CE-SECCION TERCERA-11001-33-36-034-2015-00846-01(57446)-2016

NULIDAD PROCESAL / CLASES DE NULIDAD PROCESAL / FALTA DE

COMPETENCIA / COMPETENCIA / CONCEPTO DE COMPETENCIA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA Es preciso recordar que el atributo de la competencia, en general, debe ser entendido como la posibilidad que tiene una determinada persona, esto es, un órgano público o un particular de proferir o realizar un acto con eficacia normativa reconocida por el ordenamiento jurídico superior, previa sujeción a determinados requerimientos. (…) En esta misma línea, esta Corporación ha dicho que la incompetencia es “la falta de poder legal para tomar esas decisiones o proferir providencias necesarias o inherentes a la actividad administrativa o jurisdiccional”. En otras palabras, el no contar con el requisito de competencia es un evento de nulidad procesal de lo actuado por la respectiva autoridad judicial.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza jurídica de la competencia, consultar providencia de 31 de julio de 1980, Exp. CE-SEC2-1980-07-31, C.P. Samuel

Buitrago Hurtado.

COMPETENCIA / DETERMINACIÓN DE COMPETENCIA / DETERMINACIÓN

DE LA COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / ASIGNACIÓN DE COMPETENCIA / CLASES DE

COMPETENCIA / COMPETENCIA TERRITORIAL / ELEMENTOS DE LA COMPETENCIA TERRITORIAL / FACTOR DE COMPETENCIA TERRITORIAL Es oportuno afirmar que la competencia del factor territorial se atrae por el lugar donde se desarrollen las principales labores, pero si encontramos que lugares distintos en donde se realizaron dichas actividades, tendría el demandante la

potestad de escoger el lugar en el cual va a presentar la demanda. En lo que respecta el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ha establecido en el artículo 156 (…) reglas para determinar la competencia por este factor (…).

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 156

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / HECHO DEL

LEGISLADOR / HECHO DEL LEGISLADOR / GOBIERNO / DECRETO /

CONFLICTO DE COMPETENCIA / CONFLICTO DE COMPETENCIA ENTRE

JUZGADOS DE DIFERENTE DISTRITO / SOLICITUD DE CONFLICTO DE

COMPETENCIA / COMPETENCIA TERRITORIAL / FACTOR DE

COMPETENCIA TERRITORIAL / APLICACIÓN DEL FACTOR DE

COMPETENCIA TERRITORIAL / SOLUCIÓN DE CONFLICTO DE

COMPETENCIA / DETERMINACIÓN DE COMPETENCIA / COMPETENCIA DEL

JUZGADO ADMINISTRATIVO / PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / INTERPOSICIÓN DE LA DEMANDA En este caso se encuentra que en el escrito de demanda el actor solicitó la declaratoria de responsabilidad de las accionadas arguyendo la existencia de un daño antijurídico causados con la expedición del parágrafo 2º del artículo 11 del Decreto 1091 de 1995, mediante la cual se creó un parafiscal; norma que fue declarada nula por la Sección Segunda de esta Corporación, mediante sentencia (…) por infracción al artículo 338 de la Constitución Política y de la Ley 4ª de 1992. En este orden de ideas, la Sala encuentra que los hechos de la demanda se refieren a una actuación adelantada por el Gobierno Nacional con repercusiones

en todo el territorio colombiano (…). Así las cosas, se encuentra que el supuesto daño alegado por el demandante se produjo en la intervención del Estado quien expidió el Régimen de Asignaciones y Prestaciones para el personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, creado mediante Decreto 132 de 1995, normativa que era de aplicación nacional pues sus miembros se encuentran situados a nivel nacional; de manera que, en virtud del factor territorial, cualquier Juez Administrativo es competente, a prevención, para conocer de la presente acción, pudiendo el actor concretarla presentando la demanda en cualquiera de los diversos Despachos judiciales del país; en este orden de ideas, el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Manizales, circuito judicial en donde se interpuso la demanda, es el competente para adelantar la presente acción de reparación directa, tal como se pasará a declarar en la parte resolutiva de esta providencia. Visto lo anterior, se declarará que la competencia para el conocimiento de este asunto se encuentra radicada en el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Manizales.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1091 DE 1995 - ARTÍCULO 11 PARÁGRAFO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 338 / LEY 4 DE 1992

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Bogotá D.C., tres (3) de octubre de dos mil dieciséis (2016).

