidades establecida normativamente en el parágrafo del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 137 PARÁGRAFO RECURSO DE REPOSICIÓN - Procedencia. Fundamento normativo / INADMISIÓN DE DEMANDA DE NULIDAD SIMPLE - Reposición de auto para solicitar su revocatoria En virtud de lo previsto en el artículo 242 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la reposición procede contra los autos no susceptibles de apelación o de súplica. Ahora bien, como el auto que inadmite la demanda de nulidad simple, en única instancia, no corresponde a una providencia que deba cuestionarse a través de la apelación o de la súplica, se concluye que la reposición corresponde al mecanismo idóneo para solicitar su revocatoria.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 242

APLICACIÓN DE LA TEORÍA DE MÓVILES Y FINALIDADES / ACCIÓN DE

NULIDAD CONTRA ACTO PARTICULAR - Presupuestos / ACTOS

ADMINISTRATIVOS PARTICULARES - Acción procedente / REITERACIÓN DE

JURISPRUDENCIA

[A]l margen de que la teoría de móviles y finalidades fuera duramente cuestionada por un sector representativo de la doctrina administrativa nacional, lo cierto es que en vigencia del Decreto 01 de 1984 “C.C.A.”, la conclusión acogida por esta Corporación fue aceptar la posibilidad de que mediante la acción de simple nulidad se cuestionara la validez de actos administrativos de contenido particular y concreto, siempre y cuando la sentencia estimatoria no llevara implícito un restablecimiento automático del derecho, así como en cuatro supuestos específicos que tuvieran repercusión general. (…) Como se desprende de los pronunciamientos referidos, la teoría de los móviles y finalidades, en vigencia del C.C.A., se centró en la articulación que existía entre las acciones de nulidad simple y de nulidad y restablecimiento del derecho. En efecto, se concluyó que la acción procedente no podía estar circunscrita o limitada a un tipo de acto administrativo específico, de allí que no resultaba viable concluir que la única forma de controvertir la legalidad de los actos administrativos generales era la acción de nulidad simple y que, además, los actos de contenido particular y concreto podían ser atacados mediante esa misma acción, siempre y cuando se cumplieran con una serie de exigencias, esto es, que no implicara un restablecimiento automático del derecho o que el acto revistiera una especial importancia social, económica o nacional. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la aplicación de la teoría de móviles y finalidades en vigencia del Decreto 01 de

1984, consultar providencia de 19 de noviembre de 2012, Exp. 44568, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES - Desarrollo jurisprudencial y normativo / MEDIO DE CONTROL DE SIMPLE NULIDAD - Procedencia contra actos de contenido particular. Eventos

[C]on la promulgación de la Ley 1437 de 2011 “CPACA”, el legislador incorporó a nivel normativo la teoría de los móviles y finalidades, que tuvo su origen a nivel jurisprudencial. El artículo 137 ibídem regula el medio de control de simple nulidad, el cual procede contra los actos de carácter general; no obstante, el inciso tercero de la norma establece que excepcionalmente podrá pedirse la nulidad simple de actos de contenido particular en los siguientes casos: i) cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere un restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero; ii) cuando se trate de recuperar bienes de uso público; iii) cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico y iv) cuando la ley lo consagre expresamente.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 137

TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES - Finalidad / ACTOS ADMINISTRATIVOS - Vía procesal procedente para demandarlos / PROCEDENCIA DE LA NULIDAD SIMPLE CONTRA ACTOS PARTICULARESRequisitos Como se advierte, la finalidad de la teoría de los móviles y finalidades hace parte del ordenamiento procesal vigente, de allí que no pueda afirmarse, sin ambages, que el medio de control de nulidad simple está únicamente asociado a cuestionar la legalidad de actos administrativos de contenido general o, a la inversa, que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho solo procede contra actos administrativos particulares y concretos. En ese orden de ideas, no puede aceptarse la tesis planteada por el recurrente, según la cual el acto administrativo demandado por ser general solo puede ser cuestionado por la vía de la nulidad simple, tal y como ocurriría con el pliego de condiciones o las normas que establecen los impuestos. Por el contrario, el acto general puede tener efectos particulares y concretos, en cuyo caso quien pretenda demandarlo tendrá dos posibilidades o derroteros para perseguir su invalidación: i) atacarlo por la vía de la nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo establecido por el inciso segundo del artículo 138 del CPACA, dentro de los cuatro meses siguientes a su publicación, notificación o comunicación o, en su defecto, ii) cuestionarlo a través del medio de control de nulidad simple, en cualquier tiempo, siempre y cuando con la demanda no se persiga el restablecimiento automático del derecho del demandante o de un tercero.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 138

