CE-SECCION TERCERA-11001-03-26-000-2018-00159-00(62474)

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / MEDIO DE CONTROL DE

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / DECLARACIÓN DEL TRIBUNAL /

PAGO DE LA CONDENA / PROCEDENCIA DE RESTITUCIONES MUTUAS / ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / SUBSIDIARIEDAD DE LA ACTIO IN REM VERSO / ORDEN DE PAGO / DEBERES DEL CONTRATISTA / LEY DE

CONTRATACIÓN / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO

SIN CAUSA / ANULABILIDAD DEL NEGOCIO JURÍDICO / FUNCIÓN

LEGISLATIVA / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL /

PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE EDUCACIÓN / FALTA DE

SUSCRIPCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / CRITERIO DEL JUEZ /

FUNDAMENTO ESENCIAL DE LA SENTENCIA / IMPROCEDENCIA DE LA

REVISIÓN DE LA SENTENCIA / REQUISITOS DE PROCEDENCIA DEL

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN

[E]l Tribunal señaló que la condena al pago de la “restitución mutua” se efectuó “en aras a [sic] que no surja un enriquecimiento sin justa causa de la entidad demandada”; sin embargo, esto no implicó que se resolviera una pretensión propia de la actio in rem verso. [E]l fallador destacó que una de las consecuencias de ordenar el pago de las prestaciones cumplidas por el contratista, según lo establecido en el artículo 48 de la Ley 80 de 1993, consiste en evitar un enriquecimiento sin causa de la entidad que fue parte del negocio jurídico anulado, derrotero que también tuvo en cuenta el legislador al regular los efectos de la

nulidad absoluta de los contratos estatales […]. [L]a Sala debe reiterar, para finalizar, que no se está convalidando la tesis según la cual el artículo 48 de la Ley 80 de 1993 resulta aplicable en aquellos casos en que se declara la nulidad absoluta de los contratos en los que “se intenta amparar” servicios prestados antes de su suscripción, solo que este aspecto no puede ser objeto de análisis en esta sede, comoquiera que el recurso extraordinario de revisión no fue concebido para controvertir el criterio con el que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia. [L]a Sala no encuentra demostrada una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y, por lo tanto, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 48

ALEGATOS DE LA PARTE RECURRENTE / PRETENSIONES DE LA

DEMANDA / DECLARACIÓN DE NULIDAD / ADICIÓN AL CONTRATO

ESTATAL / ACTA DE LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO /

COMPETENCIA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO / REGULACIÓN

NORMATIVA DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / FACULTADES DEL JUEZ ADMINISTRATIVO /

DECLARACIÓN DE OFICIO DE NULIDAD ABSOLUTA / INTENCIÓN DE LAS

PARTES DEL CONTRATO / FUNDAMENTO JURÍDICO DE LA DEMANDA /

INEXISTENCIA DE FALTA DE COMPETENCIA DEL JUEZ

[C]omo anota el recurrente, las pretensiones formuladas en la demanda no incluían la declaración de nulidad de la adición al contrato […] ni la del acta de

liquidación bilateral; sin embargo, esto no desdice de la competencia del Tribunal para declarar, de oficio, la nulidad de la adición. El artículo 141 –in fine– del CPACA, que regula el medio de control de controversias contractuales, lo establece claramente: “El juez administrativo podrá declararla de oficio [la nulidad del contrato estatal o sus adiciones] cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes”. La competencia para pronunciar oficiosamente esta declaración en el marco de una controversia contractual deriva, además, de lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 80 de 1993 y 1742 del Código Civil; por consiguiente, carece de sustento el planteamiento según el cual el Tribunal Administrativo, al resolver las pretensiones atinentes al cumplimiento del adicional 1 al contrato 162 de 2010, era incompetente para pronunciarse de oficio sobre su nulidad.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 141 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 45 / LEY 84 DE 1873 – ARTÍCULO 1742

PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA / MOTIVACIÓN DE LA SENTENCIA / CONTENIDO DE LA PARTE RESOLUTIVA DE LA SENTENCIA /

