CE-SECCION TERCERA-11001-03-26-000-2018-00098-00(61957)-2018

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD SIMPLE / AUTO QUE RESUELVE ADMISIÓN DEL MEDIO DE CONTROL – Requerimiento previo / TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES – Aplicación / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Procedencia El Despacho se pronuncia sobre la admisibilidad de la demanda de nulidad presentada por Flota La Macarena S.A. contra el numeral 1.6 de los términos de referencia de la Licitación Pública n. ° ST-001-2013, la Resolución del veintiocho (28) de diciembre de dos mil doce (2012), la Resolución No. 0004876 del dieciocho (18) de noviembre de dos mil trece (2013), la Resolución No. 0005377 del primero (1) de diciembre de dos mil quince (2015) y la Resolución No. 0003720 del veintiséis (26) de agosto de dos mil dieciséis (2016) (…) [A]ntes de pronunciarse sobre la admisibilidad de la demanda, analiza por completo el expediente para determinar si en el caso concreto, a pesar de lo indicado por la actora, esta persigue directa o indirectamente un restablecimiento de una situación particular (…) [E]l Despacho observa que si bien la pretensión primera de la demanda recae sobre un acto administrativo de carácter general, como lo es el numeral 1.6 de los términos de referencia de la licitación pública No. ST-001-2013, relativo a “compra términos de referencia”, pretensión que cabe dentro de la nulidad simple, sin embargo, de manera consecuencial, la actora persigue la

declaración de nulidad de actos administrativos de carácter particular (…) [R]esulta preciso aplicar lo dispuesto en el parágrafo del artículo 137 del CPACA, que prescribe que cuando de la demanda de nulidad simple “se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente”, y, en consecuencia, este Despacho procederá a adecuar la pretensión segunda y por ende la demanda, al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (…) El Despacho observa que la sociedad demandante, si bien acompañó copia simple de los actos administrativos objeto de demanda, no allegó las constancias de notificación de estas, sino únicamente respecto de la resolución No. 0003720 del veintiséis (26) de agosto de dos mil dieciseises (2016). Por lo tanto, esta no dio cumplimiento a lo concerniente a los anexos obligatorios de la demanda, de conformidad con lo establecido en el artículo 166 del CPACA, razón por la que el Despacho la requerirá para que subsane el libelo introductorio en términos que permitan el estudio en lo concerniente a la caducidad del medio de control.

TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES – Aplicación / PROCEDENCIA

DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD SIMPLE CONTRA ACTOS DE

CONTENIDO PARTICULAR

[D]e acuerdo con los postulados jurisprudenciales que han sido desarrollados por esta Corporación respecto de la teoría de los móviles y finalidades, con la que ha procurado establecer parámetros que viabilicen el ejercicio de la acción de nulidad simple contra actos administrativos de carácter particular. Esta tesis, como lo ha

precisado esta Subsección, “se desarrolló a partir de la idea según la cual son los motivos y finalidades que el legislador señaló para las acciones lo determinante para precisar cuál es la acción procedente contra un acto administrativo, más no lo será simplemente por la generalidad o no del acto impugnado”. Lo anterior, abrió la puerta para que esta Corporación permitiera la procedencia de la acción de nulidad simple contra actos de contenido particular y concreto, en los siguientes supuestos: - Cuando comporten un interés especial para una determinada comunidad territorial. - Se afecte gravemente el orden jurídico y social. - Se afecte el desarrollo y bienestar social y económico. - Cuando un acto particular comporte un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia que se encuentre de por medio un interés colectivo. Ahora bien, sin importar cuál sea el medio de control interpuesto contra un acto administrativo de carácter particular y concreto, en cada caso debe tenerse en cuenta si de la declaración de nulidad del acto surge automáticamente el restablecimiento del derecho afectado, pues en dicho caso debe entenderse que el medio de control que se está ejerciendo es el de nulidad y restablecimiento del derecho. En caso contrario, esto es, cuando la decisión de anular el acto administrativo no genera el restablecimiento del derecho, podrá ejercerse, aun contra un acto administrativo de carácter particular y concreto, el medio de control de nulidad simple. En este sentido, el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en su numeral primero (1) prevé que “excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular (...) cuando con la demanda no se

persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero” (…) [R]esulta preciso aplicar lo dispuesto en el parágrafo del artículo 137 del CPACA, que prescribe que cuando de la demanda de nulidad simple “se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente”, y, en consecuencia, este Despacho procederá a adecuar la pretensión segunda y por ende la demanda, al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la aplicación de la teoría de los móviles y las finalidades, ver auto del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. de 21 de febrero de 2018, exp. 60394.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Bogotá D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-26-000-2018-00098-00(61957)

Actor: FLOTA LA MACARENA S.A.

