CE-SECCION TERCERA-11001-03-26-000-2019-00022-00(63324)-2019

SENTENCIA DE UNIFICACIÓN / EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA /

NEGACIÓN DE SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA

[C]oncluye este Despacho, el solicitante en lugar de acreditar el carácter de sentencias de unificación de las invocadas en respaldo de su solicitud, reconoce que las mismas no lo tienen en estricto rigor, pero considera que tal requisito es sustituible en la medida en que a su juicio contienen una “interpretación judicial unificada”. Ahora bien, en cuanto a las sentencias proferidas por las subsecciones, como lo es una de las invocadas por el solicitante, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera atrás reseñada, basta decir que ni antes ni después de la expedición de la Ley 1437 […], tales decisiones se expiden con alcance diferente del de definir un litigio particular y no pueden tener la característica de ser sentencias de unificación, reservada tanto a las Secciones o como a la Sala Plena. Por lo demás, frente a la sentencia invocada por el solicitante, proferida por esta Corporación el 23 de junio de 2010, si bien se ha reconocido la posibilidad de que las sentencias emitidas antes de la expedición de la Ley 1437 […] por las Secciones de esta Corporación sean consideradas sentencias de unificación para los propósitos de la extensión de sus efectos, ello depende de que se pueda advertir en ellas el inequívoco propósito de unificar jurisprudencia. […] [E]n el caso sometido a examen, encuentra el Despacho que la sentencia […] se profirió antes de que se hiciera efectiva la modificación introducida por la Ley 1285 de 2009 que dividió el

trabajo de la Sección Tercera en sub secciones, de manera que no podría afirmarse que tuviera por propósito unificar la jurisprudencia emitida por ellas y, adicionalmente, nada en su texto sugiere que tuviere por propósito unificar la jurisprudencia de la Sección, es decir, que hubiere sido proferida “con esa finalidad”.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011

CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE LA SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE LA

JURISPRUDENCIA

[E]ste Despacho encuentra pertinente establecer inicialmente si la solicitud de extensión de jurisprudencia se ha formulado ante el Consejo de Estado dentro de los treinta (30) días siguientes a la respuesta ofrecida por las autoridades convocadas o al vencimiento del término para emitirla (CPACA inciso 3, numeral 3 del artículo 102 ). […] [S]e radicó ante esta Corporación […] el día 8 de febrero de 2019 y la última de las respuestas ofrecidas por las autoridades convocadas se ofreció al solicitante el día nueve (9) de enero de 2019. En consecuencia, no transcurrieron más de treinta (30) días para que se presentara la solicitud de extensión de jurisprudencia ante esta Corporación.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 102 NUMERAL 3

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 11001-03-26-000-2019-00022-00(63324) Actor: PAPELERIA LOS ANDES LTDA Demandado: DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIALCONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, UNIDAD ADMINISTRATIVA

ESPECIAL – COLOMBIA COMPRA EFICIENTE Referencia: EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA Decide el despacho la solicitud de extensión ++++++de jurisprudencia formulada, a través de apoderado, por PAPELERIA LOS ANDES LTDA, como consecuencia de las comunicaciones mediante las cuales las entidades convocadas (Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y Unidad Administrativa Especial – Colombia Compra Eficiente) negaron extender los efectos de las sentencias invocadas por el solicitante. ANTECEDENTES 1 A través de apoderado, PAPELERÍA LOS ANDES LTDA presentó el día 8 de febrero ante esta Corporación un escrito de solicitud de extensión de jurisprudencia, relacionada con hechos que describió como la imposición de una sanción de plano, en la ejecución del Contrato 067 de 2017, correspondiente a la Orden De Compra dentro del Acuerdo marco de precios CCE-538-1AMP-2017 celebrado por Colombia Compra Eficiente a instancias de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 2 Explicó que durante la ejecución del referido contrato, en particular por cuenta de la Orden de Compra CCE 18930 celebrada entre la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – Consejo Superior de la Judicatura y la Papelería Los Andes Ltda., aquélla certificó que el contrato se había ejecutado con marcado