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD - Naturaleza jurídica del acto demandado / PLIEGO DE CONDICIONES - Naturaleza jurídica mixta

El Despacho comparte la apreciación formulada por el demandante, según la cual el acto administrativo demandado tiene una naturaleza mixta; no obstante, se aparta de la asimilación que hace con el pliego de condiciones. En efecto, tanto el Acuerdo demandado como los pliegos de condiciones son actos administrativos mixtos, pero tienen diferente contenido y alcance, por cuanto el primero es mixto porque pese a ser general sí tiene repercusiones en intereses subjetivos y particulares, mientras que el segundo es mixto porque nace a la vida jurídica como un acto general, pero al momento de la celebración del contrato se incorpora a este como clausulado, tal y como lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación. (…) Esta es la razón por la cual no es posible demandar el pliego – como acto general y abstracto– mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sino que, para su cuestionamiento de validez, es preciso acudir a la acción de nulidad simple, en los términos establecidos en el inciso segundo del artículo 141 de la Ley 1437 de 2011. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza mixta del pliego de condiciones, consultar providencia de 30 de noviembre de 2006, Exp. 18059, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. ACTOS ADMINISTRATIVOS MIXTOS - Noción jurisprudencial Los actos administrativos mixtos han sido definidos por la jurisprudencia de esta Corporación como aquellos que, pese a revestir la condición de generalidad y abstracción, propia de los actos generales, tienen consecuencias particulares y, por consiguiente, crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas.

ACTOS MIXTOS - Medio de control idóneo para demandarlos / REITERACIÓN

JURISPRUDENCIAL

[L]as distintas Secciones de esta Corporación han precisado que la forma de controlar los actos mixtos es a través de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro de los cuatro meses siguientes a la publicación del acto administrativo; no obstante, se insiste, podrían ser demandados, atendiendo a la teoría de los móviles y finalidades, de conformidad con el inciso tercero del artículo 137 del CPACA, pero siempre y cuando se cumplan las exigencias establecidas en la mencionada disposición, esto es, que no opere un restablecimiento automático del derecho. NOTA DE RELATORÍA: Referente al medio de control idóneo para demandar actos mixtos, consultar providencia de 28 de febrero de 2013, Exp. 18524, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 137

INADMISIÓN DE LA DEMANDA - No se repone la decisión recurrida / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHOProcedente para demanda el acto demandado / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHORestablecimiento automático del derecho El demandante aduce que con la demanda no persigue restablecimiento de derecho alguno, únicamente el estudio de legalidad del acto administrativo acusado; sin embargo, es evidente que la consecuencia de la eventual declaratoria de nulidad generaría automáticamente un beneficio respecto de los intereses económicos y particulares del “Grupo Agroindustrial Hacienda La Gloria”,

titular actual del proyecto productivo de explotación de los cultivos de palma de aceite de la hacienda “La Gloria”, situación que demuestra que el único medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho. (…) En ese orden de ideas, el Despacho no repondrá la decisión del 29 de noviembre de 2018, en tanto que el medio de control idóneo para cuestionar la validez del Acuerdo n.° 56 del 16 de abril del mismo año, es el de nulidad y restablecimiento del derecho, motivo por el cual el demandante tendrá que acreditar si le asiste un interés común con los terceros que actualmente están explotando la hacienda La Gloria, especialmente los predios denominados: Potosí, Caño Negro, Los Bajos y Venecia, de conformidad con el acto acusado. (…) Por último, se reitera que en caso de que el demandante acredite un interés o legitimación para demandar el mencionado acto administrativo mixto, deberá adecuar las pretensiones de la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá, D.C., dos (2) de abril de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-26-000-2018-00097-00(61964)