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD SIMPLE Admisión del medio de control El Despacho se pronuncia sobre la admisibilidad de la demanda de nulidad presentada por Flota La Macarena S.A.1 contra el numeral 1.6 de los términos de referencia de la

Licitación Pública n. ° ST-001-2013, la Resolución del veintiocho (28) de diciembre de dos mil doce (2012), la Resolución No. 0004876 del dieciocho (18) de noviembre de dos mil trece (2013), la Resolución No. 0005377 del primero (1) de diciembre de dos mil quince (2015) y la Resolución No. 0003720 del veintiséis (26) de agosto de dos mil dieciséis (2016).

I. ANTECEDENTES La sociedad anónima Flota La Macarena S.A., por escrito radicado el dieciséis (16) de enero de dos mil diecisiete (2017), presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad simple, con la que solicitó la declaración de nulidad del numeral 1.6 de los términos de referencia de la Licitación Pública No. ST-001-2013; la Resolución del veintiocho (28) de diciembre de dos mil doce (2012), a través de la que se abrió la licitación pública No. ST-001; la Resolución No. 0004876 del dieciocho (18) de noviembre de dos mil trece (2013), con la que se adjudicó la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera a la Cooperativa de Transporte Flota Norte Ltda. y a la Cooperativa de Transportadores de TameCootranstame-, dentro de la licitación pública referida; y las resoluciones No. 0005377 del primero (1) de diciembre de dos mil quince (2015) y No. 0003720 del veintiséis (26) de agosto de dos mil dieciséis (2016), por medio de las que se resolvieron los recursos

de reposición y apelación interpuestos contra la Resolución No. 0004876 del 18 de noviembre de 2013, respectivamente.

II. CONSIDERACIONES 2.1 Análisis previo de las pretensiones de la demanda, a la luz de la teoría de los móviles y finalidades El Despacho, antes de pronunciarse sobre la admisibilidad de la demanda, analiza por completo el expediente para determinar si en el caso concreto, a pesar de lo indicado por la actora, esta persigue directa o indirectamente un restablecimiento de una situación particular.

Lo anterior, de acuerdo con los postulados jurisprudenciales que han sido desarrollados por esta Corporación respecto de la teoría de los móviles y finalidades, con la que ha procurado establecer parámetros que viabilicen el ejercicio de la acción de nulidad simple contra actos administrativos de carácter particular. Esta tesis, como lo ha precisado esta Subsección2, “se desarrolló a partir de la idea según la cual son los motivos y finalidades que el legislador señaló para las acciones lo determinante para precisar cuál es la acción procedente contra un acto administrativo, más no lo será simplemente por la generalidad o no del acto impugnado”. Lo anterior, abrió la puerta para que esta Corporación permitiera la procedencia de la acción de nulidad simple contra actos de contenido particular y concreto, en los siguientes supuestos:

1. Cuando comporten un interés especial para una determinada comunidad territorial. ii. Se afecte gravemente el orden jurídico y social. 1 Folios 307-336 del C.ppal. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Auto del

veintiuno (21) de febrero de dos mil dieciocho (2018). Radicación No. 11001-03-26-000-2017-00159-00 (60394). iii. Se afecte el desarrollo y bienestar social y económico. iv. Cuando un acto particular comporte un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia que se encuentre de por medio un interés colectivo. Ahora bien, sin importar cuál sea el medio de control interpuesto contra un acto administrativo de carácter particular y concreto, en cada caso debe tenerse en cuenta si de la declaración de nulidad del acto surge automáticamente el restablecimiento del derecho afectado, pues en dicho caso debe entenderse que el medio de control que se está ejerciendo es el de nulidad y restablecimiento del derecho. En caso contrario, esto es, cuando la decisión de anular el acto administrativo no genera el restablecimiento del derecho, podrá ejercerse, aun contra un acto administrativo de carácter particular y concreto, el medio de control de nulidad simple. En este sentido, el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en su numeral primero (1) prevé que “excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular (...) cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero”. De acuerdo con las anteriores consideraciones, el Despacho examina las pretensiones elevadas en el presente medio de control, con el objeto de determinar si los actos administrativos demandados son de carácter general o particular: “PRIMERA.- Que se declare la Nulidad del numeral 1.6. de los Términos de Referencia