PRINCIPIO DE COHERENCIA / FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA /

INCLUSIÓN DE PRETENSIONES DE LA DEMANDA / CONTESTACIÓN DE LA

DEMANDA / CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA / CONFIGURACIÓN DE LA

INCONGRUENCIA FÁCTICA DE LA SENTENCIA / DECISIÓN DE LA

SENTENCIA / FALLO ULTRA PETITA / FALLO EXTRA PETITA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / DECLARACIÓN DE NULIDAD / ADICIÓN AL CONTRATO ESTATAL / PAGO DE LA CONDENA / PROCEDENCIA DE

RESTITUCIONES MUTUAS / OBJETO DE LA DEMANDA / RESPONSABILIDAD

CONTRACTUAL DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD DE LA ENTIDAD

TERRITORIAL / INEJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / NULIDAD ORIGINADA EN LA SENTENCIA QUE PUSO FIN AL PROCESO En términos generales, la congruencia se entiende como la armonía que debe haber entre la parte motiva y la parte resolutiva de la sentencia, denominada congruencia interna, y la concordancia entre la providencia judicial y lo pedido por las partes tanto en la demanda como en el escrito de contestación, denominada congruencia externa. El artículo 281 del CGP expresa este principio […]. La incongruencia se configura cuando la sentencia decide o concede más allá de lo pedido, o sea, ultra petita; cuando el fallo recae o decide sobre puntos no sometidos al litigio, es decir, de manera extra petita; y también se presenta incongruencia cuando se decide con base en “causa petendi” distinta a la invocada por las partes. [L]a declaración de nulidad de la adición al contrato […] y la condena al pago de las restituciones mutuas no fueron el objeto de la demanda del Colegio [demandante], que pidió que se declarara la responsabilidad contractual de la entidad territorial por la inejecución de sus obligaciones; sin embargo, esto no supone la configuración de una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 281

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la incongruencia de la sentencia como un caso de nulidad originada en la sentencia, cita: Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 16 de agosto de 2002, rad. 12668, C. P. Juan Ángel Palacio

Hincapié. APLICACIÓN DEL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN / DESACUERDO DE LA SENTENCIA / CRITERIO DEL JUEZ / FUNDAMENTO ESENCIAL DE LA SENTENCIA / APLICACIÓN DE LA LEY / ARGUMENTO EN

LA DEMANDA / PARTE RECURRENTE / NULIDAD ORIGINADA EN LA

SENTENCIA QUE PUSO FIN AL PROCESO / INIMPUGNABILIDAD DE LA

SENTENCIA / IMPROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN /

APLICACIÓN DE LA NORMA PROCESAL / IMPROCEDENCIA DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / ADICIÓN AL CONTRATO Más allá de lo que considere la Sala sobre el ámbito de aplicación del artículo 48 de la Ley 80 de 1993, lo cierto es que el recurso extraordinario de revisión, como se indicó previamente, no se puede instrumentalizar para controvertir el criterio con el que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia, porque esto implicaría difuminar los límites que separan al juez de instancia del juez que conoce del recurso de revisión. El argumento planteado por el recurrente tiene este carácter, porque, de ser correcto, no demuestra una “nulidad originada en la sentencia que

puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”, sino la aplicación de una norma que, a pesar de estar vigente, no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, asunto que escapa a la órbita del recurso extraordinario analizado. En síntesis, la Sala no encuentra demostrada una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso por la alegada “imposibilidad de ejecución de la adición”.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 48

CARACTERÍSTICAS DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN /

MEDIOS DE IMPUGNACIÓN / DESACUERDO DE LA SENTENCIA /

PROVIDENCIA EJECUTORIADA / NORMA APLICABLE AL RECURSO

EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / OBJETO DEL RECURSO

EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / RESTABLECIMIENTO DEL EQUILIBRIO

ECONÓMICO DEL CONTRATO / ALCANCE DEL RECURSO

EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / DEMOSTRACIÓN DEL PERJUICIO