Radicación número: 11001-33-36-034-2015-00846-01(57446)

Actor: OSCAR IVÁN AGUDELO

Demandado: NACIÓN - DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA

PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA (AUTO) ASUNTO: COMPETENCIA – Concepto – CONFLICTO DE COMPETENCIA NEGATIVO –Competencia por factor territorial – Normativa aplicable – Procede el Despacho a resolver el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo Oral de Bogotá y el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Manizales para conocer del medio de control de reparación directa impetrado por el señor Oscar Iván Agudelo contra la Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Ministerio de Defensa - Policía Nacional, y Ministerio de Hacienda y

Crédito Público. ANTECEDENTES 1.- -En demanda del 9 de julio de 20151, el señor Oscar Iván Agudelo por intermedio de apoderado judicial, instauro demanda de reparación directa contra la Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Ministerio de Defensa - Policía Nacional, y Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas a favor del demandante a cargo de las demandadas: “PRIMERO: DECLARESE a LA NACIÓN –DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA – AL MINISTERIO DE HACIENDA Y

CRÉDITO PÚBLICO, Y AL MINISTERIO DE DEFENSA – POLICIA NACIONAL,

administrativa y patrimonialmente y solidariamente responsables de los daños causados al señor OSCAR IVAN AGUDELO, en calidad de funcionario del Nivel Ejecutivo de la POLICÍA NACIONAL, con la expedición del Parágrafo 2 del artículo 11 del Decreto 1091 de 1995, mediante la cual se creó ilegalmente UN PARAFISCAL; norma que fue declarada NULA por el Honorable Consejo de Estado, mediante Sentencia de febrero veintiocho (28) de dos mil trece (2013), Radicación: 110010325000200700061 00, Nº Interno 1238-2007. CONSEJERA PONENTE: DRA. BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ, por infracción al Art. 338 de la C.P. y a la Ley 4 de 1992.

SEGUNDO: Que como consecuencia de la anterior declaración, se CONDENE a LA NACIÓN –DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA – AL MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, Y AL MINISTERIO DE DEFENSA – POLICIA NACIONAL, a reparar, solidariamente, los perjuicios materiales causados al señor OSCAR IVAN AGUDELO, de la siguiente

manera:

POR DAÑO MATERIALLUCRO CESANTE:

- Se ordene a LA NACIÓN DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA

PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICIA NACIONAL Y MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO; a pagar o devolver, en efectivo, las sumas de dinero que la POLICIA NACIONAL le

descontó (tres días de salario de la prima vacacional al año) al señor OSCAR IVAN AGUDELO, durante el tiempo que estuvo vigente en el ordenamiento jurídico el parágrafo No. 2 del art. 11 del Decreto 1091 de 1995. - Se ordene a LA NACIÓN - DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICIA NACIONAL Y MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO a que las sumas pagadas o devueltas sean debidamente ajustadas o actualizadas con base en el IPC, desde el mes y año en el cual se produjo el descuento por nómina de cada una de ellas y hasta la fecha de la providencia que ponga fin al proceso, conforme al ART. 187 de C.P.A.C.A. 1 Fls. 3 a 18. C.2C.

TERCERO: Se condene a la NACIÓN - DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICAMINISTERIO DE DEFENSA NACIONALPOLICIA NACIONAL Y MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO al pago de las costas procesales y Agencia en Derecho, conforme al Art. 188 del C.P.A.C.A.