de la Licitación Pública Nro. ST-001-2013, “COMPRA TERMINOS DE REFERENCIA”, por las razones que en esta demanda se explican. SEGUNDA.- Que como consecuencia de la nulidad solicitada la pretensión primera, se declara la Nulidad de los siguientes actos administrativos por las razones que se indicaran en esta demanda; .- Resolución de diciembre 28 de 2012 proferida por el Subdirector de Transporte del Ministerio de Transporte a través de la cual se abrió la Licitación pública Nro. ST-001-de 2013; .- Resolución No. 0004876 del 18 de noviembre de 2013 a través de la cual el subdirector de transporte del Ministerio de Transporte adjudicó la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera a las cooperativas de transporte Flota Norte Limitada y a la Cooperativa de Transportadores de Tame “Cootranstame” dentro de la Licitación Pública No. ST-01-2013; .- Resolución No. 0005377 del 1 de diciembre de 2015 a través de la cual se decidió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 0004876 del 18 de noviembre de 2013. .- Resolución No. 0003720 del 26 de agosto de 2016 a través de la cual el director de transporte y tránsito del Ministerio de Transporte decidió los recursos de apelación interpuestos contra la Resolución No. 0004876 del 18 de noviembre de 2013.” Así las cosas, el Despacho observa que si bien la pretensión primera de la demanda recae sobre un acto administrativo de carácter general, como lo es el numeral 1.6 de los términos de referencia de la licitación pública No. ST-001-2013, relativo a “compra

términos de referencia”, pretensión que cabe dentro de la nulidad simple, sin embargo, de manera consecuencial, la actora persigue la declaración de nulidad de actos administrativos de carácter particular, especialmente la Resolución No. 0004876 del dieciocho (18) de noviembre de dos mil trece (2013), con la que se adjudicó la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera a dos (2) de las empresas participantes en la licitación pública mencionada, y las resoluciones No. 0005377 del primero (1) de diciembre de dos mil quince (2015) y 0003720 del veintiséis (26) de agosto de dos mil dieciséis (2016), por las que se resolvieron los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la anterior decisión. Además, en el sub lite, pese a que la parte actora manifestó que “esta demanda se referirá específicamente a dos causales de nulidad que estimo, por su claridad, permiten el examen de simple legalidad sin mayores elucubraciones y sin ninguna pretensión de restablecimiento del derecho directo o indirecto, que además no es posible derivar en caso de que se acojan las pretensiones”, el Despacho no concuerda en ello, pues es evidente que la adopción de una decisión favorable a la pretensión segunda implica, automáticamente, el restablecimiento de un derecho subjetivo en favor de quienes consideran que el acto administrativo con el que se adjudicó el proceso de licitación pública se encuentra viciado de nulidad y así lo manifestaron con la interposición de los respectivos recursos de reposición y apelación.

Por tanto, resulta preciso aplicar lo dispuesto en el parágrafo del artículo 137 del CPACA, que prescribe que cuando de la demanda de nulidad simple “se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente”, y, en consecuencia, este Despacho procederá a adecuar la pretensión segunda y por ende la demanda, al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Dicho lo anterior, el Despacho pasa a verificar si la demanda satisface los requisitos propios del mencionado medio de control. 2.2. Competencia Esta Corporación es competente para conocer del presente proceso, en única instancia, como quiera que en este se controvierten actos administrativos expedidos por una autoridad del orden nacional –Ministerio de Transporte-, de conformidad con lo previsto en el numeral 2 del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y que los mismos carecen de cuantía, en razón a que se adjudicó la prestación del servicio de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera en las rutas: Bogotá – Arauca vía Villavicencio y viceversa, y Bogotá – Tame vía Villavicencio y viceversa, y, del contenido de los actos administrativos controvertidos en el libelo introductorio, el Despacho no evidencia cuantía alguna. 2.3. Caso concreto El Despacho observa que la sociedad demandante, si bien acompañó copia simple de los actos administrativos objeto de demanda, no allegó las constancias de notificación de estas, sino únicamente respecto de la resolución No. 0003720 del veintiséis (26) de

agosto de dos mil dieciseises (2016). Por lo tanto, esta no dio cumplimiento a lo concerniente a los anexos obligatorios de la demanda, de conformidad con lo establecido en el artículo 166 del CPACA, razón por la que el Despacho la requerirá para que subsane el libelo introductorio en términos que permitan el estudio en lo concerniente a la caducidad del medio de control. En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE: Previo a estudiar la admisibilidad de la demanda incoada por flota la macarena s.a. contra la nación - ministerio de transporte -, requerir a la actora, por secretaría de la sección, para que anexe las constancias de notificación o ejecución, según el caso, de los actos administrativos objeto de controversia, en el término de diez (10) días, contados a partir de la notificación del presente auto. Notifíquese y cúmplase,

JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Magistrado Ponente