COMPENSATORIO / CAUSALES DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE

REVISIÓN / FUNCIÓN LEGISLATIVA / PROCEDENCIA DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / INSTANCIA JUDICIAL / PROTECCIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / LÍMITES DE LA COSA JUZGADA / AGOTAMIENTO DEL RECURSO JUDICIAL El recurso extraordinario de revisión constituye un medio de impugnación excepcional que permite cuestionar las sentencias ejecutoriadas, cuandoquiera que se acredite de manera inequívoca la configuración de alguna de las causales

taxativamente señaladas en el artículo 250 del CPACA. El objeto de este recurso consiste en el restablecimiento de la justicia material, cuando haya sido afectada por situaciones exógenas que no pudieron analizarse en el curso del proceso correspondiente […]. El alcance de este medio de impugnación está circunscrito, entonces, a demostrar el acaecimiento de las precisas causales que el legislador previó para su procedencia, porque no se trata de una tercera instancia, sino de un mecanismo que busca salvaguardar el debido proceso en los estrictos casos previstos en la ley, desestimando la fuerza de cosa juzgada inherente a las decisiones judiciales que pueden ser objeto del recurso.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el alcance y la procedencia del recurso extraordinario de revisión, cita: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de mayo de 2020, rad. 11001-03-15-000-201702519. C. P. Nicolás Yepes Corrales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá, D.C., treinta (30) de julio dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-26-000-2018-00159-00(62474)

Actor: COLEGIO MIGUEL DE CERVANTES SAAVEDRA LTDA.

Demandado: MUNICIPIO DE SOACHA

Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Surtido el trámite de ley, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual revocó el fallo proferido en primera instancia por el Juzgado Treinta y Seis Administrativo de Bogotá y, en su lugar, declaró, de oficio, la nulidad absoluta de la adición al contrato 162 de 2010 y ordenó al municipio de Soacha pagar, a título de restituciones mutuas por las prestaciones ejecutadas, la suma de

$34’198.327.

I. LA SENTENCIA RECURRIDA

1. Corresponde a la decisión ya referida, adoptada 20 de septiembre de 2017, en la que la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dispuso: “PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 6 de diciembre de 2016 proferida por el Juzgado 36 Administrativo de Bogotá. En su lugar se RESUELVE: SEGUNDO: DECRETAR, de oficio, la nulidad absoluta de la adición al contrato No. 162 de 2010, suscrita el 17 de diciembre de 2010 entre el municipio de Soacha (Cundinamarca) y el Colegio Miguel de Cervantes Saavedra Ltda., por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: CONDENAR al municipio de Soacha (Cundinamarca) a pagar al

Colegio Miguel de Cervantes Saavedra Ltda., la suma de $34.198.327, a título de restitución mutua por prestaciones ejecutadas, como consecuencia de la nulidad de la adición al contrato No. 162 de 2010, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: REMITIR copias a la Fiscalía General de la Nación y a la Procuraduría General de la Nación, para que se investiguen las conductas de quienes celebraron la adición al contrato No. 162 del 17 de diciembre de 2010, que vulneraron las normas y principios que orientan la contratación estatal, por celebración indebida de la adición al contrato No. 162 de 2010, suscrita el 17 de diciembre de la misma anualidad.

QUINTO: SIN condena en costas en segunda instancia”.

2. El anterior proveído decidió el recurso de apelación interpuesto por el Colegio Miguel de Cervantes Saavedra Ltda. en contra de la sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Treinta y Seis Administrativo de Bogotá, por medio de la cual se resolvieron negativamente las pretensiones de la demanda que tal institución educativa presentó en contra del municipio de Soacha con el objeto de que se declarara el incumplimiento de la adición al contrato 162 de 2010, por falta de pago de la remuneración pactada en ese documento por la prestación de servicios educativos, y se liquidara judicialmente el negocio jurídico.

3. La decisión del Juzgado se fundó, en síntesis, en que al haberse suscrito un acta de liquidación bilateral en la que no se dejaron salvedades, las pretensiones

de incumplimiento y liquidación formuladas no podían prosperar, dado el carácter vinculante de ese acuerdo de voluntades, cuya validez no fue cuestionada.