Actor: JULIÁN ANDRÉS PIMIENTO ECHEVERRI Demandado: AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS Referencia: REPOSICIÓN DE AUTO - MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – LEY 1437 DE 2011

El Despacho resuelve el recurso de reposición interpuesto por la parte actora contra el auto del 29 de noviembre de 2018, por medio del cual se inadmitió la demanda de la referencia.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda Mediante escrito presentado el 4 de julio del 2018 (F. 1 del c. ppal.), el señor Julián Andrés Pimiento Echeverri, en nombre propio, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de simple nulidad contra el Acuerdo 56 de 2018, proferido por el Consejo Directivo de la Agencia Nacional de Tierras1. 1 “Por el cual se establece el reglamento para que la Agencia Nacional de Tierras (ANT), administre los predios baldíos de la Nación que hacen parte de la Hacienda Bellacruz, hoy Hacienda La Gloria, Cesar y, en tal virtud, celebre un contrato de aprovechamiento para la explotación de dichos predios y se dictan otras disposiciones”.

2. El auto recurrido A través de auto del 29 de noviembre de 2018, el Despacho inadmitió la demanda y, en consecuencia, concedió un término de diez días para su subsanación, dado que advirtió que, en caso de que prosperara la nulidad formulada contra el acto administrativo demandado, se desprendería un eventual restablecimiento automático de derechos subjetivos a favor del “Grupo Agroindustrial Hacienda La Gloria”, titular actual del proyecto productivo de explotación de los cultivos de palma de aceite, porque imposibilitaría la celebración del contrato de aprovechamiento para la explotación de la hacienda “La Gloria”, lo cual traería beneficios para la mencionada sociedad, situación que torna improcedente el

medio de control ejercido. Teniendo en cuenta lo anterior, el proveído del 29 de noviembre de 2018 precisó que la demanda interpuesta debería tramitarse conforme a lo establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, que alude al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, según el cual para su ejercicio se requiere que exista interés de la parte actora, bien porque con el acto administrativo se le vulneró un derecho o bien porque se le causó un daño susceptible de ser reparado. Así las cosas, se indicó que ese tercero –la sociedad que explota comercialmente la hacienda “La Gloria” que, según lo dicho por el actor, es el “Grupo Agroindustrial Hacienda La Gloria”– sería el facultado para demandar la nulidad del Acuerdo No. 56 del 16 de abril de 2018 con su consecuente restablecimiento, por lo que el demandante carecería de legitimación.

3. Los fundamentos del recurso de reposición El demandante interpuso recurso de reposición contra el auto que inadmitió la demanda, a partir de tres argumentos: i) la supuesta naturaleza general del acto administrativo acusado; ii) el contenido del acto censurado, en tanto que este determinó la forma o modalidad en la que se ejercería la competencia para la administración de unos bienes presuntamente baldíos –y cuya naturaleza jurídica se está discutiendo actualmente en otros procesos judiciales– y iii) que el acto demandado no estaría creando, modificando o extinguiendo derechos subjetivos de una persona específica.

En esa línea argumentativa, la parte actora adujo que la providencia contiene dos yerros, a saber: i) la incorrecta interpretación del acto demandado, pues no es

cierto que el Acuerdo n.° 56 de 2018 tuviera efectos de carácter particular y ii) la indebida conceptualización de los efectos de la sentencia SU-235 de 2016, que determinó la necesidad de regular la modalidad jurídica necesaria para el aprovechamiento y explotación de dichos predios hasta que se definiera su naturaleza jurídica y posible adjudicación. Insistió que en dicho Acuerdo no se dijo nada respecto de la titularidad de los predios, ni el derecho que le asiste al “Grupo Agroindustrial Hacienda La Gloria” con la explotación del cultivo, sino que se establecieron las condiciones en las que se administrarán los predios supuestamente baldíos y el procedimiento mediante el cual se escogería al contratista para tal fin, de allí que no era procedente concluir que a la empresa que actualmente ocupa el predio se le hubieren reconocido derechos individuales, como pretende hacerlo ver el Despacho. Asimismo, manifestó que en el auto impugnado se hizo referencia a que para poder tramitar la demanda de la referencia se debía demostrar un interés concreto; sin embargo, a juicio del actor, se omitió señalar que las consideraciones expuestas frente al titular del predio están encaminadas a demostrar el incumplimiento de la ejecución de la sentencia SU-235 de 2016 por parte de la Agencia Nacional de Tierra, no solo de cara a los hechos del actual ocupante, sino de cualquier participante en el proceso de selección para la administración del predio. En ese sentido, para el actor, la cuestión no es sustancialmente diferente de lo que ocurre con otro tipo de actos administrativos de carácter general o mixto, verbigracia, la procedencia del medio de control de nulidad simple contra el pliego