incumplimiento en las fechas de entrega de los consumibles y lo informó así a Colombia Compra Eficiente, por lo que se procedió a aplicar descuentos por los presuntos retrasos, sin que permitiera al contratista defenderse dentro de un procedimiento donde pudiera presentar pruebas y controvertir las que se presentaran en su contra. 3 Tales descuentos, afirma, constituyeron una sanción, por lo que solicita se ordene el reembolso de una suma de dinero correspondiente a $20.183.965 de pesos, que corresponde a valor de los descuentos aplicados sobre la orden de compra atrás reseñada. 4 Entre las sentencias cuya extensión de sus efectos invocó, refirió las siguientes: i) Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera de 23 de junio de 2010, Radicación: 25000-23-26-000-1994-00225-01 (16367) y ii) Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección C de 25 de julio de 2011, Radicación 20279 (6217). A juicio del solicitante, las reglas jurisprudenciales que se desprenden de las referidas providencias son aplicables a su caso. También invocó, como aplicable a su caso, la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, de 4 de agosto de 2016 Radicación NO. 05001-23-33-000-2013-00701-01. 5 A su vez allegó copia de la solicitud que dirigió el 24 de octubre de 2018 a las autoridades convocadas, esto es, a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial

y a la Unidad Administrativa Especial – Colombia Compra Eficiente. 6 Por su parte, las autoridades negaron la solicitud de extensión de jurisprudencia así: i) La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, mediante comunicación del 26 de noviembre de 2018 y ii) la Unidad Administrativa Especial – Colombia Compra Eficiente, mediante correo electrónico de 9 de enero de 2019, a través del cual remitió copia del Concepto de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado emitido a solicitud de aquélla el 6 de diciembre de 2018, en el que se concluyó que las sentencias invocadas no corresponden a sentencias de unificación jurisprudencial de conformidad con lo previsto por los artículo 270 y 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. CONSIDERACIONES 7 Con el fin de establecer la procedencia del trámite de extensión de jurisprudencia solicitado, este Despacho encuentra necesario establecer la satisfacción de requisitos mínimos previstos en las normas pertinentes. Tal esclarecimiento resulta de la mayor importancia, como lo ha señalado esta Corporación así: “Se precisa que no disiente la Sala en cuanto a que la petición especial de extensión de jurisprudencia no puede ni debe ser tratada con los rigorismos propios de una demanda, sin embargo, considera que deben acreditarse unos presupuestos mínimos que garanticen que el mecanismo será utilizado de manera razonable, pues, de lo contrario, lo que hoy se concibe como un instrumento útil para lograr una menor litigiosidad ante la Rama Judicial, puede llegar a convertirse en un factor grave de congestión para el Consejo de Estado. (…) Así pues, para

decidir si amerita darle trámite a una solicitud de extensión de jurisprudencia de unificación ante esta Corporación, según se desprende de la naturaleza misma del mecanismo como de las normas que lo regulan, es menester que se cumpla con los siguientes presupuestos mínimos: Solicitud previa ante la autoridad correspondiente. (…) Escrito razonado (…) El término dentro del cual debe presentarse la petición ante el Consejo de Estado. (…) Que se trate de una sentencia de unificación en los términos de los artículos 270 y 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” 1 8 Así, este Despacho encuentra pertinente establecer inicialmente si la solicitud de extensión de jurisprudencia se ha formulado ante el Consejo de Estado dentro de los treinta (30) días siguientes a la respuesta ofrecida por las autoridades convocadas o al vencimiento del término para emitirla (CPACA inciso 3, numeral 3 del artículo 1022). Sobre el particular esta Corporación ha tenido oportunidad de expresar: “Obsérvese que la ley otorga un término perentorio de 30 días, so pena de extemporaneidad de la solicitud, para que el interesado promueva el instrumento judicial, el cual, a su vez, generará otro efecto, pues su 1 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA, SUBSECCION A, 26 de febrero de dos mil catorce (2014). RAD: 11001-03-26-000-2013-00096-00(47833) 2 CPCA numeral 3, artículo 102. “(…) Contra el acto que reconoce el derecho no proceden los recursos

administrativos correspondientes, sin perjuicio del control jurisdiccional al que hubiere lugar. Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado. En estos casos, el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este código. (…)” Subraya y destacado fuera de texto interposición suspenderá el término de caducidad del medio de control respectivo.”3 9 En el caso presente, como atrás se reseñó, se radicó ante esta Corporación la solicitud de extensión de jurisprudencia el día 8 de febrero de 2019 y la última de las respuestas ofrecidas por las autoridades convocadas se ofreció al solicitante el día nueve (9) de enero de 2019. En consecuencia, no transcurrieron más de treinta (30) días para que se presentara la solicitud de extensión de jurisprudencia ante esta Corporación. 10 Ahora bien, las normas también exigen que la solicitud se haga a través de un “escrito razonado” (CPACA artículo 269) en el que particularmente allegue copia o se haga referencia a la sentencia de unificación que se invoca a favor, en los términos del artículo 270 y 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 11 Sobre este particular, las autoridades convocadas coincidieron en desestimar de plano el carácter de sentencias de unificación de las invocadas por el solicitante. 12 El Despacho observa sobre este particular que la solicitud ciertamente refiere