4. La decisión fue apelada por la parte demandante con fundamento en que la sentencia de primera instancia desconoció los principios de buena fe y confianza legítima, pues, a pesar de que se acreditó la existencia de la adición, la efectiva prestación del servicio y, además, que el valor de dicha adición no se tuvo en cuenta en la liquidación del contrato 162 de 2010, se negaron las pretensiones por no haberse dejado salvedad en ese documento. Alegó que, por lo anterior, el municipio de Soacha se enriqueció sin justa causa a expensas del demandante y que cuando existe error u omisión debidamente comprobados es posible demandar, aun cuando en el acta de liquidación no se hubieren dejado reclamos.

Los fundamentos de la sentencia recurrida

5. La Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que en la celebración de la adición al contrato 162 de 2010 se configuró una causal de nulidad absoluta que debía ser declarada de oficio, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 80 de 1993.

Como fundamento de esta afirmación el Tribunal expresó que: 5.1. Se acreditó en el proceso que la adición al contrato 162 de 2010 se celebró cuando ya se había agotado el plazo para su ejecución, determinado por la duración del año lectivo 2010, el cual, según la Resolución 124 del 25 de septiembre de 2009, terminó el 3 de diciembre de 2010, mientras que la adición se

suscribió el 17 de diciembre del mismo año. 5.2. Dado que el objeto del contrato 162 y el de su adición consistió en la prestación de servicios educativos, para la fecha de suscripción del segundo acuerdo el valor pactado en él ya no podía ser ejecutado porque el año lectivo ya había finalizado. 5.3. La adición al contrato 162 se suscribió para dar apariencia de legalidad a un hecho cumplido, toda vez que, para la fecha de su celebración, el servicio educativo a los estudiantes que no quedaron cubiertos en el contrato 162 y que se incluyeron en el adicional ya se había prestado. 5.4. La adición vulneró las normas que regulan la contratación del servicio público educativo por parte de las entidades territoriales certificadas, específicamente el literal c) del artículo 8 del Decreto 2355 de 2009, que les impone la obligación de establecer oportunamente la lista de los estudiantes que deberán ser atendidos en desarrollo de cada contrato, toda vez que cuando se celebró el 162 la lista de estudiantes que se anexó estaba incompleta, lo que llevó a que, finalizado su plazo de ejecución, las partes suscribieran un adicional para cubrir el servicio educativo que se prestó a los estudiantes que no se incluyeron en la mencionada lista. Con fundamento en esta misma disertación, el Tribunal también encontró acreditada la vulneración de los principios de planeación, transparencia y moralidad administrativa. 5.5. El Tribunal procedió a aplicar el régimen de restituciones mutuas, pues estimó que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 80 de

1993, era procedente hacerlo, porque, pese a la ilegalidad de la adición, se acreditó que el servicio educativo efectivamente se les prestó a 28 estudiantes que no se incluyeron en el contrato 162 y que el municipio de Soacha se benefició de él, en tanto que tal servicio debía ser subsidiado por la entidad territorial. Consecuencialmente, ordenó al municipio restituir al Colegio Miguel de Cervantes Saavedra el valor de $34.198.327. 5.6. Finalmente, señaló que, si bien las partes suscribieron un acta de liquidación por mutuo acuerdo en la que ninguna de ellas dejó salvedades, lo cierto era que ese acuerdo de voluntades solo recayó sobre contrato 162 de 2010, mas no sobre el adicional celebrado el 17 de diciembre de 2010, conclusión a la que arribó porque en el documento contentivo de dicha liquidación no se hizo referencia a esa adición y no se incluyó ningún valor por ese concepto.

II. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN

6. Como fundamento del recurso extraordinario de revisión, el municipio de Soacha invocó la causal 5ª del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, “Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”, la cual estimó configurada con fundamento en los

siguientes argumentos:

7. “NULIDAD POR FALTA DE COMPETENCIA PARA DECIDIR CUESTIONES QUE NO FUERON SOMETIDAS A LA JURISDICCION” 7.1. En este punto, la parte recurrente alegó que, al declarar la nulidad de la

adición al contrato 162 de 2010, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca actuó sin competencia, porque, al no haberse demandado el acta de liquidación bilateral y, por tanto, al surtir plenos efectos entre las partes, no era procedente que se pronunciara sobre ningún aspecto del contrato liquidado. 7.2. Agregó que el Tribunal excedió su competencia como juez de segunda instancia al decidir respecto de “una restitución mutua sobre un postulado del enriquecimiento sin causa, frente a unos hechos cumplidos, tema sobre el cual el proceso, ni la acción, ni las pretensiones establecieron en el litigio, es decir sobre la figura de la reparación directa”1. Afirmó que para poder decidir sobre el contrato y “habilitarse competencia” el Tribunal debía decretar la nulidad de la liquidación bilateral, pero que ello no procedía porque ese acuerdo de voluntades no fue objeto del litigio y tampoco el fallo de primera instancia recayó sobre ese aspecto. Como soporte, se refirió a jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional referente a la finalidad de la liquidación de los contratos y a los efectos vinculantes entre las partes que suscriben un acuerdo de esa naturaleza. 7.3. Señaló que, debido a lo anterior, las pretensiones de incumplimiento y liquidación no solo carecían de fundamento, sino que la administración de justicia no podía pronunciarse sobre ellas y afirmó que “el hecho de que la demandante hubiere ocultado la liquidación, no es argumento para habilitarse jurisdicción”2 y tampoco para que se omitiera su existencia y se decidiera sin competencia.

7.4. Afirmó que los argumentos del recurso de apelación no atacaron la estructura del fallo de primera instancia, sino que “disuelven las pretensiones, los hechos, pretende subsanar errores, acude a la actio in rem verso, justifica unos derechos”3 que, en todo caso, no hubieren tenido éxito, según la sentencia de unificación proferida por esta Corporación el 19 de diciembre de 2012 (exp. 1 Folio 7, c. 1. 2 Folio 13, c. 1. 3 Ídem. 24879). Aunado a ello, señaló que como el acta de liquidación no fue objeto de demanda, no podía el juez desconocer las garantías del debido proceso y “subsanar desde la demanda para habilitarse competencia y decidir sobre lo que no se le había pedido y que no podía ser objeto de alzada… sorprendiendo entonces en el fallo de segundo grado a las partes del litigio”4. 7.5. Aseveró que el Tribunal desconoció su propia jurisprudencia, pues en un caso similar revocó la nulidad declarada en primera instancia respecto de la adición de otro contrato de prestación de servicios educativos, con fundamento en que dentro de ese expediente no se había probado que el año lectivo hubiere terminado el 3 de diciembre de 2010, pues la Resolución 1124 de 2009 se refería al período escolar de colegios oficiales, mientras que el contrato se había celebrado con un colegio privado. Con base en esto, dijo que, si bien se alegó la ilegalidad de la adición al contrato 162 de 2010, “argumento en el que insistimos”, era pertinente mencionar que el Colegio Miguel de Cervantes Saavedra no probó

la finalización del año lectivo en esa institución. 7.6. Manifestó que la parte demandante no probó que al suscribir el acta de liquidación bilateral del contrato se hubiere configurado un vicio en el consentimiento, que, en cambio, reconoció su validez y por eso no demandó ese acto. Arguyó que al haber fallado como lo hizo, el Tribunal se atribuyó competencia para resolver un asunto que no le correspondía, con lo cual sorprendió a las partes, especialmente a la demandada, que terminó vencida en un juicio en el que se vulneraron sus derechos, lo que la obligó a acudir al mecanismo extraordinario del recurso de revisión.