de condiciones en un proceso contractual, caso en el que cualquier ciudadano podría acudir ante esta Jurisdicción para cuestionar su legalidad. Dijo que de seguirse la interpretación del auto impugnado, siempre debería acreditarse interés para actuar en una demanda en la que se cuestione un pliego de condiciones o de un decreto que contenga disposiciones acerca de la forma de liquidar un tributo, pues de decretarse la nulidad, la sentencia tendría efectos individuales en el pago de los tributos, lo cual carece de sentido por tratarse de una falacia ad absurdum. Aseguró que dado que el Acuerdo 56 de 2018 no se pronunció sobre los derechos del actual ocupante, difícilmente su nulidad podría restablecer algo que no es objeto de esa decisión administrativa. Además, porque ello está siendo objeto de discusión en la Sección Tercera de esta Corporación. Añadió que la única posibilidad de que el acto demandado pueda incidir en derechos particulares es que en la ejecución del mismo se hubiesen consolidado situaciones concretas de los oferentes, como por ejemplo, con el acto de adjudicación del contrato de aprovechamiento, de ahí que mientras no se decida sobre ningún derecho, no podrá existir restablecimiento automático. En tal virtud, solicitó que se admitiera el medio de control de nulidad simple porque con la invalidez del acto administrativo censurado solo se persigue la defensa del orden jurídico y el cumplimiento estricto de lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia SU-235 de 2016.

II. CONSIDERACIONES

1. Régimen aplicable Al caso concreto le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para

la fecha de presentación de la demanda -4 de julio del 2018-, las cuales, por tratarse de un proceso promovido con posterioridad al 2 de julio de 2012, corresponden a las contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, así como a las disposiciones del Código General 2 En virtud de lo dispuesto en su artículo 308, que prevé: “Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. “Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a [su] vigencia (…)”. del Proceso3, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de los estatutos mencionados

2. Procedencia del recurso de reposición En virtud de lo previsto en el artículo 242 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo4, la reposición procede contra los autos no susceptibles de apelación o de súplica.

Ahora bien, como el auto que inadmite la demanda de nulidad simple, en única instancia, no corresponde a una providencia que deba cuestionarse a través de la apelación o de la súplica, se concluye que la reposición corresponde al mecanismo idóneo para solicitar su revocatoria.

3. Caso concreto 3.1. Problema jurídico: corresponde al Despacho determinar si la demanda interpuesta por el demandante lleva implícito, en caso de prosperar, un restablecimiento automático del derecho a favor de un sujeto o sujetos de

derecho, por lo que, tendría que darse aplicación a la teoría de los móviles y finalidades establecida normativamente en el parágrafo del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011. Para resolver el problema jurídico, el Despacho desarrollará el siguiente derrotero: i) la teoría de los móviles y finalidades, ii) la naturaleza jurídica del acto administrativo demandado y iii) el restablecimiento automático que podría derivarse en el caso concreto. 3.2. La teoría de los móviles y finalidades 3 Conviene aclarar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto del 25 de junio de 2014, radicación 49.299, M.P. Enrique Gil Botero, unificó su jurisprudencia, en relación con la vigencia de la Ley 1564 de 2012, contentiva del Código General del Proceso, para los asuntos de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Al respecto, la Sala Plena, en virtud del principio del efecto útil de las normas, indicó que el Código General del Proceso entró a regir a partir del 1º de enero de 2014, “salvo las situaciones que se gobiernen por la norma de transición (…) las cuales se resolverán con la norma vigente al momento en que inició el respectivo trámite (…)”. Lo anterior, ante la evidencia de que en esta Jurisdicción, desde la expedición de la Ley 1437 de 2011, se implementó un sistema principalmente oral, razón por la cual, dada la existencia de las condiciones físicas y logísticas requeridas para ello, resultaría carente de fundamento la inaplicación del Código General del