a una sentencia de unificación, relacionada con un asunto sobre la aplicación del principio de favorabilidad en materia cambiaria, que el propio solicitante advierte: “resultaría inaplicable la extensión de sus efectos”. 3 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA, SUBSECCION C, 4 de abril de 2013 RAD: 11001-03-26-000-2013-00019-00 (46213) 13 Por lo demás, refiere a dos sentencias más, ellas son: i) Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera de 23 de junio de 2010, Radicación: 25000-23-26-000-1994-00225-01 (16367) y ii) Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección C de 25 de julio de 2011, Radicación 20279 (6217) 14 Observa el Despacho que el solicitante precisa: “Puede que la jurisprudencia referida no contenga el rótulo de sentencias de unificación o no fueron proferidas en los términos literales del artículo 271 del CPACA, pero lo cierto es que todas ellas, a pesar de haber sido dictadas antes de la Ley 1437 de 2011 fueron proferidas con la finalidad de realizar la labor de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, la cual es connatural a la condición de máximo tribunal que le confiere el artículo 237 de la Constitución Política.” 15 De manera que, concluye este Despacho, el solicitante en lugar de acreditar el carácter de sentencias de unificación de las invocadas en respaldo de su solicitud, reconoce que las mismas no lo tienen en estricto rigor, pero considera que

tal requisito es sustituible en la medida en que a su juicio contienen una “interpretación judicial unificada”. 16 Ahora bien, en cuanto a las sentencias proferidas por las subsecciones, como lo es una de las invocadas por el solicitante, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera atrás reseñada, basta decir que ni antes ni después de la expedición de la Ley 1437 de 2012, tales decisiones se expiden con alcance diferente del de definir un litigio particular y no pueden tener la característica de ser sentencias de unificación, reservada tanto a las Secciones o como a la Sala Plena. 17 Por lo demás, frente a la sentencia invocada por el solicitante, proferida por esta Corporación el 23 de junio de 2010, si bien se ha reconocido la posibilidad de que las sentencias emitidas antes de la expedición de la Ley 1437 de 2012 por las Secciones de esta Corporación sean consideradas sentencias de unificación para los propósitos de la extensión de sus efectos, ello depende de que se pueda advertir en ellas el inequívoco propósito de unificar jurisprudencia. 18 Sobre este particular la Sala de Consulta de esta Corporación explicó: “Ahora bien, el artículo 270 del CPACA define cuáles son las sentencias de unificación jurisprudencial que producen los referidos efectos internos y externos, así: “ARTÍCULO 270. Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las

proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.” En lo que respecta a esta consulta, es indudable que la expresión “las que profiera o haya proferido” denota que en el concepto de sentencias de unificación jurisprudencial quedaron incluidas no sólo las que se empezaron a expedir con posterioridad a la ley, sino también las que antes de la misma fueron proferidas con esa finalidad; de manera que la disposición es coherente con el desarrollo jurisprudencial a que se hizo referencia en la primera parte de este concepto, en el sentido de que la labor de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado no nace con la ley 1437 de 2001, en la medida en que es connatural a la condición de Tribunal Supremo que le otorga el artículo 237 de la Constitución Política.”1 (Subraya y destacado fuera de texto) 19 Ahora bien, tratándose de las sentencias de las secciones, el mencionado concepto de la Sala de Consulta reconoce que las mismas cumplen y cumplieron funciones de unificación de jurisprudencia, particularmente en los casos en que las secciones están o estuvieron divididas en sub secciones, como inicialmente solo ocurría con la Sección Segunda de esta Corporación de conformidad con el artículo 36 de la Ley 270 de 1996. 20 Sin embargo, en el caso sometido a examen, encuentra el Despacho que la sentencia proferida por la Sección Tercera el 23 de junio de 2010 invocada por el solicitante, se profirió antes de que se hiciera efectiva la modificación introducida por

la Ley 1285 de 2009 que dividió el trabajo de la Sección Tercera en sub secciones2, de manera que no podría afirmarse que tuviera por propósito unificar la jurisprudencia emitida por ellas y, adicionalmente, nada en su texto sugiere que tuviere por propósito unificar la jurisprudencia de la Sección, es decir, que hubiere sido proferida “con esa finalidad”. En consecuencia, 1 Concepto Sala de Consulta C.E. 2177 de 2013 Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil 10 de diciembre 2013, Rad. No. 11001-03-06-000-2013-00502-00 (2177) 2 La posesión de los nuevos magistrados y la conformación de las subsecciones ocurrió el 20 de septiembre de 2010 RESUELVE INADMITIR el trámite de la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por PAPELERIA LOS ANDES LTDA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