8. “VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO – INCONGRUENCIA DEL FALLO – EXTRA Y ULTRA PETITA” 8.1. Adujo la parte recurrente que la sentencia está viciada de nulidad por violación al debido proceso, toda vez que el fallo, al ser extra y ultra petita, es incongruente. 8.2. Señaló que el Tribunal incurrió en defecto fáctico y sustantivo al fundar la condena en contra del municipio de Soacha en el artículo 48 de la Ley 80 de 1993, pese a que no se cumplió el supuesto que daba lugar a ello, esto es, que la entidad se hubiere beneficiado de las prestaciones ejecutadas en tanto le hubieren servido para satisfacer un interés público. Al respecto, dijo que no era posible entender que el adicional al contrato 162 se había ejecutado porque, como se señaló en la misma sentencia recurrida, ese adicional se celebró cuando ya se había terminado el período escolar para el cual se consideró su objeto, tanto que

el Tribunal encontró probada la ejecución con documentos anteriores a su suscripción. 8.3. Afirmó que si para acreditar la prestación del servicio se tienen en cuenta documentos anteriores a la fecha de suscripción del adicional, entonces se está hablando y discutiendo un tema diferente, imposible de compensar a partir de las 4 Ídem. restituciones mutuas, pues el municipio nunca requirió el servicio, no celebró contrato para esa fracción de estudiantes y tampoco tuvo conocimiento de que los mismos se educaran con cargo al Estado, por lo cual el servicio se prestó por cuenta y riesgo del Colegio Miguel de Cervantes Saavedra, pues existe prohibición legal de prestarlo sin la suscripción de un contrato. Concluyó que si las pretensiones de la demanda recayeron sobre el incumplimiento y la liquidación de un contrato que no se ejecutó, no era posible declarar su nulidad y ordenar restituciones mutuas, por lo cual “el fallo decide extra y ultra petita, al contemplar unas restituciones inexistentes no pedidas, reitero se reclamaba el pago de la adición, no la reparación directa, actio in rem verso, para unos presuntos hechos cumplidos”5. 8.4. Afirmó que el fallo es incongruente, porque en las pretensiones no se solicitó la nulidad del adicional al contrato 162 y, por tanto, se condenó al municipio por un objeto totalmente distinto al alegado en la demanda: el incumplimiento. 8.5. Finalmente, en este acápite del recurso expresó que el fallo vulneró el derecho de defensa del municipio de Soacha porque no tuvo la oportunidad de referirse a las pruebas que se tuvieron en cuenta para acreditar la ejecución del

adicional al contrato 162 de 2010, con base en las cuales se le ordenó entregar una suma de dinero a la parte demandante. 9. “IMPOSIBILIDAD DE EJECUCIÓN DE LA ADICIÓN” 9.1. Reiteró que para el momento en que se suscribió la adición al contrato 162 el periodo escolar que se tuvo en cuenta para su ejecución ya había fenecido, por lo cual aseveró que, al ordenar las restituciones mutuas, el Tribunal dio valor a una ilegalidad de la que participó el demandante y lo premió con un pago que no era procedente bajo los postulados de un Estado Social de Derecho, pues los estudiantes por los que se reconocieron los valores a restituir, terminaron su año lectivo sin que existiera contrato. 10. “ENRIQUECIMIENTO SIN JUSTA CAUSA –ACTIO IN REM VERSOREPARACIÓN DIRECTA” 10.1.Señaló la parte recurrente que tanto en la demanda como en el recurso de apelación la parte actora alegó un enriquecimiento sin causa, no obstante, no se dispuso una vía procesal distinta a la de controversias contractuales, pese a ello, el Tribunal acogió tácitamente este fundamento. Dijo que “un fallo que decide sobre una acción que no es propia del proceso es contrario al debido proceso y al derecho de defensa y su existencia viola los principios constitucionales y legales”6. 10.2.Agregó que el contrato de prestación de servicios educativos se rige por la Ley 80 de 1993, por lo cual, como el colegio demandante no probó la prestación del servicio, “es evidente que no celebró ningún tipo de contrato siguiendo los

5 Folio 19, c. 1. 6 Folio 22, c. 1. postulados de las normas propias que rigen la contratación estatal”7 y, en todo caso, aunque el servicio se hubiere prestado, su reconocimiento no era procedente, de conformidad con lo establecido en la sentencia de unificación proferida por la Sección Tercera de esta Corporación el 19 de noviembre de 2012 (Exp. 24.897), pues se estarían desconociendo las normas de la contratación estatal.

11. A través de auto del 16 de octubre de 2018, se admitió el recurso extraordinario de revisión, se ordenó la notificación de esta providencia al Colegio Miguel de Cervantes Saavedra Ltda.8, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado9 y al Ministerio Público10. El Colegio Miguel de Cervantes Saavedra Ltda. no se pronunció, como tampoco lo hicieron la Agencia Nacional para

Defensa Jurídica del Estado y el Ministerio Público.

12. Finalmente, mediante providencia del 6 de marzo de 2019 se decretó tener como pruebas los documentos allegados con el recurso extraordinario de revisión11.

III. CONSIDERACIONES

Competencia

13. El recurso fue presentado oportunamente el 21 de septiembre de 2018, en vigencia de la Ley 1437 de 2011 – CPACA12, contra una sentencia dictada por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en un proceso promovido en ejercicio del medio de control de controversias contractuales. El artículo 249 del CPACA establece que las secciones y subsecciones del Consejo de Estado conocerán, según la materia, de los recursos

de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos; por consiguiente, la Sala es competente para resolver la demanda. El recurso extraordinario de revisión: naturaleza, objeto y alcance

14. El recurso extraordinario de revisión constituye un medio de impugnación excepcional que permite cuestionar las sentencias ejecutoriadas, cuandoquiera que se acredite de manera inequívoca la configuración de alguna de las causales taxativamente señaladas en el artículo 250 del CPACA. El objeto de este recurso consiste en el restablecimiento de la justicia material, cuando haya sido afectada 7 Folio 23, c. 1. 8 Folios 70 y 71, c. 1. 9 Folios 72 y 73, c. 1. 10 Folio 6, c. 1. 11 Folio 75, c. 1. 12 Según el artículo 251 del CPACA, el recurso de revisión podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. De acuerdo con la constancia secretarial que obra en el expediente

(folio 62, c. 1), la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, objeto del recurso, quedó ejecutoriada el 27 de septiembre de 2017. La demanda se presentó el 21 de septiembre de 2018, es decir, antes de que transcurriera el término de un año de que trata el artículo 251 del CPACA. por situaciones exógenas que no pudieron analizarse en el curso del proceso correspondiente13.

15. En virtud de su naturaleza jurídica, este medio de impugnación no es una oportunidad procesal para reabrir un debate propio de las instancias, ni para que

las partes subsanen conductas omisivas o negligentes en las que hubiesen podido incurrir durante el trámite del proceso. Así, las causales que estructuran el recurso no pueden ser imputables al propio recurrente, ni este se puede instrumentalizar para controvertir el criterio con el que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia.

16. El alcance de este medio de impugnación está circunscrito, entonces, a demostrar el acaecimiento de las precisas causales que el legislador previó para su procedencia, porque no se trata de una tercera instancia, sino de un mecanismo que busca salvaguardar el debido proceso en los estrictos casos previstos en la ley, desestimando la fuerza de cosa juzgada inherente a las decisiones judiciales que pueden ser objeto del recurso14.

La causal de revisión consagrada en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA

17. En lo que atañe la causal de revisión prevista en el numeral quinto del artículo 250 del CPACA, referida a la “nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”, el legislador no concretó las circunstancias que podían generar la nulidad de la providencia. A pesar de la textura abierta del enunciado legal, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que, para la configuración de la causal, es necesario que concurran dos requisitos: en primer lugar, el vicio alegado debe materializarse con la expedición del fallo, no antes; en segundo lugar, el vicio debe ser de grave e insanable, al punto que, de no presentarse, la decisión adoptada hubiese sido

distinta15.

18. En razón del primero de estos requisitos, esta causal de revisión no se estructura cuando la irregularidad se presenta en etapas anteriores al fallo, salvo “que el afectado no haya tenido la oportunidad de invocarlo ante el juez porque solo los conoció cuando se dictó la sentencia recurrida”. Así, este “límite temporal y material [la emisión de la sentencia objeto del recurs