Proceso. 4 “Artículo 242. Reposición. Salvo norma legal en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que no sean susceptibles de apelación o de súplica. En cuanto a su oportunidad y trámite se aplicará lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil”. En vigencia de la Ley 130 de 1913, sobre la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado afirmó que si un acto administrativo afectaba un derecho subjetivo individual, por regla general, la forma de cuestionar su validez era a través de la acción de plena jurisdicción para obtener la reparación del agravio irrogado; no obstante, reconoció que en ocasiones los actos administrativos podían tener una naturaleza mixta y, por tanto, en estos eventos, era necesario ejercer de manera simultánea ambas acciones, esto es, la contencioso objetiva de nulidad simple para atacar la ilegalidad y la contencioso subjetiva de plena jurisdicción para perseguir el resarcimiento: “Hay, pues, actos administrativos, que por sus efectos exigen la actuación de nulidad en acción pública, otros en acción privada y otros en acción mixta, o mejor, las dos conjuntamente”5. Luego, el 10 de agosto de 1961, esta Corporación profirió la sentencia hito sobre la denominada teoría de los de los móviles y finalidades, al permitir o avalar el ejercicio de la acción de nulidad simple contra actos de contenido particular, siempre y cuando la única finalidad u objetivo perseguido con la demanda fuera la defensa de la legalidad, es decir, la protección del orden jurídico6: No es la generalidad del ordenamiento impugnado el elemento que

determina la viabilidad del contencioso popular de anulación. Son los motivos determinantes de la acción y las finalidades que a ella ha señalado la ley los elementos que sirven para identificarla jurídicamente y para calificar su procedencia… Los únicos motivos determinantes del contencioso popular de anulación son los de tutelar el orden jurídico y la legalidad abstracta contenida en esos estatutos superiores, y sus finalidades son las de someter a la administración pública al imperio del derecho objetivo… Los motivos y finalidades del acto deben estar en consonancia con los motivos y finalidades que las normas legales asignan a la acción. Es presumible esta similitud cuando se acciona por la vía del contencioso popular de anulación contra actos impersonales y abstractos, porque esta clase de ordenamientos entrañan una violación continua y permanente de la legalidad objetiva, que afecta directamente a la comunidad. Distinta es la situación cuando el recurso se dirige contra actos particulares, [evento en el que] la doctrina de motivos y finalidades opera en dos formas: si la declaratoria de nulidad solicitada no conlleva el restablecimiento del derecho subjetivo, el contencioso popular puede ejercitarse inclusive por el titular de ese derecho; pero si la sentencia favorable a las pretensiones del actor determina el restablecimiento 5 Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 9 de noviembre de 1938, exp. 1109, M.P. Guillermo Peñaranda Arenas. 6 Consejo de Estado, Sala de Negocios Generales, sentencia del 10 de agosto de 1961, M.P. Carlos Gustavo Arrieta. automático de la situación jurídica individual afectada por la decisión enjuiciada, el recurso objetivo no será admisible, salvo que la acción

se intente dentro de los cuatro meses (…) Con posterioridad, la Sala Plena de la Corporación modificó o matizó el contenido y alcance de la tesis de los móviles y finalidades para restringir su aplicación. Se dijo en esa oportunidad que solo resultaba posible cuestionar la validez de actos administrativos de carácter particular, mediante la acción de nulidad simple, siempre y cuando la decisión administrativa tuviera un interés de alcance nacional para la colectividad, que repercutiera en la economía nacional, en el desarrollo y el bienestar social y económico del país. Al respecto, se sostuvo: En virtud de las anteriores consideraciones, y en procura de reafirmar una posición jurisprudencial en torno de eventuales situaciones similares a la que ahora se examina, estima la Sala que ‘además de los casos expresamente previstos en la ley, la acción de simple nulidad también procede contra los actos particulares y concretos cuando la situación de carácter individual a que se refiere el acto, comporte un especial interés, un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, es especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos’. De otra parte, el criterio jurisprudencial así aplicado, habrá de servir como de control jurisdiccional frente a aquellos actos administrativos que no obstante afectar intereses de particulares, por su contenido y trascendencia