CUARTO: Se falle extra y ultra petita, como quiera que con la expedición irregular

del Parágrafo No.2 de Art. 11 del Decreto 1091 de 1995, se pudieron haber vulnerado derechos laborales de la demandante”. 2.- El 2 de septiembre de 2015 el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Manizales – Caldas avocó conocimiento del

proceso. 3.- El 21 de octubre de 2015 el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Manizales declaró la falta de competencia para conocer la demanda de la referencia con base en las siguientes consideraciones2: “El numeral 6 del artículo 156 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece como regla para la determinación de la competencia por razón del territorio en el medio de control de Reparación Directa lo siguiente: “ARTÍCULO 156. COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: (…)

6. En los de reparación directa se determinará por el lugar donde se produjeron los hechos, las omisiones o las operaciones administrativas, o por el domicilio o sede principal de la entidad demandada a elección del demandante”.

Así mismo, el artículo 168 ibídem, al referirse a la falta de competencia o jurisdicción o competencia, estableció: “ARTÍCULO 168. FALTA DE JURISDICCIÓN O DE COMPETENCIA. En caso de falta de jurisdicción o de competencia, mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión”. En este sentido, teniendo en cuenta que los hechos que ocasionaron los presuntos perjuicios se produjeron con la expedición del Decreto 1091 de 1995, disposición publicada en el Diario Oficial Nº. 41.907 del 27 de junio de la misma anualidad en la

ciudad de Santafé de Bogotá y que fue expedida por el Presidente de la República de Colombia en desarrollo de la Ley 4ª de 1992; será en esta ciudad donde se debe tramitar el medio de control de la referencia. (…)”. 4.- El 1º de junio de 2016 el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo Oral de Bogotá resolvió no asumir el conocimiento del medio de control de reparación directa y planteó el conflicto negativo de competencia con el Juzgado Primero 2 Fls. 8 a 9 C.2 Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Manizales y en consecuencia remitió el expediente a esta Corporación para que se dirimiera el conflicto de competencia3.

CONSIDERACIONES

1.- Competencia. Al respecto es menester tener en cuenta que esta Corporación es competente para resolver el presente conflicto de competencia de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 158 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al disponer que el Consejo de Estado será el competente para conocer de los conflictos cuando “una Sala o sección de un tribunal o un juez administrativo declarare su incompetencia para conocer de un proceso por considerar que corresponde a otro Tribunal o a un juez administrativo de otro distrito judicial, ordenará remitirlo a este, mediante auto contra el cual sólo procede el recurso de reposición. Si el tribunal o juez que recibe el expediente también se declara incompetente, remitirá el proceso al Consejo de Estado para que decida el conflicto”; siendo éste el supuesto de hecho del sub judice, pues se trata de una controversia entre el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión

del Circuito Judicial de Manizales y Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo Oral de Bogotá. En consecuencia se encuentra que se trata i) de un conflicto de competencias surgido entre Juzgados Administrativos pertenecientes a diversos distritos judiciales administrativos (Manizales y Bogotá) y ii) el presente proceso corresponde a una acción de reparación directa, asunto cuyo conocimiento está adscrito a la Sección Tercera de esta Corporación4. 2.- Competencia procesal Es preciso recordar que el atributo de la competencia, en general, debe ser entendido como la posibilidad que tiene una determinada persona, esto es, un órgano público o un particular de proferir o realizar un acto con eficacia normativa 3 Fl. 11 C.P 4 Según el Acuerdo 055 de 2003 de la Sala Plena del Consejo de Estado. reconocida por el ordenamiento jurídico superior, previa sujeción a determinados requerimientos. Así lo ha reflejado Kelsen al decir que: “Cuando una norma califica el acto de cierto individuo como supuesto jurídico o consecuencia de derecho, esto significa que sólo ese individuo es “capaz” de realizar dicho acto; o sea que sólo él es “competente” para realizarlo (usado el término en un sentido más amplio).”5 De manera que las consecuencias de contar o no con esta atribución repercutirán en el ejercicio de la actuación desplegada por el órgano, pues “Sólo si este individuo capaz y competente realiza o deja de realizar el acto, pueden producirse la acción o la omisión que de acuerdo con la norma constituyen la condición

o la consecuencia jurídicas.”6. En esta misma línea, esta Corporación ha dicho que la incompetencia es “la falta de poder legal para tomar esas decisiones o proferir providencias necesarias o inherentes a la actividad administrativa o jurisdiccional”7. En otras palabras, el no contar con el requisito de competencia es un evento de nulidad procesal de lo actuado por la respectiva autoridad judicial8. Por otra parte, determinar a qué Juez corresponde el conocimiento de un determinado asunto es cuestión que queda reservada al legislador, y ello supone distribuir de manera vertical y horizontal, a lo largo de la jurisdicción contenciosa administrativa, entre Jueces, Tribunales Administrativos y Sala Contenciosa 5 KELSEN, Hans. Teoría General del Derecho y del Estado. 2° edición, 1958. Universidad Nacional Autónoma de México. Pág. 106. 6 KELSEN, Hans. Ibíd... pág. 106. 7 “Si en estricto sentido la competencia se refiere solo a la aptitud para tomar decisiones, o sea emitir actos jurídicos, se tiene que la incompetencia es la falta de poder legal para tomar esas decisiones o proferir providencias necesarias o inherentes a la actividad administrativa o jurisdiccional.” Consejo de Estado, Sección Segunda, C.P.: Samuel Buitrago Hurtado. Auto de 31 de julio de 1980. 8 Debe decirse que en el marco de la teoría del derecho el concepto de competencia y la naturaleza de las reglas que sobre ésta se profieren resultan siempre de interés y amplia discusión. Así, vale la pena traer, por lo menos, dos contribuciones de la teoría jurídica a este tema. El primero de ellos es la postura de HLA Hart en torno a la determinación de las reglas de competencia (de

adjudicación) como reglas secundarias, teniendo como particularidad distintiva el hecho de que se trata de normas que “facultan a determinar, en forma revestida de autoridad, si en una ocasión particular se ha trasgredido una regla primaria. (…) Además de identificar a los individuos que pueden juzgar, tales reglas definen también el procedimiento a seguir.” H.L.A. HART. El concepto de Derecho. 3ª edición, 2ª reimpresión, 2012. Buenos Aires, Abeledo Perrot. Pág. 120. Es de interés resaltar que la trasgresión o desconocimiento de este tipo de reglas es caracterizada por el autor inglés como nulidad, así no se puede asimilar como “un castigo establecido por una regla para que uno se abstenga de las actividades que la regla prohíbe (…) simplemente dichas reglas no le acuerdan reconocimiento jurídico.” HLA Hart. El concepto de derecho. Ob. Cit. Pág. 43. Por último, Atienza y Manero, califican a las reglas de competencia o aquellas que confieren poderes como de carácter constitutivo que no participan de la categoría de normas deónticas: “el “poder” de una regla que confiere poder es el de alcanzar determinados resultados normativos por el hecho de que, dadas ciertas circunstancias, efectuamos una acción que, por otro lado, puede estar permitida, ser obligatoria o estar prohibida; lo opuesto a poder, en este segundo caso, es ser incompetente, es decir, no tener capacidad para producir un determinado resultado normativo; y, finalmente, las reglas que confieren poder no pueden tampoco incumplirse, pero no por la razón por la que no pueden incumplirse las permisiones, sino porque

ellas no son normas deónticas: lo único que cabe con las reglas que confieren poder es usarlas con éxito o no.” ATIENZA, Manuel y RUIZ MANERO, Juan. Las piezas del derecho. Teoría de los enunciados jurídicos. 2ª edición, 2004. Barcelona, Ariel. Pág. 99. Administrativa del Consejo de Estado, los medios de control de los cuales tiene conocimiento en general este segmento de la jurisdicción. 2. 1 Competencia por razón del territorio Es oportuno afirmar que la competencia del factor territorial se atrae por el lugar donde se desarrollen las principales labores9, pero si encontramos que lugares distintos en donde se realizaron dichas actividades, tendría el demandante la potestad de escoger el lugar en el cual va a presentar la demanda. En lo que respecta el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ha establecido en el artículo 156 las siguientes reglas para determinar la competencia por este factor, así: “ARTÍCULO 156. COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas:

1. En los de nulidad, por el lugar donde se expidió el acto.

2. En los de nulidad y restablecimiento se determinará por el lugar donde se expidió el acto, o por el del domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar.