implique, a su vez, el resquebrajamiento del orden jurídico y el desmejoramiento del patrimonio económico, social y cultural de la Nación7. Ahora bien, la Corte Constitucional, con ocasión del estudio de una acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 84 del C.C.A., tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre la posibilidad de que mediante el contencioso objetivo se permitiera censurar la legalidad de actos administrativos de contenido particular, circunstancia por la que analizó la aplicación de la teoría de los móviles y finalidades a la luz de la Constitución Política de 1991. En esta ocasión, el tribunal constitucional arribó a la conclusión –en similar sentido a la providencia del 10 de agosto de 1961 del Consejo de Estado– de que la acción de nulidad simple 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de octubre de 1996, exp. S-404, M.P. Daniel Suárez Hernández. permitía formular pretensiones de pura legalidad contra actos administrativos particulares. Sin embargo, en relación con la posible consecuencia resarcitoria o de restablecimiento que pudiera derivarse de la nulidad del acto administrativo, la Corte incurrió en formulaciones equívocas, por cuanto en algunos apartes de la decisión sostuvo que la acción de nulidad procedería contra actos particulares con independencia de si la ilegalidad llevaba o no aparejado el restablecimiento automático del derecho, mientras que de otros podría concluirse lo contrario. Sobre el particular, puntualizó8: 7.15. Bajo este entendido, consultando el espíritu de la Constitución y de la ley, se tiene que la acción de simple nulidad procede contra

todos los actos administrativos, generales y particulares, cuando la pretensión es únicamente la de tutelar el orden jurídico, caso en el cual la competencia del juez se limita a decretar la simple anulación sin adicionar ninguna otra declaración, pese a que con el retiro del acto impugnado eventualmente se restablezcan derechos o se ocasionen daños al actor o a terceros. Siguiendo este mismo razonamiento, si lo que persigue el demandante es un pronunciamiento anulatorio y la consecuente reparación de los daños antijurídicos causados, lo que cabe es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, a ejercitarse dentro del término de caducidad a que hace expresa referencia el numeral 2° del artículo 136 del C.C.A., para que el juez proceda no sólo a decretar la nulidad del acto sino también al reconocimiento de la situación jurídica individual que ha resultado afectada (…) 7.17. Establecer como orientación jurisprudencial dominante, que la acción de nulidad sólo procede contra los actos de contenido particular cuando lo indique la ley o cuando éstos representen un interés para la comunidad, no sólo comporta una interpretación inexacta del contenido del artículo 84 del C.C.A., cuyo texto permite demandar por vía de la simple nulidad todos los actos de la Administración, sino también, una inversión de la regla allí establecida, en cuanto que la citada orientación lleva a la conclusión de que sólo por excepción los actos administrativos de contenido particular son demandables a través de la acción de simple nulidad, sentido que jamás podría extraerse del texto de la preceptiva impugnada ni del alcance que la propia Constitución y la ley le han

fijado a la acción Pública de nulidad. 7.22. Así, cuando una persona con interés directo pretenda demandar un acto de contenido particular y concreto, podrá alternativamente acudir al contencioso de anulación por dos vías distintas. Invocando 8 Corte Constitucional, sentencia C-426 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil. la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (C.C.A. art. 85), caso en el cual lo hace motivada por el interés particular de obtener el restablecimiento del derecho o la reparación del daño antijurídico como consecuencia de la declaratoria de la nulidad del acto. En la medida en que esta acción no se intente o no se ejerza dentro de los cuatro meses de que habla la ley (C.C.A. art. 136-2), quien se considere directamente afectado o un tercero, podrán promover la acción de simple nulidad en cualquier tiempo (C.C.A. arts. 84 y 1361), pero única y exclusivamente para solicitar de la autoridad judicial la nulidad del acto violador, dejando a un lado la situación jurídica particular que en éste se regula, para entender que actúan por razones de interés general: la de contribuir a la integridad del orden jurídico y de garantizar el principio de legalidad fre