3. En los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral se determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios.

4. En los contractuales y en los ejecutivos originados en contratos estatales se determinará por

el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato. Si este comprendiere varios departamentos será tribunal competente a prevención el que elija el demandante.

5. En los asuntos agrarios que no estén atribuidos al Consejo de Estado, conocerá el tribunal del lugar de ubicación del inmueble. Si este comprendiere varios departamentos será tribunal competente a prevención el que elija el demandante.

6. En los de reparación directa se determinará por el lugar donde se produjeron los hechos, las omisiones o las operaciones administrativas, o por el domicilio o sede principal de la entidad demandada a elección del demandante.

7. En los que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, tasas y contribuciones nacionales, departamentales, municipales o distritales, se determinará por el lugar donde se presentó o debió presentarse la declaración, en los casos en que esta proceda; en los demás casos, en el lugar donde se practicó la liquidación.

8. En los casos de imposición de sanciones, la competencia se determinará por el lugar donde se realizó el acto o el hecho que dio origen a la sanción.

9. En las ejecuciones de las condenas impuestas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o de las obligaciones contenidas en una conciliación aprobada por esta jurisdicción, será competente el juez que profirió la providencia respectiva”. 3.- Caso Concreto. 9 Instituciones de Derecho Procesal. Hernán Fabio López Blanco. Pág. 211

En este caso se encuentra que en el escrito de demanda el actor solicitó la declaratoria de responsabilidad de las accionadas arguyendo la existencia de un daño antijurídico causados con la expedición del parágrafo 2º del artículo 11 del

Decreto 1091 de 1995, mediante la cual se creó un parafiscal; norma que fue declarada nula por la Sección Segunda de esta Corporación, mediante sentencia del 28 de febrero de 2013 por infracción al artículo 338 de la Constitución Política y de la Ley 4ª de 1992. En este orden de ideas, la Sala encuentra que los hechos de la demanda se refieren a una actuación adelantada por el Gobierno Nacional con repercusiones en todo el territorio colombiano, pues, el Decreto 1091 de 1995 “Por el cual se expide el Régimen de Asignaciones y Prestaciones para el personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, creado mediante Decreto 132 de 1995” y parágrafo 2º del artículo 11 establecía que “De la prima de vacaciones se descontará el valor correspondiente a tres (3) días del sueldo básico, el que ingresará al Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, con destino a planes de recreación”. Así las cosas, se encuentra que el supuesto daño alegado por el demandante se produjo en la intervención del Estado quien expidió el Régimen de Asignaciones y Prestaciones para el personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, creado mediante Decreto 132 de 1995, normativa que era de aplicación nacional pues sus miembros se encuentran situados a nivel nacional; de manera que, en virtud del factor territorial, cualquier Juez Administrativo es competente, a prevención, para conocer de la presente acción, pudiendo el actor concretarla presentando la demanda en cualquiera de los diversos Despachos judiciales del país; en este orden de ideas, el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito

Judicial de Manizales, circuito judicial en donde se interpuso la demanda, es el competente para adelantar la presente acción de reparación directa, tal como se pasará a declarar en la parte resolutiva de esta providencia. Visto lo anterior, se declarará que la competencia para el conocimiento de este asunto se encuentra radicada en el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Manizales. En mérito de lo expuesto,

RESUELVE PRIMERO: DECLARAR que el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Manizales es el competente para conocer del medio de control de reparación directa presentada por el señor Oscar Iván Agudelo contra la la Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Ministerio de Defensa - Policía Nacional, y Ministerio de Hacienda y Crédito

Público.

SEGUNDO: REMÍTASE el expediente al Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Manizales, para que asuma el conocimiento del presente asunto y resuelva lo de su competencia.

TERCERO: COMUNÍQUESE esta providencia al Juzgado Treinta y Cuatro

Administrativo Oral de Bogotá.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA